孙立平:向市场经济过渡过程中的国家自主性可能

来源:百度文库 编辑:神马文学网 时间:2019/12/10 06:13:58
向市场经济过渡过程中的国家自主性可能
───孙立平
回顾20世纪中的几个重大的历史现象,几乎无一例外地都涉及到国家与社会关系的调整。在西方资本
主义世界,30年代的经济大萧条,凯恩斯主义政策的施行,福利国家制度的建立,在很大程度上使国
家与社会的关系得到了重构;在东方,苏联和东欧以及中国社会主义革命的发生,强有力的社会主义国
家制度的建立,以及在几十年之后发生的历史性的改革和巨变,也都在从根本上改变着国家与社会的
关系;60年代前后,在原来的殖民地和半殖民地国家中,民族解放斗争风起云涌,殖民主义者纷纷撤
退,独立的国家政体纷纷建立,国家与社会的关系又经历一次重大的变化。正因为如此,关于国家与
社会之间的关系的讨论,便成为20世纪学术思想界始终关注的主题之一。
一国家与社会的关系:
几种可能的模式
在最初的有关讨论中,人们更多地是将国家与社会看作是互相对立的存在,或者说是将国家与社会的
关系看作是一种“总和为零的博弈”。然而,近些年来社会科学界对国家与社会关系的研究表明,国
家与社会之间的关系是相当复杂的。概括起来说,国家与社会之间的关系至少存在如下的几种模式。
1“强国家——弱社会”的模式。
这种国家又可以称之为科层式的权威主义国家。在这种模式之中,意味着国家对于社会的全面的胜利
。东亚的一些国家和地区,大体可以说适合这种模式,如韩国、新加坡、马来西亚、泰国、台湾等。
在获得独立之初的拉丁美洲国家也可以归入这一类型。
巴基和巴里克将这些国家的自主性的形成看作是对不断积累的危机的反应,因为这些国家和地区都是
在第二次世界大战以后组建的,并一直承受着持续不断的外部威胁。但实际上,在这样的国家中,国
家强度和自主性的来源是有明显的差别的。比如,部分东亚国家和地区,国家自主性的形成至少与如
下的几个因素是有直接的关系的。首先是历史传统,这些国家在相当长的时间里就在国家的层面上实
行着有效的统治(布莱克,1989);大地产的不发达,特别是在外国统治时期,外国的殖民主义力量有效
地削弱了大地产的力量,也有的国家和地区曾进行了大规模的土地改革,这也对于削弱大地产的力量
起了重要的作用。此外,还有外国经济和军事援助的因素,因为外国的援助一般都是给政府的,这也
有助于强化国家的力量。
2“弱国家——强社会”的模式。
这些国家的特点是,国家处于很软弱的状态,但却面对着与国家同样强度或比国家更强的社会。这样
的国家往往不是在对经济危机做出反应时形成的,而是在革命、独立运动或权力的非正常转移的过程
中形成的。其中有相当一批国家是作为高度分化的实体进入后殖民时代的。在这些实体中,像种族、
部落以及封闭性的庇护网络等传统力量占据着支配地位。虽然阶级开始出现,但其力量相当弱小,因
而并不存在着西方在近代曾经存在过的那种阶级联盟。
虽然国家的自主性不是完全不存在,但这些国家的能力是相对较低的,国家的科层官僚机器常常是以
个人关系为基础的,规模过分庞大,专业知识不够,而且缺少财政资源。有关经济发展的研究表明,
这些国家的自主性的低水平和能力的缺乏,使国家很难指导经济增长。在那些自主性和能力非常之低
的国家更加关心的是维持统治精英的权力。这些国家的经济政策往往会主动地去阻止某一经济部门的
发展。
3“强国家——强社会”的模式。
这种社会的特点是,国家的强度很高,但社会群体的力量也很强。人们经常讲到的这类例子包括墨西
哥、印度、埃及等。但我认为,一些高度发达的资本主义市场经济国家,也可以大体列入这种类型。
在这种“强国家——强社会”的模式中,又有两种具体的类型。一种是上面所说的墨西哥、印度、埃
及等国家,这些国家的共同特点是,国家在经济发展中处于一种很突出的地位,但同时又面对着强有
力的、高度组织化而且有自己经济利益的社会群体。另外的一类则是西方比较发达的市场经济国家。
虽然在这些国家的内部也存在着不同程度的差异,但大体可以归入“强国家——强社会”的类型。也
就是说,一方面,其国家的机构具有明显的自主性,有较强的制定和执行政策的能力;另一方面,其社
会力量组织化的程度也是相当高的,能够以强有力的地位与国家在制度框架之内进行对话。
还应当有一种“弱国家——弱社会”的模式,对此进行的讨论和研究并不多见。某些非洲国家大体就
可以属于这种类型。在这样的国家中,缺少发达的官僚系统,甚至也缺少为现代民族国家所必需的社
会基础。而由于阶级发育的程度较低,以及部族政治的作用,强有力的社会力量也难以形成。其实,
对于这类国家,人们更应予以关注。因为这类国家在经济和社会发展中出现的种种问题,更具有启示
性。
二国家的自主性:对社会的超越
对于国家相对强度的强弱,从目前来看明显存在着多种不同的理解。最简单的理解可以将其看作是国
家在控制社会方面的能力的欠缺。也有人是从国家抽取资源的角度来理解国家的相对强度的。在本文
之中,我们将国家的相对强度主要理解为其与社会中主要的利益集团相比而言的力量强度。从这样一
个角度来看,国家的相对强度,是与国家的自主性在很大程度上相一致的。这里所讲的国家的相对强
度,类似于亨廷顿所说的国家对于社会力量的超越性。亨廷顿指出,一个社会所达到的政治共同体的
水平,反映了该社会的各种社会势力与政治制度之间的关系。他将这种关系用政治制度与社会势力之
间的分化来表达。他认为,在一个复杂性与异质性都较高的社会中,如果不建立独立于使其产生的社
会势力的政治制度,任何一种社会势力都不能单独进行统治,更无法建立一个公共体(亨廷顿,
1988)。亨廷顿所说的政治制度,实际上就是国家,而政治制度对于各种社会力量的超越性,就是国
家的自主性。
国家一旦形成,一届政府一旦上台,就会拥有它的自主性。在这个时候,国家就并不仅仅是统治阶级
的代表,它同时也是一个相对独立的利益主体,一个相对独立的政治行动者。它的利益既有与统治阶
级一致的一面,也有相矛盾的一面。在社会危机发生的情况下,国家与统治阶级的矛盾和对立就会更
为突出。在这个时候,国家为了自己的生存,就必须将化解社会矛盾放到优先的地位。因为国家只有
保住社会才能实现自保。这就是改革。而为了化解社会矛盾,就往往需要对社会中的稀缺资源进行重
新配置,而这也就意味着要由统治阶级出让某些利益,作出某些牺牲。在这种情况下,便会出现国家
与主要的统治阶级的对立。如果统治阶级能够“高尚”地做出让步,或是国家有足够的能力迫使统治
阶级作出这样的让步,改革便可以进行。如果统治阶级不想作出这样的让步,或是国家没有足够的力
量迫使统治阶级作出这样的让步,社会矛盾就难以化解,最后的结果就可能会造成社会革命。
即使是在正常的社会发展的条件下,国家的自主性程度也是至关重要的。在这当中,关键的因素在于
国家与政府本身的性质与特点。政府本身的特点又主要涉及到如下的两个因素。一是政府机构的能力
。印度和非洲的一些国家,由于种族冲突、宗教冲突、部族政治等种种原因,强有力而稳固的中央政
府无法建立,国家经常处于动荡之中,政府对经济和社会生活的管理和协调能力是相当有限的。相反
,韩国和巴西等国的政府则较为稳定,而且具有较强的行政管理能力。二是政府独立于社会中各利益
群体的自主性程度。比如,一些非洲国家政府的社会基础是非常脆弱的,因此急于在农村和城市的上
层阶级中寻求支持,于是就用利益来直接进行收买。这就形成某些非洲国家政府干预经济的独特特点:
政府对于经济活动的干预,在口头上是为了国民经济的发展,但实际上则是通过国家干预使利益分配
更有利于上层阶级,并提高政府在经济活动中的地位。这种政府对经济活动的干预很难促进经济发展
。相反,东亚一些国家和地区的政府则具有较强的自主性,而较少受到各种利益集团的左右,因此政
府对于经济活动的干预,不仅促成了较快的经济发展,而且促成了较公正的收入分配。
政府的自主性程度会对政府在现代化中能否有效地发挥作用产生重要的影响。因为国家或政府超越于
各种社会势力集团的程度如何,直接关系到这个国家或政府能否制定出一种稳定的、长远的、符合国
家利益的现代化计划与政策,并将其付诸实施。巴梯斯对一些非洲国家农业政策所做的研究表明,那
些缺少独立于私人精英的自主性和行政能力的国家,会用一种妨碍发展的方式发挥作用。他认为,这
些国家对发展过程的干预,在口头上是为了发展,而实际上主要目的是在农村和城市中形成支持力量
,并提高政府在经济中的地位。其结果,政府的作用只是为某些社会集团的利益服务。类似的情况同
样可以见之于拉丁美洲。
从许多后发外生型现代化国家的实践来看,政府自主性的形成,从而能在现代化过程中积极发挥作用
,必须能妥善处理如下三个因素之间的关系。其一,政治家的态度。不同的政治家往往都以现代化的
纲领作为动员支持力量的手段,但实际上,在政治家所需要的短期支持与工业化的长期目标之间往往
存在矛盾。在这种情况下,稳定的、主要由专家构成的行政科层系统,对制定和执行前后较为一贯的
现代化政策,就显得特别重要。其二,各种重要的利益集团。各种利益集团都会力图对国家的现代化
政策施加影响,从而使现代化的过程能对本集团有利。而国家的较为稳定的现代化政策的实施,要求
政府必需拥有能承受这些压力的能力。其三,民众的消费压力。在后发外生型现代化的初期,由于普
遍存在的物质匮乏,特别是由于来自早发国家的消费上的示范作用,大众消费的压力将会是非常大的
。而这种消费要求与经济持续增长对资本积累的要求是相矛盾的。因此,国家或政府的自主性也意味
着能在一定程度上抑制大众的消费需求,以为经济的持续发展创造条件。
三历史遗产:改革前的国家自主性
上述的结论,可以对我们分析当今中国社会的国家自主性问题提供有益的启发。在改革前的再分配经
济体制中,形成的是一种可以称之为总体性社会的社会结构。在这种总体性的社会结构中,以国家对
几乎全部的重要稀缺资源的垄断为前提,形成了国家相对于社会的极强的自主性程度。这种自主性主
要是表现在两个方面。
其一,政策形成的自主性。改革前中国国家的自主性突出地表现在在国家制定自己的政策目标的时候
,几乎不会遇到来自社会的强有力的干预和压力。在这个时期,国家的最重要的目标,是实现赶超型
的工业化。为此,需要在农村以剪刀差的形式对城市的工业化提供支持,在城市则需要将生活消费的
需求压到最低的限度,以尽可能地提高积累率。但无论是对农民的获取,还是对城市居民物质消费的
压抑,都几乎没有遭遇到强有力的抗拒和反弹。而在国家制定这些政策的过程中,上述两个群体也确
实没有表现出明确的影响。当时国家在形成政策目标上的这种极强的自主性,是以独特的社会结构为
支持条件的。
其二,形成了一个严密的组织系统以执行国家的意志。1949年中华人民共和国建立之后,所形成的组
织系统有两个明显的特征。一是单位制组织与准单位制组织的建立,二是党的一元化领导体制。正如
有的研究已经表明的,中国改革前城市中的单位制和农村中的人民公社制度,与其他国家中的那种功
能单一的功能性组织是明显不同的(路风,1989,1994)。这两种组织本身都具有国家的派出机构或代
理机构的含义,因而国家所垄断和掌握的资源,实际上是具体掌握在这些单位组织之中的,并且由这
些单位组织进行再分配。通过这样的两种基本制度,不但将全部的社会成员高度地组织起来,而且通
过使城市中的单位和农村中的人民公社成为垄断性的就业机会和收入与服务的分配组织,使单位或人
民公社的成员在多方面依赖于上述两种组织。而在当时特有的结构网络中,组织成员对组织的依附也
就在很大程度上意味着对国家的依附。但应当注意到的是,单位组织本身的资源并不是自我拥有的,
而是由国家下达的。因此,单位组织要更依赖于国家。正是通过这种资源的流动过程,国家控制着单
位组织,而单位组织也就成为执行国家意志的重要工具。与此同时,在战争年代就已经形成的“支部
建在连上”的组织原则,在1949年之后得到了进一步的强化,并演变为党的一元化领导。在这样的一
种组织原则之下,使得整个社会的组织系统,乃至于最基层的组织,成为执行以党的意志体现出来的
国家意志的工具。
从上面的分析可以看出,当时中国国家与社会之间的关系是属于那种“强国家——弱社会”的模式。
在这种模式中,不仅国家的力量极强,社会的力量极弱,而且国家在很大程度上吞并了社会。 在这样
的一个体制中,实际上已经没有一个相对自主的社会的存在。但值得注意的是,即使是在这个时候,
当时国家的自主性程度,与一般人印象中的或者是上面的理论分析所预示出来的那样高的程度是有明
显的距离的,换言之,国家的自主性程度与国家所处的压倒一切的地位,并不是完全相称的。其中的
原因在于,如前所述,在某些情况下,国家意志的形成与贯彻是完全一致的,但在另外的一些情况下
,两者又有可能是相当不一致的。一般地说,一个组织或机构其形成意志的能力不会小于贯彻意志的
能力,但贯彻意志的能力小于形成意志的能力,则是完全有可能的。在改革前的中国总体性社会中,
就存在着这样的一种非常独特的现象,即一方面,国家制定政策的自主性程度是相当高的,几乎没有
其他的社会力量可以能够有实质意义地介入这个过程,或者能够对某一项政府的政策提出有力的挑战
。但在另一个方面,政策的执行过程又不能完全保持如同政策制定过程那样程度的自主性。中国的国
家执行政策的能力并不一定有其制定政策的能力强。在农村基层的实际社会生活中,政策的实际影响
力是极为有限的,其作用主要表现在界定什么是合法行动的边界上(JEAN OI,1989)。
为了说明当时影响国家意志贯彻有效性的因素,需要注意到当时社会结构这一最基本的背景。这种结
构背景至少有两个值得关注的相关特征。一是如上所说的高度的组织化,二是组织体系上的低度整合
。对此,有人将这种结构称之为“高度组织国家内的低度整合”(minimal integration within the highly
organized state,陆德泉,1991)。也就是说,在改革前的总体性社会中,虽然国家垄断着绝大部分的
稀缺资源,并且为了执行国家的意志而建立了一个严密的组织系统。但这并不意味着这是一个高度整
合的社会。唐尼索恩则用“蜂窝状结构”来描述这样的一种结构性特征。唐尼索恩认为,在这种“蜂
窝状经济”中,各个地方和企业实际上形成了自给自足的自治体系,整个国家似乎是由互不相关的单
位所组成。更确切地说,虽然军工部门是处在国家的严密控制之下,而与基本生活需要相关的部门却
遵循着自力更生的原则,处于十分分散的状态(帕金斯,1992:34—36)。从政治的角度来看,也带有与
“蜂窝状经济”相同的某些特点,只不过情况要更为复杂一些。从表面上看,政治机构中的控制是强
有力的,但科层机构在功能上却又是互相分割的,在不同的层次和部门之间存在着经常的紧张状态、
讨价还价和利益冲突。维维安·殊尔甚至认为,农村中的基层政权很类似于帝国时期国家与农民之间
的中间环节(Shue,)。这种蜂窝状结构存在的一个基本的原因,是集权型的体制与不完备的技术手段
之间存在的张力。大一统的中央集权体制的运作,特别是其严密的经济计划的制订和执行,是需要许
多的条件的。比如,有效的统计系统,发达的科层系统,完善的组织系统,良好的通讯条件等。但在
当时的情况下,中国并不具备这样的条件。这就在所设定的体制原则与体制的实际运作条件之间,存
在着一种很明显的不一致。
这种结构上的低度整合,表现在政策实际运作中,就是变通方式的普遍运用。这种变通存在于许多社
会生活的领域之中,包括制度运作中的变通,对政策的变通,以及对社会生活中的某些具体规则的变
通。由于高度集权的体制与体制运作所要求的技术条件或体制的粗疏性之间存在明显的张力,因此这
种体制在制定政策的时候,往往是相当笼统而含糊的,一般只有笼统的原则性的目标,而要求各个地
方和单位在执行中根据自己的具体情况加以理解和执行。甚至是在制定计划的时候,也总是强调要“
宜粗不宜细”,“要留有充分的余地”。从实际的运作过程来看,除了政府部门的制度化和程序化的
运作之外,大部分的体制运作往往要借助于三个具体的手段,即党的文件、长期或短期的工作队、现
场经验交流会,作为一种超常规化的方式,政治运动也是推进各项工作时经常使用的手段之一。只要
对这些工作方式进行一下具体的分析,就不难发现,这些工作方式都具有一个共同的特点,就是非程
序化和非制度化,从而为变通留下相当大的余地。变通的最微妙之处在于它的似是而非。也就是说,
从表面上来看,它所遵循的原则及试图实现的目标是与原政策目标相一致的,但经过变通后所达到的
实际目标就其更深刻的内涵来看很可能与原目标从根本上背道而驰,或者是不相关的。
因此,对于改革前中国国家的自主性的评估,必须在肯定其政策制定意义上的高度自主性的同时,注
意到其体制的粗疏性和低度整合以及运作过程中的变通对国家自主性的削弱。因为这样的一种遗产对
于改革以后国家自主性的演变还会产生极为重要的影响。
四“放权”改革与国家自主性
演变的背景
由于在改革伊始就将旧体制的弊端概括为“高度中央集权”,“放权让利”就自然成为体制改革的基
本思路和核心内容。不能否认,在几乎整个80年代,最具有实质意义的那些改革措施,都是与“放权
让利”的基本思路相联系的。实际上也正是这样的一种改革过程,深刻地影响着十几年来中国国家与
社会的关系以及国家自主性的演变。
如果仔细考察一下,可以发现,“放权”这个概念实际上包含着相当复杂而笼统的含义。在一个行政
权力高度集中且广泛渗透于社会生活的各个领域的总体性社会中,所谓“权力的过分集中”,实际上
有着两层很不相同的意思,这两层意思在官方的有关文件中都有明确的表述。其中的一层意思涉及到
中央政府与地方政府的关系。因此,“权力的过分集中”意味着中央政府过多地将本来应当由地方政
府掌握的权力拿到中央来,这涉及的是中央政府与地方政府之间的权力划分。另外的一层意思则涉及
到政府与企业之间的关系,实际上从更广泛的意义上说,也涉及到国家与社会和个人之间的关系。这
意味着政府对企业的干涉过多,国家对社会生活甚至个人生活的全面渗透。正是基于这种认识,过去
十几年改革过程中的“放权”实际上是沿着两条不同的路线进行的。即一是中央政府向地方政府的放
权,二是政府向企业的放权。值得注意的是,这两个过程在现实中并不是分开独立进行的,而是互相
交织在一起。放权在很大程度上意味着利益格局的重新调整,因此放权中的更为实质性的让利吸引了
各个方面对改革的积极介入。在农村,在改革初期阶段上,放权改革在很大程度上沿着第二条思路顺
利地进行了,联产承包责任制的实行以及人民公社体制的解体,都促进了国家与社会的相当程度的分
离。但在其后的发展中,由于乡镇企业在农村经济中所占的地位越来越重要,政府与经济活动的关系
却发生了重新结合的过程。而在城市改革的过程中,第一个方面的放权过程,往往干扰或取代着第二
个方面的过程。在80年代中期的时候,许多地方都出现了“放权过程中的截流现象”,即本来是向企
业放的权,却被地方政府截流了。正是这两个过程的交织,构成了中国改革过程中国家与社会关系演
变的错综复杂的过程的基础。
当两个放权的过程交织在一起的时候,一个错综复杂的社会结构变迁过程开始了。在这样的一种社会
结构变迁的过程中,在改革前就已经存在、但被国家表面上的强大所掩盖了的“结构蜂窝化”和“政
策执行变通化”这两个原体制的遗产,不仅在改革的过程中复活了,而且得到了更为充分的发展和表
现。
首先,是蜂窝状结构的加剧。如前所述而,改革前总体性社会的一个重要遗产就是“蜂窝状结构”。
在十几年的改革过程中,这种“蜂窝化”的趋势无疑得到了进一步的强化。强化这种“蜂窝化”趋势
的,一是地方化的趋势,二是部门化的趋势,三是单位的法团主义趋势(李南雄,1992)。无论是从中
央政府与地方政府的关系来看,还是从作为一个整体的政府与它的各个部门的关系来看,或是从国家
与企事业单位的关系来看,较之改革前,都发生了根本性的变化。如果说在改革前,这些关系是表现
为一个整体与它的各个部分之间的关系的话,那么,在现在,中央政府所面对的则是一系列的拥有相
对自主利益的对象。如果仅仅从这个角度来看,这种关系也许是现代社会中正常的,但由于在与这些
对象之间缺少一种制度化的连接纽带,因而,整个社会的“蜂窝化”的状况在今天就给人以极深的印
象。
在这样的一个基本结构背景之下,原本在改革前就已经存在的变通问题,在改革以来迅速普遍化和常
态化。在改革前,变通的制度运作方式虽然是存在的,但与原政策一般不会有很大的偏离。因为在当
时的情况下,对原政策的过大的偏离,往往要付出相当大的代价,而在当时利益不明确的情况下,也
明显缺少进行大幅度变通的利益驱动机制。改革以来,情况发生了一些重要的变化。中国的改革可以
称之为一种“目标开放性的改革”,也就是说,从改革的一开始,就是“摸着石头过河”。与苏东改
革的情形不同,中国最高决策层为这次改革提供的只是原则性的指导。因此,在改革的实施过程中,
中央政府所提出的也往往是一些原则性的政策,一般没有具体的措施,更缺少法律形式的措施。相反
,在这种“目标开放性的改革”过程中, 更加鼓励下级的积极的探索。不管是出于什么原因,在这样
的过程中,变通这样的一种体制运作方式在很大程度上是为上级所鼓励的,至少是默许的。特别是在
改革的初期就更是如此。在当时的情况下,变通实际上已经成为制度运作的一种正当的方式。然而,
上级对变通的默许,与下级对变通的运用,完全是出于不同的考虑。上级默许或者示意下级进行变通
,是为了鼓励下级的大胆试验与探索,而下级的变通则是基于利益实体上的利益驱动。因此,当改革
的意识形态障碍已经基本破除,中央政府需要重整自己权威的时候,就会发现,变通的运作方式已经
是大大地普遍化和常规化了,原来的推动改革的措施,已经成为了对抗中央政府的手段。
上面的有些因素,如地方和部门的相对独立性,并不一定成为削弱国家自主的必然因素。如果考虑到
另外的一些因素与这些因素的结合,其对国家自主性的削弱就是显而易见的了。这另外的因素,主要
指法团主义的制度结构和政府行为的企业化、市场化现象。
五法团主义:削弱国家自主性的
新的制度背景
由于在过去十几年改革过程中是两种不同的放权过程交织在一起的, 国家与社会的关系,特别是国家
与经济活动的关系,并没有完全按照理论上的国家与社会分离的脉络发展,相反,在很大程度上形成
了一种被称之为法团主义(corporatism)的社会结构。在中文中,corporatism是一个很难翻译的词汇。
在不同的情况下,这个词曾经被翻译为社团主义、合作主义、统合主义、法团主义。在华人社会中,
合作主义在大陆学术界被广泛采用;在台湾多被翻译为统合主义;在香港,有时则被翻译为法团主义。
尽管对于法团主义的概念存在种种的歧义,但有一点是相同的,所强调的都是利益差异基础上的合作
(Nee,1995),以及在这种合作中所表现出来的国家与社会之间新的结合关系。
无论是将法团主义看作是一种利益的共同体,还是看作是不同的利益主体在其中进行活动的“场域”
(field),都表明国家与社会关系的变化并不是沿着纯理性的分化路线进行的。相反,国家在以一种与
改革前不同的形式重新介入社会特别是经济生活。令人感兴趣的是这样的一个事实:虽然改革以来理顺
政府与企业的关系一直是改革的始终如一的主题,虽然经济体制改革的基本目标之一就是政府从具体
的经济事务中脱离出来,并赋予企业以经营的自主权,但实际上政府和官员却在“以经济建设为中心
”的名义下更深入地介入到经济活动当中;虽然改革的基本目标之一是从政府统制的计划经济转向市场
经济,但政府却不是更加超越于市场之外,而却日益成为市场经济中的一个积极的行动者和利益主体
。于是,一种可以称之为政府行为企业化、市场化的趋势出现了。所谓政府行为企业化和市场化,指
的是这样的一种现象,即在微观的层面上,政府与经济活动、特别是与企业活动出现新的结合,政府
按照企业性的目标定义自己的目标趋向,安排自己的活动,片面追求经济效益,忽视政府所承担的其
他功能。具体说来,政府行为的经济化和企业化主要表现为如下的几个方面:1政府机构直接参与赢
利性的经营活动。推动着这样的一种趋势的最基本的动力,一是政府的财政来源日见窘迫,二是为了
促进人员分流,以解决政府机构的日益膨胀的问题。在这两种动力的推动之下,当国家在国有企业中
不断从日常的经营中撤退出来的同时,许多政府机构却在开始直接从事赢利性的经营活动,即政府机
构创收。这既包括政府部门直接办公司创收,也包括在政府财政上开各种各样的口子,用非规范化的
手段从民间抽取资源,也包括在执行有关的政府功能的过程中,将罚款、摊派等作为其首要的目标,
在有的地方,某些政府部门的行为及其取向,与那些在市场中追求利润的公司已经没有太大的差别。
2层层下达经济增长的指标,将经济增长速度作为衡量政府官员的基本标准。从最近的一些报道来
看,一些地方政府正在为其官员制定种种经济指标,在有的地方这些经济标准已经达到相当具体的地
步:有的是立下某种军令状,达不到某个指标就辞职;有的是农村居民的收入或储蓄达不到一个什么样
的增长速度就下台;还有的是,县委或县政府的领导干部只从乡镇企业产值超过多少多少元的乡镇干部
中提拔;甚至有的地方出现了这样的情景:在经济发展总结表彰大会上,当场宣布将乡镇企业超过多少
元的乡镇主要领导干部增补为县委常委。这样的考核官员的标准,与企业中的考核总经理或部门经理
的标准,已经是相差无几。3以“为企业办实事”为名对经济项目和企业活动直接介入。近些年来
,“为企业办实事”,成为一个不断被人们提倡的口号。但也正是在这样的一个口号之下,一些政府
机构甚至个人频繁介入企业的经营活动。前几年,报纸上曾经报道过这样的一件事情:某著名企业与外
商合资办一个大型企业,全部投资约四亿多元,于是政府出面了。市委副书记亲自任工程建设的指挥
长,并组成了相应的班子;土地局领导亲自为企业跑批文、批用地;计委领导为工厂找材料、搞设备;公
安局领导为工厂搞保卫、维持秩序;市委组织部长负责领导铺设高压线路。于是, 工程顺利施工,胜
利竣工。4表现为政府对除经济以外的其他公共性的政府功能丧失兴趣。几乎所有由政府承担的非
赢利性的公共事业几乎均处于全面的衰败之中。科技和教育陷于困境,文化滑坡,自然环境的破坏日
益严重。5还有一种政府官员与企业的私下结合。在改革前,虽然政府与企业是紧密地结合在一起
的,但这种结合主要是通过体制的正式渠道形成的机构与机构之间的关系。但在最近的一些年中,一
些政府官员开始与一些企业私下结合起来,为企业提供不正当的服务,并从中谋取个人的利益。在日
常生活中,可以看到,所谓“官员与企业家交朋友”的现象相当普遍地存在着,而这种“朋友”关系
在很大程度上是以权钱交换为基础的,因而在有的报道中又将其称之为“官员傍大款”。
政府行为企业化、市场化趋势的发生,政府直接成为市场活动中的活跃行动者和利益主体,造成的直
接结果就是政府在经济活动进而在整个社会活动中的超越性的降低,国家的自主性程度的下降。因为
在这种情况下,政府将会更多地考虑自己如何在市场交易中赢利,如何通过市场行为增加自己的收入
。更现实的是,这种政府对经济活动的更直接的介入,以及将国家的收入与市场活动的更紧密的结合
,直接强化了上述诸如“结构蜂窝化”和“政策执行变通化”等体制里原来已经存在的弊端。本来,
无论是地方政府,还是中央或地方政府中的不同职能部门,都不可避免地会具有自己独特的利益。如
,美国国防部也明显地拥有自己的独特利益。但在正常的情况下,这种地方政府或政府部门的利益,
并不是与其在市场中的活动直接相联系的,也不是依靠市场活动来增进地方或部门的利益的,即使是
存在这样的因素,也是要受到严格的限制的。但在我们的社会中,政府不但直接从事收益是属于公共
收入的经济经营活动,甚至也大量从事其收益仅仅属于部门甚至最终是属于个人收入(如用来发放奖金、
劳务费或实物)的那些经济经营活动。这样,就必然直接损害着国家或政府的“公共”的性质。
而我们社会在目前所面临的许多问题都是与此有着直接关系的。第一,当政府象一个企业那样将收益
的最大化作为自己目标的时候,将导致对维护社会秩序的公共职责的忽视和放弃。社会秩序的维护,
是政府最基本的职能之一,因为政府不仅是维护秩序所必须的最权威的机构,而且由政府来专门承担
维护社会秩序的职能,成本也更小。但一般地说,对于社会秩序的维护是不会带来直接的经济效益的
,政府维护公共秩序所需的费用是来自于财政收入。但当政府将直接的经济收益作为追求的基本目标
的时候,就会使政府维护社会秩序的行为走样变形。最典型的是,一些具有罚款权的政府部门,为了
能够得到更多的罚款收益,甚至不惜默许乃至鼓励违规行为的发生,如一些地方政府默许人们多生孩
子,以创造罚款的源泉。有资料表明,目前我国各种政府职能部门每年的罚款总额达到3000亿元。而
且,在我国目前的情况下,罚款事实上是与这个部门以及这个部门中的官员的收入相联系的(除了可以
提成之外还有返还)。本来,罚款是维护社会秩序的有效手段之一,但在我国目前的情况下,由于有些
政府部门象保护“税源”一样保护“罚款源”,罚款已经成为导致社会秩序的一个需要原因。这说明
,如果政府像一个企业那样定义自己的目标,其建立社会秩序的动力和能力就在很大程度上受到了削
弱。第二,当国家失去了自己的超越性的时候,社会的公平就失去了一个最基本的维护者。在现代社
会中,政府是社会公平的最重要的维护者,而政府之所以能够承担这种角色,前提是它的超越性。在
经济活动中,政府的这种作用就显得更为重要和明显。但是,当政府成为市场经济中的一个直接的参
与者,一个积极的活动者,成为一个与企业没有什么两样的利益主体的时候,就形成了一个无法克服
的困境:当它试图通过建立规则来维护和保障社会公平的时候,它自己也同时就是这些规则约束的对象
。近些年来,在经济领域中有法不依、违法不纠,有令不行、有禁不止等现象的普遍存在,与政府本
身就是市场活动的参与者有关。有些项目本身就是政府的项目,特别是直接“下海”的政府部门,更
起到了直接阻碍国家的法律与政令执行的作用。第三,政府成为市场活动中的积极行动者,并且将在
市场中的赢利作为自己的优先目标的时候,强化了政府利益与市场活动中的其他行动者利益的一致性
。国家或政府之所以能够在经济和社会活动中处于比较超越的地位,前提是其所代表的公共利益与市
场中行动者的利益并非完全一致。从各个国家的情况来看,政府必须与资方的利益保持一定的距离。
但当政府将市场中的赢利作为优先的目标,并且成为市场活动中的积极参与者的时候,就必然使政府
的利益与资方的利益有了更多的直接牵连。我们在某地进行农民工调查的时候即发现,在劳资冲突中
,除了劳动部门之外,其他的政府部门特别是负责经济发展的部门,几乎都倾向资方的利益,说法是
“要保护投资环境”。在这种情况下,政府的决策和政策执行,更容易受到社会中那些更强有力的社
会集团的影响。而且,在政府进行有关的决策的时候,就更容易受到社会中有力量的群体的影响。第
四,当政府将自己的角色看作是市场中的赢利者的时候,就必然将没有直接经济收益的公共事业看作
是一种负担。由于政府用企业的那种赢利性目标来定义自己的目标,在许多地方出现了这样的一种情
形,即在每从事一件公务的时候,首先要考虑的是会不会增加政府的财政收入,甚至会不会增加部门
的经济收益。能够增加这种收入或收益的,便积极去做,否则便将其作为一种负担和包袱,便没有积
极性。这是导致近些年来非赢利性的公共事业全面衰败的最根本的原因。与之相伴随的一种现象是,
当一些政府部门积极从事创收活动的时候,却把一些本应政府承担的公共职能推给企业和社会。比如
近些年来对企业“打假”的倡导就是一例。第五,政府将市场中的经济效益作为追求的目标,必然造
成腐败现象的普遍蔓延。政府直接介入市场经营,依靠的是所掌握的权力性资源或垄断性资源。利用
权力资源的,我们可以称之为腐败,利用垄断性资源的,我们可以称之为行业不正之风。但无论是属
于哪一种类型,都是对公共资源的一种滥用。而在公共资源被滥用的情况下,不仅会导致严重的社会
不公平,而且会造成腐败现象的普遍蔓延。
六几个剩余问题的讨论
还有几个具体的问题需要进行一下讨论。
1转型阶段对国家自主性的需求。
美国加利福尼亚大学圣迭戈分校的罗纳—塔斯(Akos Rona—Tas)将整个改革过程分为社会主义经济的
侵蚀与向市场经济的转型两个阶段。在罗纳—塔斯看来,侵蚀阶段基本上是自下开始的,推动这个过
程的就是那些追逐个人利益的人们;转型阶段则是自上启动的,它主要是通过以建立市场经济为目标的
关键立法行动实现的。如果这样的一种阶段性区分是可以成立的,那么可以认为,在经过了十几年的
初期改革阶段之后,自90年代起我国的改革正在从侵蚀阶段进入转型阶段。虽然从理论上来说改革与
革命的最大区别在于改革是由政府自上而下推动的,但对于国家在改革中的作用而言,在转型阶段上
无疑比在侵蚀阶段上更需要国家的积极而主动的介入和作为。 这种介入和作为的直接意义是通过政府
的作用,来做出新的制度安排,建立市场经济的新秩序。而国家的这种作用,必须以一定的自主性程
度作为基础。一般来说,秩序形成的方式有两种,一种是依靠某一活动领域中的平等的行动者自发地
通过协商来形成规则和秩序,另一种则是由权威的机构来制定和实施规则,以建立秩序。虽然前一种
建立规则的方式也是不可缺少的,但比较而言,在两种方式都可以运用的情况下,后一种方式无疑要
更为经济。因此,在一个国家处于非革命性的根本社会变革时期,政府在确立新秩序方面的作用,是
不容低估的。值得注意的是,在前些年进行的有关国家能力的讨论中,虽然有的学者已经指出了在向
市场经济转型过程中国家能力的重要性,但却没有将有关国家能力与国家自主性的问题联系起来。实
际上国家能力问题与国家自主性问题是密切相联系的,没有自主性的国家能力就有可能发生对国家能
力的滥用。
2国家自主性:两种可能的类型。
国家的自主性意味着国家对社会的超越,但是,就在超越的基础上形成的国家的自主性来说,却会有
着完全不同的含义。一种是指国家对于特定的社会力量的超越。在这种情况下,形成的是国家对于整
个社会利益的代表。但也会存在另外的一种情形,即将国家的狭隘利益凌驾于整个社会之上。这种状
况表现为国家对所有社会力量的排除。不仅是对作为独特的社会利益群体的排除,而且也是对于所有
社会力量的排除。排除的方式有两种,一种是关闭公众进入政治的通道,一种是取消公众的经济参与
要求(奥唐尼尔,1978;时和兴,1994)。这种“国家权力对于公众的偏离必然影响到其公共政策的制定
,不受限制的官僚机构只对自己负责,可以任意推行一种自我扩张的政策”(时和兴,1994)。因此,
一种为一个社会的经济社会发展所必须的自主性,是与民主政治相联系的,至少这要表现为社会力量
对国家权力的有效制约。应当说明的是,这里所说的社会力量对国家权力的制约,与上面所说的社会
中的某些强势集团对国家决策的左右是不同的。那些社会中的强势集团对国家决策的影响,体现为将
这个集团的私利转变为国家的政策。而这里所说的社会力量对国家权力的制约,则是指作为一种来自
人民利益的合力对国家权力的规范。当中最重要的是不同的社会利益群体的充分发育,以及为这些群
体表达经济要求和政治参与提供制度化的渠道。
3国家自主性与财政。
胡鞍钢和王绍光两位先生曾经分析过国家抽取资源能力下降对国家行为的影响,这具体表现为国家财
政收入在国民收入或国民生产总值中所占的份额在不断下降。以我国的情况为例,在1978年,国家财
政收入占国民收入的比重为27.2%;1985年,扣除债务收入后计算的财政收入比重为25.3%;到
1989年,进一步降为18.7%。与1978年相比,1989年财政收入占国民收入的比重下降了大约一半。
这个分析的逻辑,同样适用于对国家自主性的分析。但与国家的自主性问题关系更为直接的,还不仅
仅是国家抽取资源的能力,更重要的是政府财政收入的构成,特别是税收构成。在发达国家中,政府
的财政收入构成中有两个值得关注的特点,一是在整个政府财政收入中,大部分是来自于税收,而较
少来源于政府所开办和经营的国有企业,换言之,这些国家的国有企业所承担的主要任务,不是向政
府提供巨额的利润,而是经营一些更具有公共性质的产业。二是在税收收入中,来自个人的所得税占
有一个很大的比重,在西方发达国家,个人所得税在国家税收中所占的比重一般在40%以上。而在我
国,情况恰好相反。改革开放以来,我国财政的来源发生了一系列的变化。其中的变化之一,是在改
革前,国家财政收入主要是来源于国有企业的利润。但在改革以来,由于其他所有制形式经济的迅速
发展,也由于国有企业的长期不景气,来自国有企业的利润在国家财政收入中所占的比重大为下降。
从道理上来说,这本来反映了市场经济体制下国家财政收入的正常来源。但问题是,在税收中,大部
分是来自于企业的各种税目,而来自个人的所得税只有1—4%。尽管我们不能完全按照政府收入的来
源来预测政府的行为取向,但拿谁的钱,关照谁的利益,为谁说话。即使是在公共领域中,这也是一
种会发挥作用的逻辑。在这种情况下,政府的公共地位的下降,就是一个必然的现象。
(作者单位:北京大学社会学系)
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