工程控制价招投标造价审计的实践与探索

索引号：XM00125-06-04-2008-022   文号：   点击数： 1147
发布机构：厦门市审计局   发布日期：2008-5-11 6:45:44   生效日期：2008-5-11 6:45:44
庄仲 成
集团军工程从不招标（或议标）、有标底招标、工程量清单无标底招标，直至现在推行的控制价条件下的有效最低价中标，经历了一个长期探索、逐步规范和趋于完善的过程。这同时也给审计部门带来了很多新课题，如何及时有效实施审计监督，更好地为提高基建投资效益服务，值得我们大家共同思考。下面，笔者就工程控制价招投标工作，主要阐述三个方面的内容：一是工程控制价招标的内涵及其审核意义，澄清观念，形成共识；二是着重就控制价招投标造价审计监督办法与大家进行商讨，并提出审计操作规范，确保审计质量；三是对审计需要资料及有关注意点作出明确，进一步规范审计程序，避免无效或重复劳动，提高审计效率。
一、实施工程招标控制价审计的必要性分析
工程招标控制价，是招标人或其委托有资质的中介机构按照当时当地的计价办法、招标文件、市场行情，并根据拟建工程的具体条件水平差异，调整编制的招标工程造价。工程控制价作为投标最高限价并公布，各投标单位投标报价必须以此作参考，不能高于招标控制价，若高于招标控制价等同于未响应招标要求，不能成为中标单位。
党的十六大报告中指出：改革和完善党的纪律检查体制，充分发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。党的“十六大”所赋予的神圣职责，给审计工作增添了激情和动力。审计监督的根本目的在于维护军事经济秩序、提高经费效益、促进党风廉政建设。为确保整个招标过程公平、公正、公开，有必要对控制价进行审计监督，这正是军队审计部门履行审计职责、控制工程造价、提高投资效益的必要举措。
（一）执行工程审计法规的客观需要。《中国人民解放军审计条例》（[1995]军字第16号，1995年4月17日施行，这是军队审计方面的最高法规，由江泽民主席签批颁发）要求凡是有经济活动的单位和部门都要接受审计监督，并规定审计部门对军队基本建设工程预算、预算执行情况和决算，进行审计监督。《南京军区基本建设审计规定》（[2001]南联字第8号，2001年7月5日起施行）第十三条规定，审计部门对各类工程项目（含设备、材料采购）的招标投标过程实施主动审计。《集团军工程竣工结算》（[2002]军审字第1号，2002年1月6日起施行）第二十三条规定，工程预算未经审计“一次性包死”以及竣工结算未经审计擅自报销的，审计部门有权给予罚款（处以投资额10%以下的罚款，并没收审减额的50%），并视情况轻重，追究相关责任。
根据工程招标控制价规定，控制价实质上是一种公开的“标底”，是工程预算的一种表现形式；控制价若不经审计即行招标，再想对所形成的“中标价”进行审计，很难实施（这方面在实行“工程量清单、无标底招标”过程中就“碰壁”不少），造成的结果即等于工程预算未经审计“一次性”包死，无疑出现“审计空白点”，这是与上述工程审计法规的规定相违背的。
（二）控制工程造价的有力手段。我们不怀疑绝大部分同志干工作都是讲奉献、守纪律的；但由于思想意识及工作能力等原因，在编制工程控制价过程中亦存在着不到位的事宜。主要表现：有的执行基建计划不严格，想超面积、超标准、超经费搞建设；有的认为反正是国家和军队“掏腰包”，造价高一点无所谓；有的单位直接利用聘请地方造价咨询机构编制的控制价，不予把关复核；有的“搭车”上项目，更有甚者虚编部分并不存在的工程量，以便为日后施工变更形成“小金库”创造条件等，工作麻痹、敷衍的直接结果是造价得不到应有控制。没有约束的权力必然产生腐败，没有监督的工程很可能是个“豆腐渣”工程。当然对工程控制价进行审计监督，一方面并不是非要发现问题（---片面强调降低造价），要处理或处分干部，重要的是起威慑作用，促进各级各部门在工作中认真履行职责（这在一定程度上却起到保护职能干部的作用）；另一方面形成合力降低工程造价，以使建设单位领导和机关“心中有数”，方便在财力许可的范围内进行科学决策和工程建设，切实维护起军事经济利益。
从近期审计的情况来看，有的单位经过审计的帮带实践，造价管理准确程度已有所提高，特别是有的单位所编制的工程控制价，工程审减额及审减率都较低，这也说明职能部门的业务素质在不断提高。这也正是我们大家所共同努力的目标！
（三）规避招投标弊端的必要措施。当工程采用未经审计的“控制价”进行招投标时，其过程却存在着“舞弊”和“腐败”的可能性，这主要指参与投标的单位挂靠或围标，使得工程实际建设“成本价”得不到控制。随着建筑业体制改革与转轨，代表公司经营承包或挂靠的现象已比较普遍，有的承包商完全是“民工队”，更有甚者参加投标的几家单位系“同一个老板”，建设质量与成本无疑大打折扣；有的投标企业为达到中标的目的，不惜通过“买标”或其他手段来达到中标并抬高工程造价的目的，出现串标问题等。这里面有很多弊端是通过主客观努力都不能得到很好解决的。这就需要通过有效的审计手段，来监督工程控制价的形成过程，确保工程控制价真正反映工程建设的实际成本，进而维护招投标管理严肃性（这时候即使没有发现围串标等问题，工程最终中标价也会低于控制价，换句话说建设单位不会太“吃亏”）；另一方面也只有在有效的工程控制价下进行招标，各投标企业才有可能根据自身的施工设备、采购材料优势以及企业管理水平自主报价，确定出企业自身的成本价，从而创造出诚信的竞争环境，促进集团军工程招投标工作的健康发展。
二、工程招标控制价审计监督的主要内容
推行工程控制价招投标办法，是适应市场定价机制，规范建设市场秩序，深化工程造价管理改革的重要措施。各单位一定要学习好、宣传好、贯彻好。作为审计部门来说，欢迎并希望通过此办法的施行，进一步规范工程招投标管理，最大程度满足降低工程造价、确保质量的要求，更加适应创建廉洁工程的需要。
实行工程控制价招投标后，审计部门不但需要对招投标过程进行现场监督，更多的要侧重于对“控制价”进行评定，即需要审定“工程控制价”。这给审计工作带来了两个方面新特点：一方面有利于降低风险。以往的招投标办法，造价管理主要在于竣工结算。审计时限长，编制复杂，材料差价不定（比如说钢材，市场价格波动大），难以准确界定；再加上审计部门“人少事多”的突出矛盾，不得不依聘地方人员时，有时会产生“暗箱操作”，容易带来“负面效应”。新招标办法及新定额的实施，使得建设单位、审计部门都与施工单位相对分离，审核独立性大大增强，有利于职能作用的发挥。二是审计工作量加大。集团军工程控制价招投标办法规定，实行“全项目招标”，按招标文件规定的施工项目、内容和范围、施工图纸及说明，按中标价（有效最低价）“一次性包死”，在招标文件和合同中给予明确。由此可见，工程控制价审核准确程度对控制工程投资至关重要。这就在一定意义上，是将“竣工结算审核”工作提前了。所以说审计部门的任务就更加艰巨了，以前同等工作量可在30日内完成，现在时间大大缩短了。为了降低建设单位的负担，对控制价审核我们将竭力自主组织完成（尽可能不收费）。有时为确保审计效益，我们拟采用交叉审核的办法进行，比如说审核86师有关工程中标价时，需要抽调91师专业力量参加；但当审计力量有限必须委托地方人员审核时，我们当然还要收取一定的审计成本费，这还需要各级的配合和支持。
对工程招标控制价的审计，不同于一般意义上的工程预结算审计，它具有工程量形象化（没有具体实体，凭图纸和空中想象而定），材料价格市场化（需要建设单位和审计部门依据市场定价），工程造价指导化（作为工程投标报价的参考）等特点，要求必须遵循公平竞争的原则，严格依据统一规定的定额、取费和适用范围进行审核。实践中，主要从以下几个环节进行严格把关：
（一）认真核实工程量。工程控制价招投标规定，工程量清单必须采用图纸和招标说明范围内全项目工程量，包含土建、装饰、水电安装等部分，严禁使用招标范围以内的小项目（或部分项目）及招标范围以外的项目工程量替代招标。各级应认真依据招标文件、施工设计图纸、施工现场条件，以及军队和地区的统一工程量计算规则、项目划分、计量单位编制工程量清单。福建省新定额（[2005定额]）对工程量计算规则已作了较大修改（已贴进全国工程量计算规则），比如说基础及砌体计量长度、脚手架分类计算、垂直运输费用等，与旧定额有较大区别，这就要求在具体审核时，必须对照新定额逐项、认真进行计算和复核。工程量的审核，可以在发标之前进行，也可以在答疑之后实施（审计部门有权更改不正确的标书工程量清单），这要根据时间和力量来定。有两点需要注意：①工程所用图纸需整齐、完备。工程图纸一般由具有资质的设计院承担设计，不得自行变更；特殊情况采用自行变更的，必须注明设计、制图、校对、审核等人员。利用其他单位或其他工程的图纸套改施工的，必须重新晒制，注明有关要素（否则不予受理）。②必须重视对钢筋工程量的计算。以往因各种原因（麻烦、懒惰等），忽视这方面工作。钢筋的计算，比较复杂，如箍筋的长度和数量（加密筋的计算），钢筋的锚固和搭接长度、支座负弯筋的分布钢筋根数，顶层柱的补水高度等等，都是计算的难点所在，却容易产生审计效益，需要加以重视。今后对钢筋工程量的审核将采用抽审的方法进行，若发现有二处以上因计算不认真而导致错误的，就需要退回重报；再报时若再被发现错误的，将按有关规定处理。
各投标单位也应认真对照施工设计图纸等文件核对招标人提供的工程量，发现工程量存在项目划分误差、计量单位误差、数量误差、遗漏项目的，必须在截标前的答疑会上向招标人提出书面异议或修正要求。招标人（也包括审核单位）对书面异议或修正要求应进行核实，确认工程量单项子目误差在±3%（含）以内且估算价不超过5000元的，招标人可不予调整工程量，投标人应将其误差考虑在综合单价内；若单项子目工程量误差在±3%（含）以内，但估算价超过5000元，或单项子目工程量误差超过±3%的，招标人应当进行修正并重新公布准确的工程量清单。投标人在规定时间内未对工程量清单提出异议的，中标后，招标人将不再对工程量清单的项目和数量进行校对调整。投标人必须按其报价完成招标文件规定范围内的施工设计图纸规定的所有工程项目。招标人应当根据工程规模给予投标人适当的时间核对工程量。由于招标人原因造成工程量误差或有遗漏项目，影响投标人的投标时间的，招标人应当延长截标时间。
（二）切实规范“定额套用”。定额套用是工程量清单报价的关键所在。集团军工程控制价招投标办法规定，工程造价必须严格按照【福建省建筑工程消耗量定额（FJYD-101-2005）】、【福建省装饰装修工程消耗量定额（FJYD-201-2005）】、【福建省安装工程量消耗定额（FJYD-301-2005）】、【福建省市政工程消耗量定额（FJYD-401-2005）】、《福建省建筑工程综合单价表（2005年）的通知》、《福建省建筑装饰装修工程综合单价表（2005年）的通知》、《福建省建筑安装工程费用定额（2003版）》、《关于调整〈福建省建筑安装工程费用定额〉（2003版）利润率的通知》、《关于调整〈福建省建筑安装工程费用定额〉（2003版）建筑工程管理费率的通知》及规定程序和办法进行计算。定额套用总原则和要求是“就简不就繁、就低不就高”。有两种情况还需要强调：①对定额单价相对较高的分部和子目工程，尤其是运用新材料、新能源等补充定额，可以通过答疑或协商的办法，考虑使用“议价”，并尽可能在招标书中明确。②对无定额可套用的工程量项目，应采用议价编制，但尽可能在上报预算中给出议价依据。议价项目直接列支，全部计入直接材料费核算，且不允许计算任何费用。
（三）严格调查“材料价格”。实行工程量清单计价，对材料单价取消了定额基期价、报告期预算价和市场信息价，统一实行市场价格，并纳入综合报价中；现行的定额不再是工程造价的法定依据。对集团军控制价招投标办法有关材料市场价格的确定，需要把握以下几点：①对由建设单位提供建筑材料的价格或指定材料的价格（统称“甲供材料”），在结算时，视为市场价格计算。但必须在招标书中明确具体品牌、型号及价格。②对确定由投标方采购的建筑“三材”、“特贵材”、装饰材料及铝合金材料应由建设单位在招标书尽量确认产品型号、规格和质量。③对原则上由中标方负责采购的“地材”，由施工单位自主报价，但必须明确要保证质量，积极调查或采用当地的市场价格，不得“瞒天报价”。建筑材料是决定工程造价的主要要素（占60-70%），材料价格又决定于市场，为有效降低工程造价，建设单位和审计部门必须深入建筑材料市场，及时、全面、准确掌握市场价格信息，并依据科学的市场信息，搞好工程量清单计价中的单价审核工作。各单位在不影响军队保密工作的前提下，可从网上下载或造价杂志上获取建材市场信息（集团军工程建设网的启用为各单位下载价格信息提供了便利条件），还必须去市场进行实地、跟踪调查，特别是对工程中有可能运用的新工艺、新技术要切实掌握、弄清价值；只有在该材料的市场价格调查确有难度时才考虑使用信息价。我们在控制价报审时也将要求各单位提供当期合法的建筑材料市场价格表。
（四）准确计取“费率及优惠”。集团军对执行新定额明确规定，工程预算造价由以下费用组成：人工费、机械费、材料费、企业管理费、劳动保险费（丁类B执行）、利润、税金等七项费用。不计取水泥扶散基金、墙改基金、工程特殊费、不可预见包干费等以及地方性征收的其他管理费用。为进一步控制工程造价，防范违规问题发生（近期不少单位发生围标、串标事件，逼近预算控制价），提高基建投资效益，审计处协同营房处，决定在工程预算总价基础上下浮3%，作为招标最高控制价（此规定暂试行，待招投标活动规范时再下文）。实际审核中应注意把握以下三点：①对50万元以下的工程控制价的编制，原则上应不大于定额成本价（人工费、材料费、机械费、劳动保险费、税金）。可采取邀请3家以上工程施工队伍，以最低有效价确定施工队伍，但不管何种形式，要求各施工单位只能计取企业成本价格（企业人工费、材料费、机械费、劳动保险费、税金）。②对50万元以上的招标工程，可计取以上七种费用，并允许企业根据自身实力自主优惠报出投标价，但不得低于自已的成本价（构成同上），最低投标报价低于自身成本价的为无效报价。③对变更或增加工程，应区分对待、计算处理，必须予以注意。属于招标工程项目的变更工程量，增减部分按投标书相应项目单价或招标文件规定确定造价，并按有效最低价的优惠率结算[（企业预算价-有效最低价）/企业预算价]。企业预算价中没有的项目或材料市场单价，可进行市场调查，并至少按有效最低价优惠率实行结算。属于招标工程以外增加的附属工程等项目，原则上仅计算自身的成本价。值得强调的是，控制价招投标办法对计算程序的规定很严格，对未按规定取费的标书将作废标处理。这种规定同样适用于招投标工程变更结算（以及非招投标工程预结算）。以后审计部门在展开审计前，首先做的工作就是初审报审资料，对不符合计算程序的预结算将退回重报，按规定处理。这一点也希望同志们回去后向装备部门等其他部门作宣传（原则上所有的工程预结算均需由营房部门审查或编制后才能报审计部门审计，特殊情况比如说军本级其他部门也有的直接由施工单位编报结算报销的），对不按规定计算程序编制的预结算，也将同样对待和严肃处理。
这里首重讲解一下投标企业工程量清单误算或计算程序误计情况的解决办法。有两种情况：
一是采用“问题型”经济标评标。原则上各投标企业不按招标人提供的工程量清单进行报价（如漏报、缺项、错报等），或不按规定计算程序（如企业成本价核算不准确等），均应作为无效标书（不中标）。但受招标时间和力量的限制（如评标人员素质、人员过少、工程量项目清单过多对各子项目全部复核有困难，投标队伍过少再加上去掉最高最低预算报价容易导致溜标等问题），往往出现仅凭预算报价、投标报价数据计算得分就公布投标结果（事实上这种情况下产生的有效最低价虽然不合理，但若按正规程序评标可能得出的合同造价高于此，这或许也是各招标单位不愿意详细评标的根本原因所在）。各投标企业可能因为各种原因（如自身报价不正确、不允许查阅其他投标企业报价等），就承认了评标结果。由此得出的“有效最低价”作为“中标合同价”“一次性包死”。对这种情况的有效最低价，不作废标、不罚款处理已是最大的“让步”（当然这有建设单位评标人员的责任），如若变更项目的子目报价原预算书有列出，低于市场预算价可以作审核依据，高于市场价的由中标人提出适当的价格，审计部门原则上作审减处理（按市场价确定，不计算任何费用）。
二是采用“投机型”经济标评标。有的投标企业为达到中标目的，在编制经济标时，对某此容易发生变更的项目（如基础、装饰部分）单价有意抬高、对基本不会变更的项目（如门窗、±以上的砌体等部分）单价故作压减，这样在总价上可能还有较大优势。对于这种情况的有效最低价，施工过程所发生的变更工程造价，原则上仅计算“企业成本价”（企业人工费、机械费、市场材料费、劳动保险费、税金）。
三、工程控制价招投标审计监督必须把握的几个问题
工程招标控制价审计，所处的环境千差万别，还需切实改进和完善工程预结算审计的有关规定，以维护财经法纪，实现对工程建设全过程的有效监督。
（一）下功夫确保工程造价审计的监控面。目前部队工程，大部分以出包形式由施工单位承建，投资额大，比较敏感，有必要按照审计法规要求，对所有工程预结算经费进行审计监督。当前除分部以外，全军师以下部队均未专设审计机构，审计部门人少事多的矛盾仍然较为突出，达不到对所有的基建投资，特别对数额较小的零星工程，都进行审计监督的要求。为堵塞漏洞，减少损失，分工程预算或结算两种情况进行处理：
一是关于工程招标控制价审核权限。对于规定造价额（一般为50万元<含>）以上的工程，不论是新建、改建项目，还是维修、装饰等工程；不论是上级拨款，还是自筹资金，工程控制价都必须经过审计才能允许组织招投标。对规定造价额（50万元）以下的工程项目，非本级组织的工程招标活动所形成的控制价，采用委托或授权下属单位方式进行，后勤营房部门所编制的工程控制价报财务、纪检部门审核确认后，组织实施招标。
二是关于工程竣工结算审核权限。集团军根据总部和军区有关法规要求：集团军本级，及所属司训大队、教导大队，各干休所工程建设经费，不论投资额大小，都必须报集团军审计处审计。特种大队和炮兵雷达电子对抗大队因属集团军新编单位，对集团军工程建设标准和定额法规要求不太熟悉，目前所有工程经费必须报集团军审计处审计后方能办理结算（至于何时同其他直属团一致，待考察其达到集团军工程规范化建设要求时再定）。其他各师、旅、直属团，投资在10万元（含）以上的专项工程，不论是否分阶段完成，工程经费都必须报集团军审计处审计后方可报销；10万元以下的零星工程，授权下属单位财务（牵头）、营房或纪检部门（或审计办公室）联合把关审核，并报审计部门备案（各单位将审计结果分季度、分项目报集团军审计处），审计处视情予以抽审。需要指出的是，在正常财务审计或工程审计中，如发现有违反上述规定特别是不经审计直接结算工程经费问题，将严格执行审计处理和处罚措施，追究有关人员责任，并予以通报，只有这样才能严格基本建设投资管理，增强工程审计力度，进而保证工程审计监督的覆盖面。
（二）进一步规范工程造价审计的报审程序。实行工程控制价招投标后，更加强调工程预算审计，但其本程序还是与竣工结算审计相一致的，即要严格遵循“接受项目委托----审计部门审计----做出审计报告或意见”的审计工作程序。但有三点需要强调：一是坚持项目审批制度。建设单位提交审计的工程招标控制价和其他招投标资料，以及工程竣工结算资料，必须经建设单位领导签批，并加盖单位公章（非单位“营建办”公章），才允许上报审计。二是落实审计承诺制度。即对所反映的情况以及提供资料的全面性、真实性、时效性作出书面承诺，以示负责，如发现任何不真实、不完整的信息造成损失的，愿意承担由此产生的行政、经济及法律责任。三是搞好审计复审。受人员编制和力量的限制，审计结果不准确的情况也是有的（这方面也欢迎大家提意见！）。集团军审计处将按规定接受复审申请，或为审计复审创造条件。被审计单位对工程审计结论不服的，在收到审计结果后15日内申请复审，也可逐级按程序向军区审计局书面申请复审。
（三）切实完善工程预结算报审资料。这是顺利实施审计监督的必然要求。过去我们很多单位没有做到这一点，给审计工作带来了很多困难（有的单位甚至出现资料被退回重报的问题）。依据新定额实行工程控制价招投标后，报审资料有了新变化。结合部队实际情况，根据长期实践，提出如下要求：
一是关于工程招标控制价审核有关资料。需要报审的资料包括：①报审工程项目清单及领导签批件（同意报审）；②招标预算图纸及有关说明（手续齐全）；③工程预算书；④工程量计算书；⑤材料市场价格调查表；⑥全套招标书及工程建设有关依据等。
二是关于非招标工程结算审核有关资料。需要报审的资料包括：①报审工程项目清单及领导签批件（同意报审）；②建设单位工程结算书（包括工程量计算书、竣工结算书、材料工地价格表、议价有关依据及对施工单位竣工结算的简要审核情况）；③施工单位竣工结算书（包括工程量计算书、竣工结算书等）；④全套施工图纸、施工内页资料、工程签证单和隐蔽工程记录；⑤合同及协议；⑥工程建设依据（立项依据---上级计划或党委预算，及拨付款情况）。
三是关于招标项目工程结算审核有关资料。包括50万元以上由集团军监督招标的工程结算及50万元以下由各单位自行组织招标的工程结算。需要报审的资料包括：①报审工程项目清单及领导签批件（同意报审）；②建设单位变更工程结算书（包括工程量计算书、竣工结算书及对施工单位竣工结算的简要审核情况）；③施工单位变更工程竣工结算书（包括工程量计算书、竣工结算书等）；④变更依据资料（手续齐全的工程竣工图纸、施工内页资料、变更工程通知及隐蔽工程单）；⑤质量检查和工期验收（包括延误）记录。⑥工程施工合同或协议；⑦中标单位全套投标书；⑧工程款拨付情况；⑨其他有关文件、资料。
为使报审资料规范化，确保审计工作质量，在具体报送审计资料时，有二点需要强调：
一是落实报审时限规定。建设单位需要加强施工期间的管理，建立各项内控制度，把好建设工期和质量，严格建设规模和资金使用（竣工结算未审计前，工程拨、借款额不得超过合同或预算总价的70%，且转账支付；变更工程原则上不预付工程款）。工程竣工后，零星工程结算（10万元以内）30日内，一般工程结算60日内，上报待审的工程结算（不含在途时间），特殊情况除外。我们再也不希望出现工程竣工后三个月甚至更长时间才上报结算的问题！
二是实现报审资料电算化。一方面逐步实现工程量报审电算化。工程量计算底稿要采用打印制作（EXCEL制表），并签字盖章，以方便审核和汇总。另一方面必须利用工程预结算软件编制工程预结算书。新定额施行，有关工程量清单计价的更改要通过计算机软件进行。我们对使用何种预结算编制软件不作强制性要求，但需要满足福建省工程量计算、定额套用及取费规定和要求；报审资料时若未采用厦门定额站（海迈科技公司）软件所编制的预结算，除需上报软盘外，还必须将软件狗和安装程序（包括信息价）一并带来，以便开展工程计算机审计。
（四）加强对隐蔽、零星及变更工程的签证管理与审计。工程中标合同价一次性“包死”后，施工单位获取额外利润的途径集中在隐蔽、零星及变更工程项目中，这部分工程项目主要依据是各类签证。因此对这些签证真实性审计显得特别重要。由于建设单位和施工单位所处的地位和角度不同，往往使现场签证的管理成为一个焦点、难点问题，致使常常发生这样或那样的漏洞，表现为：一是现场签证准确和不实，施工单位在经济利益的驱动下，往往巧立名目，弄虚作假，千方百计多签证，或以少报多，高估冒算，甚至无中生有。有的建设单位现场管理人员或业务素质不高，或责任心不强，对施工单位填写的签证单不认真审查，只管签字，致使现场签证不准确。有的与施工单位串通一气，作假签证、多签证，甚至未有项目内容也签证，使现场签证失真。二是现场签证不规范。有的现场签证手续不全，格式不正确，记录工程量内容不完整，有的签证不及时，往往是事后补签，更有甚者是在审计时才补办签证（“亡羊补牢”）。针对这些问题，为有效堵塞漏洞，严肃工程预结算编报办法，根据集团军部队实际，作以下三点强调：
一是明确签证范围。一般而言，凡在施工中发生的、合同价款中未包括的工程项目和费用，除设计变更的通知书、施工图纸会审纪要（但应有签字认可）等不应再签证外，其余的都应该办理现场签证。主要包括：图纸内工程量、中标书中有关材料（价格与用量）同实际完成不相符而需要增加或减少的工程量及价差，建设单位原因造成的返修、加固、拆除费用，残值回收等等。应特别注意，在签证增加分项工程的同时，也应相应对减少的分项工程进行签证。如施工中用铝合金门窗替换木门窗，增加的铝合金门窗工程量价需要签证，相应减少的木门窗工程量价也要进行签证。
二是严格签证手续。对各部队的零星维修工程预结算，需附制式维修单（业务主管及验收人、施工单位与受益方或代表需在维修单上签字）或有关签证办理结算。隐蔽等其他工程需要利用“工程隐蔽检查验收记录”进行严格签证。《厦门市最低投标价后工程建设管理办法》第四条规定：建设单位或代建单位应严把设计变更关，对确需设计变更的应由提出变更单位说明理由，设计变更应经建设、监理、施工和设计单位四家共同确认签章，并经施工图审查通过。集团军要求，所有工程签证至少有5人以上签字才有效，其中：建设单位至少3人（单位领导、业务部门领导以及工程现场负责人）以上，并加盖单位公章；施工单位至少2人（项目经理和施工员，并加盖单位公章）以上。对招投标或大项工程，涉及到基础和结构变更，还必须由设计单位验证同意，签发更改通过书；施工过程中确需自行变更的，还必须经工程主管部门、设计部门和单位领导签批后方才有效。
三是严肃签证时间。工程签证不得事后补办，对过期的签证将不予确认（《建筑工程施工合同（示范文本）》对施工索赔的时间期限为14天，超过期限不予受理）。今后工程造价审计将不再接受和肯定临时补签、即使确实存在的工程签证。
（五）努力提高工程预结算编审水平。在促进有限的经费发挥最佳的经济效益方面（有的单位家底经费都已“亏空”），审计部门和建设单位的目标是一致的。建设单位必须加强工程预结算编制工作，完善“把关”措施，以提供出尽可能规范、合理的工程预结算上报审核。审计部门也应该完善质量控制制度，以卓有成效的工作，羸得各级部队的重视和支持。
影响工程预结算编审质量的关键因素在于编审人员素质的高低。国家和军队有关法规规定，工程预结算编审实行岗位资格认证制度，只有取得工程预结算证或造价工程师等执业资格的人员才能参与预结算编审工作。《中国人民解放军工程建设管理条例》（[1999]军字第60号，1999年7月24日起施行）第十章第四十八条，以及《南京军区工程建设管理规定》（[2000]南联字第3号，2000年2月18日执行）第三十七条均规定，军队工程造价管理实行资质、资格论证制度，从事军队工程造价管理工作的咨询单位和人员，必须取得国家或者军队核发的工程造价资质证书和资格证书。不准无证书或者超越资质许可的业务范围从事造价资询工作。集团军对工程投标单位标书的要求是必须加盖预算员或造价师印章和证号，否则视为无效标书。据我所知，集团军取得这些证书或资格的专业人员并不多，所以要真正为集团军工程造价管理做出贡献，更好地为部队建设服务（当然这也是职责所在），必须加强工程预结算人才培养，增强集团军工程预结算编审力量。要通过在职自学、以干代训等形式，多层次、多渠道加强训练，取得诸如预算员、造价工程师等执业资格，同时加强后续教育与学习，确保工程预结算编审水平不落伍。作为我们审计部门来说，更要改善基础设施，夯实审计工作基础，加强审计人员培训和审计档案建设等，提高积累水平，推动业务建设。这一点希望各级职能部门监督和多提宝贵意见。在具体审计过程中，亦将加强审前、审中和审后质量控制，工程预结算审核将积极听取不同的意见和建议，纠正错误审计行为，实行审计结果报告或公布制度，进一步确定审计结果，维护审计权威性；审计部门也将逐步实行“持证上岗”制度，对不胜任审计和不具备审计执业资格的人员不再允许从事工程预结算审核工作。
集团军工程控制价招投标办法规定，评标顺序按施工组织设计、投标报价、投标水平评定实施，这主要是防止评标定标过程因违规操作（如颠倒技术评标和经济评标步骤，先评经济标，再利用技术标来“凑分”，达到某种目的，影响着招投标工作的公正性），导致“不当”中标。这样投标单位为在总分上占优势，必然在技术标书中就一些关键性技术问题作出承诺，如承诺投入技术力量雄厚的项目管理班子，配备技术过硬的项目经理，保证工程质量达到优良、工期不超限，采用部分新技术、新工艺，并附有关可行性论证等等。这些承诺若在中标后的施工阶段得不到有效落实，则成为“一纸空文”，反过来说也就使得施工组织设计等技术性评标变得“毫无意义”。同时施工单位为达到中标的目的，大部分都会按照集团军规定的计算程序和费率（如其他地区税金为3.252%）编制经济标书，但在结算审核时还会发现转包、资金转入个人账户等问题。为使整个集团军控制价招投标工作变得严肃和有意义，也使得工程预结算工作步入正规化，这里着重强调一下工程中标书中，涉及到预结算编审方面，容易忽略的几个问题。
一是关于先进性承诺不兑现问题的处理。先进性在总评分有五分，也是拉开技术性评标得分的主要因素。我们将依据工程中标书中有关承诺的新技术、新工艺，与实际施工内容进行参与对照，严格审核工程结算造价。对施工内页资料或其他有关资料（如合同）中未反映，或施工实际过程中根本未采用的新技术、新工艺，将认真分析和核算此分项措施或建议所降低的工程造价，作出不低于总造价1%的审减额处理。
二是关于项目管理力量不落实问题的处理。项目管理班子配备，特别是项目经理的落实，是关系工程建设管理的大事。对施工单位承诺的施工机械设备配备、劳动力安排计划等内容，也是工程建设顺利实施的必备条件。我们也将依据工程中标书的有关承诺，对照施工实际内容（主要为施工内页资料等），对工程造价中这方面的因素进行客观分析，特别是对于项目经理长期不到位的事实（无正当理由，超过15天），需要作出不低于总造价1%的适当审减额处理。
三是关于工程质量与工期不达标索赔问题的处理。工程在控制投资的情形下，首长们关注的首要问题就是在按期完成工程建设任务的前提下，真正确保工程质量。现在集团军所推行的工程招标控制价已在招投书中要求，各投标单位对工程质量和工期进行认真承诺（事实上各投标单位在投标书中都有明确），同时在与中标单位签订施工合同中也都有规定。在对工程结算造价进行审核过程中，我们将严格依据施工合同和工程竣工验收资料（包括工期延误签证等），对工程质量不达标或工期无故拖延问题作出严肃处理。
四是关于施工图或招标书说明项目内容施工完成不到位问题的处理。现行的招投标办法规定，招标单位提供的工程量清单只作为投标单位报价时的参考资料，投标单位应根据招标单位提供的施工图纸和有关说明认真进行工程报价，中标后“一次性包死”。这说明：一方面若投标单位在施工过程中（在答疑时应提出）发现建设单位提供的工程量清单有问题，在工程竣工结算时编制漏项经费，审计时将不予采纳，坚决作审减额处理。另一方面对施工过程中应做未做的项目（如缩小空间、减少设施等），以及承诺特贵重及装饰材料的质量（主要看中标价格），实际建设中有更改，但在结算时却故意不予反映（当然这需要做施工记录或签证），审计过程一旦核实，也将坚决作审减额处理。
五是关于工程中标后转包问题的处理。施工单位中标后，应承建的工程不允许转包于其他施工队，这是集团军工程招标书特别明确的规定。但在实际操作中，仍有的单位至集团军规定于不顾，允许或默许（没有签批手续）中标单位将工程转包于其他施工单位建设。我在这里特别说明一下，如若再出现这种情况，在进行工程结算审核时，将在标内“一次性包死”和“变更造价”经过严格核算后，将按总造价的90%审定，且不再受理任何申诉。
六是关于工程建设资金不严格问题的处理。资金管理不严格的问题还要专门讲课，这里主要说明较为集中的两个表现：①在招投标阶段，主要表现在投标保证金不经投标单位转账（主要为施工队“挂靠”问题），直接交付现金或通过私人账户转入招标单位，不中标后又要求招标单位将投标保证金取现或转入非投标单位账号。关于这方面的问题，通过我们不间断检查，大部分单位已经更正，我们还将在进行其他项目审计时厉行检查。②在工程建设过程中，应该说通过这几年的检查与审计，并“三令五声”强调，有关资金管理方面的一些问题，比如说工程不经审计直接出账、超付工程款、工程未留保修款的问题等已得到积极更正（审计还将在这些方面进行监控）；但审计还发现，有的单位在下列问题上有抬头现行（“屡禁不止”）：少数单位支付工程款时，资金未汇入签订合同的施工单位账户或私人账号；有的项目结算票据不规范，往来收据或结算收据与合同施工单位不一致。之所以出现这种情况，原因在于施工单位想“避税”或“逃税”；既然我们在进行工程预结算时，税收有计算，具体审核时对此类情况将坚决作扣税等其他处理。
（六）严肃工程审计处理处罚规定。这方面的工作，我们过去是放松了（不过这其中也有碍于情面的原因），今后审计部门将充分运用法规所赋予审计权力，通过严格的项目审查等措施，发现建设单位有关部门，尤其是营建机构，虚列“工程预结算”等问题要予以认真查实，对因谎报、重报预结算、虚假签证、不如实抵扣甲供材料、串编结算、不按规定抵扣军工自建消耗、反索赔费用不予核算，造成私设“小金库”、乱发和乱支钱物等问题一经核实，必须严肃处理和处罚，依法追究有关部门和当事人，乃至单位领导的责任；情节严重者要移交司法机关追究其法律等其他责任，绝不姑息迁就。同时严肃审计纪律，对不具备执业资格，不胜任审计的人员调离审计岗位；对因执业道德造成质量事故的提交有关部门处理。坚持“谁审计、谁负责”，整理出报审工程预结算、审核单位工程预结算，并附有完整的工程图纸、结算资料、工作底稿等资料，做到“有案可查”。根据集团军工程建设有关规定，实施工程审计，有关单位和个人应当支持、协助审计部门工作，如实反映情况，不得拒绝、拖延、隐匿和谎报资料，更不允许与审计组成员直接“吵架”（如发现无正当理由取闹，将直接移交有关部门进行行政处理）；对工程预结算中严格遵守财经法规，做出显著成绩的单位和个人，按照《中国人民解放军纪律条令》的规定，我们将建议有关部门给予奖励。