提升政府执行力

主讲人：宋世明 教授
国家行政学院公共管理教研部
今天我跟大家探讨一个全新的题目，叫提升政府执行力。尊敬的温家宝总理在2006年政府工作报告当中，首次提出提高政府的公信力和执行力。特别是2006年的9月4号，尊敬的家宝总理，在加强政府自身建设，推进政府管理，创新电视电话会上有一个讲话，这个讲话当中有一段，目前在一些地方和部门，存在两个突出的问题，一个是政令不畅，执行不力。二是违法违规失信于民，必须下决心解决这些问题，提高政府的执行力和公信力。2008年温家宝总理，在2008年的政府工作报告当中，再一次提出严肃法纪政纪，坚决改变有令不行，有禁不止的现象。这就是今天为什么要特别强调提升政府执行力。借用总理的一句话来说，目前在一些地方和部门存在着突出问题，其中突出问题之一那就是政令不畅，执行不力。其实公共管理这个学科当中，一般是这样解释，提升政府执行力的价值和作用。一般从四个角度。
第一个角度，当组织处于重大转折点的时候，战略是关键性因素；当战略已经确定，执行力就是关键性的因素。改革开放以来我个人感觉到，党和国家有三个大的重要的战略转折点。一是1978年十一届三中全会，二是1992年，二是2003年战胜非典之后，2003年战胜非典之后执政党国家明确提出要全面落后科学发展观。从这个角度上说自从2003年战胜非典以来，执政党明确提出科学发展观以来战略已经确定下一步各级政府，各个部门，方方面面，面面方方要创作性全面贯彻落实科学发展观，这是第一个角度。
第二个角度，三分战略，七分执行。战略易于复制，执行不容易模仿。毛泽东同志曾经说过这样一句话，我毛泽东的战略战术我的敌人是非常清楚的，那就是我一瞬间对敌人，包围敌人、消灭敌人，很可惜我的敌人不知道我毛泽东在何时、何地、何种时机采用这种战略，所以战略易于复制，执行不容易模仿。提出一个战略绝不允许以文件落实文件，以会议落实会议，以培训落实培训。
第三，没有执行力任何规则都是一纸空文，没有执行力任何政策都将丧失公信力。决策是为了执行，出主意想办法是为了，这个主意这个办法能解决问题。所以，没有执行力就谈不上有效的决策，谈不上决策的有效，这是第三个角度。
第四个角度，中国正在处于转折期，有新的制度，有若干新的制度，若干新的法规，若干新的规则。在这种关键的时刻，提执行力有它独特的价值。马基雅维利曾经说过这样一句话，没有什么实行比执行新的制度更加困难。为什么呢？因为旧制度的受益者，都会把新制度看作是他们的敌人，而那些新制度的潜在的受益者，都会对新制度抱以冷漠的支持。所以在新的规章、新的制度、新的法律、新的规则大量出现的今天，强调执行力有特殊的价值。
刚才这一段是执行力的价值。简单地说，组织对执行力来说，就是一个组织的生命力；对组织当中的个人来说，执行力就是个人的竞争力，简而言之对组织来说，没有执行力就没有竞争力，对你我个体来说，没有执行力那就没有竞争力。
第一个问题，什么叫执行力？
所谓的执行力，我给它下了一个定义，大家看一下是否准确？所谓的执行力是执行正确决策的速度、力度和程度，是执行正确决策的能力。这个专题主要的精力不是在解释概念，定义概念，但是在谈论如何提升政府执行力之前，必须把这个概念弄清楚。我给大家介绍这个定义，这里面有一个重点，那就是必须执行正确决策的速度、力度和程度。《公务员法》的54条说的非常明确，说的非常清楚。公务员执行明显违法的决定和命令，必须承担相应的责任。前些年厦门远华一案几乎家喻户晓，大家也非常熟悉。在这一案当中厦门海关的关长杨前线下达的很多命令、做出的很多决策都于走私、放私有关，在这种状态之下他的决策本身是错误的，那么执行力越高对人民犯的错越多、破坏法律的程度越大，所以谈的执行力必须是执行正确决策的速度、力度和程度，是执行正确决策的能力。也有同志把我这个定义概括为执行力就是三度一力，速度、速度、程度是执行正确决策的能力。当然，请大家允许我提醒一点，前一句话执行力是执行正确决策的速度、力度和程度，这是从执行的客体而说的，后一个半句执行力是执行正确决策的能力，这是从执行的主体来说的。所以执行力是执行正确决策的速度、力度和程度，是执行政正确策的能力。
过去，我在好多班次做讲座的时候，有的同志给我递了个纸条。请问宋老师黑社会的执行力挺高，学习不学习黑社会的执行力，斩钉截铁地说，不学习黑社会的执行力。今天探讨这个执行力，是执行正确决策的速度、力度和程度，是执行正确决策的能力，强调这一点绝对不是多余。当今社会正处于转型期，并不是所有上级的决策都是合法的、合理的、合情的，所以把这一点说清楚。所谓的正确决策，首先是要合法，其次是要合理，最后是要合情。简而言之所谓正确的决策，就是合法、合理、合情的决策。这是到底什么叫执行力。
在任何的组织当中，上到国家，下到乡镇，在任何的组织当中，它的职位可以把它划分为三个层次，一是决策层，二是管理层，三是操作层。对决策层来说，要提升执行力，他的着力点是培育执行力的文化。引用一位领导同志的话来说，对决策层来说，所谓的提升执行力就是抓住不落实的事，追究不落实的人。用今天党和政府的要求来说，要提升政府执行力，就必须建立健全听证问责制，这是从决策层来说，它是培育执行力的一种文化。那么对管理层来说，他要提升执行力，他就是要确定流程，保证流程的正常运转。那么，对操作层的执行力来说，他要提升执行力，主要是培养一个良好的工作习惯。从更加规范的意义上讲，从学术观察的角度，到底什么叫执行力？所谓的执行力就是三大流程的统一。所谓的三大流程，一是战略流程，所谓的战略流程就是做正确的事。第二是运营流程，所谓的运营流程就是正确的做事。第三是人员流程，是正确的用人做事。刚才强调了三个正点是三合一。一是做正确的事，二是正确地做事，三正确地用人做事。
我相信各位对宋代的大改革者，王安石的青苗法有比较深刻的印象，青苗法是宋代的官员李参首创，王安石在浙江做知县的时候，实验过青苗法，推行过青苗法。所谓的青苗法那就是在青黄不接的时候，把谷物给带给农民，那么到了秋收的时候，连通税负连本加利再规范给政府。可以说这样运作青苗法，这样执行青苗法这叫做官民两利，两全其美。1069年，王安石做了参知政事,简单地说王安石做了副丞相之后，在全国推行青苗法，结果万万没有想到，青苗法只有好人才能推行得了。大批的官僚在推行青苗法的过程当中百弊丛生，最终导致王安石改革变法，王安石最后也不得已辞官了。其根源在于，大批的官僚在推行青苗法的时候，发现把谷物带给农民，秋收的时候连同税负连本加利，取息二分，这样政府可以创收。所以青苗法在相当一部分被官员理解为、执行为强行摊派。更加典型的是春天青黄不接的时候，开关放粮把谷物带给农民还有情可原；个别地方到了秋天的时候也开关放粮，带给农民强行摊派。所以民怨丛生，最后改革的失败。所以今天讲的执行力，首先必须是做正确的事，其次是正确地做事，最后是正确地用人做事。这是第一部分。第一部分不是今天的重点，只是跟大家说了一个，到底什么叫执行力。最后归结为一句话，所谓的执行力就是三大流程的统一。
第二个问题，如何提升政府的执行力？
也就是如何完善执行力的三大流程？第一部分是概念的简单介绍；第二部分是如何提升政府的执行力。那么如何提升政府的执行力？就从三个角度切入。一、如何优化战略流程；二、如何优化运营流程；三、如何优化人员流程，这是第二部分的三个要点。
（一）首先给大家介绍，到底什么叫战略流程。
所谓的战略流程，那就是要做正确的事，既然是一个流程，必须有先后的顺序，必须有基本的规范，那么战略流程我在这个地方给大家介绍四个基本的规范，四个先后的步骤。一、根据价值确定目的。二、根据目的确定目标。三、根据目标确定途径。四、根据问题确定对策。
这就叫战略流程，我给大家介绍战略流程的一个主要的出发点、一个主要的基本考虑是，有的决策、有的规则本来就不具有执行力。今天讲提升政府的执行力，首要的前提是，在座的各位参与过的决策，最终决断的决策，它本身必须具有执行力，或者说它具有相当的执行力。如果决策在一定的意义上讲本身就具有不可执行力，那么谈提升政府执行力，那就是无本之源，要求下级提升政府执行力。那就有点不讲道理。这是我给大家介绍战略流程的一个基本出发点，但是大家可能说，战略流程的四句话稍微有点绕口。根据价值确定目的，根据目的确定目标，根据目标确定途径，根据问题确定对策，有点简单问题复杂化之嫌。我今天我就是要把简单问题复杂化，简单问题复杂化的最终目的，是把复杂问题简单化。为了取得优良的品种，为什么要到太空上去育种，太空上育完种之后还不是要拿到地球的表面，选择适合的土壤来种植。
我给大家举一个大家所非常熟悉的例子，大家对战略流程就会有深刻的理解，甚至理解比我还深刻。大家对三国演义都非常熟悉，对赤壁之战更是耳熟能详。在赤壁之战当中孙权、刘备是一方，曹操是一方，孙、刘两家结成联合战战线消灭了曹军的80万有生力量。但是有一个小问题没解决，这就是曹操没有抓住，那么就刘备这一方来说，诸葛亮决定在华容道设埋伏。所谓在华容道设埋伏，就是今天讲座当中的途径。在华容道设埋伏的目的是什么？当然是要抓曹操。但是刘备万万没有想到，诸葛亮在华容道设埋伏，派的大将是关羽。刘备说万万不可，大意是这样说的，我二弟一度跟曹操有君臣之意，今天你在华容道设埋伏，派关羽去设伏，我二弟关羽很有可能把曹贼放走。诸葛亮对刘备有一个答复，有一个回应。他的大意是这样的，主公勿忧，我夜观天象，曹贼不该死。既然曹贼不该死就该关羽去，如果关羽能把曹操抓回来，白赚了。如果他把他放走，顺乎天道，发乎自然，随便给关羽一个人情，这是诸葛亮对刘备的回应。引用这一个小的例子来看一下。如果从战略流程来分析，诸葛亮他分析的思路历程到底是怎么样的？
首先根据价值确定目的。对刘备这个军事集团来说，诸葛亮在《隆中对》当中说的非常清楚。对刘备这个军事集团来说，他的价值定位是三分天下，根据价值确定目的，他的目的说的也非常简单，那就是恢复汉氏，说的好听叫恢复汉氏，说的难听就叫独霸一方，地方都选好了，大致在今天的四川。
根据目的确定目标。就赤壁之战来说，他的目标是两个，一、是要消灭曹军的有生力量80万大军。二、曹操一定要活着回去，就是这两个目标，既不是三个又不是四个。根据目标确定途径。在华容道设埋伏的时候，就诸葛亮来说要实现上述两个目标，必须派关羽去不能派张飞去。如果派张飞去，张飞丈八蛇矛大吼一声矛起头落，曹操死了，大家想一想刘备还远吗？这是根据目标确定途径。第四句话是根据问题确定对策。孙刘两家的统一战线本来就比较脆弱。关羽抓放曹，当然会引起一些不愉快，当然会带来一些问题。问题是问题，但是对刘备和诸葛亮来说，他的价值已经实现了，他的目的已经实现了，他的目标已经实现了。用一句通俗的话来说，大局已定，在大局的前提之下，有问题解决问题。大家听完这一段可能会说，你做这个讲座，你是用演义的东西在做讲座，不足为信。我承认我刚才给大家说的是一段演义，是三国演义中的一段。我在这个地方稍微提醒一下，如果说抓放曹是演义的话，那么中国近代史上抓放蒋，在西安事变当中，抓住蒋介石又放掉蒋介石，简称抓放蒋，不是演义吧。如果大家有兴趣的话，你用这个战略流程的四个步骤，四个程序来分析一下中国近代史上的西安事变，为什么非要抓放蒋不可。这个战略流程，尽管我用了一个小的例子给大家说明，但是还是比较绕口。
下面我给大家举两个小的例子，来加深对战略流程的认识。案例一是一个大家特别熟悉的例子。我借用这个案例来说明自己的一个观点，来加强大家对战略流程的一个认识。
案例一的标题是，根据目的来选择，还是根据问题来选择？什么意思呢？出主意也好、想办法也好、建章立制也好、做决策也好，一言以蔽之曰任何决策、任何的规则都是为了解决问题，否则的话做决策也没有任何价值。案例一可以换成一个标题，是从目的出发去解决问题，还是单纯地从问题出发解决问题。这是我案例一的标题。1770年英国一个船长发现了澳洲，澳洲就是今天的澳大利亚，英国政府当即宣布澳洲为其领地，20年之后，也就是1790年，英国中央政府决定，通过移民来加速澳洲的开发。也就是把英国已经判刑的罪犯，运送到澳洲去做劳动力。很可惜在商船运输的过程中，罪犯的死亡率太高，这是一个令人头痛的最大的难题。平均死亡率是20%。有一个特殊的个案，那就是当时有一条名为海神号的船，运送了424个犯人，死了158个，死亡率竟达37%。运输的过程当中死亡率太高，这就是个问题，也不需要做深刻的理论和分析。对方方面面都不好，中央政府下定决心解决这个问题。摆在当时中央政府面前的是，设计何种规则、做出何种决策才能降低运输死亡率这一难题。当然，答案大家都是很清楚了的。当时英国的中央政府想了三个办法，做了三个决策，出了三个规则，他的效果是不一样的。
他们当时做的第一个决策，也就是规则一叫立法加执法，这是资产阶级最擅长的事情，也是现在遇到问题最惯用的思维方式。有了问题建章立制。当时的英国中央政府是立法容易执法难。为什么呢？原因大家都很清楚，那就是执法人员不敢上船去执法，为什么不敢上船执法？担心被承包商扔到大海里去。所以，要么上船执法，乖乖地听承包商的。要么上船之后严格执法，他有一个很大的风险，会被承包商扔到大海里去。承包商把执法人员扔到大海里去，回来完全可以向英国中央政府汇报，这艘船在运送犯人的过程当中中途染病，很不幸执法人员也染重病，为了顾全大局，所以把他扔到大海里去喂鱼了。在这种状态下立法加执法这个规则，这个决策不管用，解决不了问题。
规则二，第二决策就是说服。英国中央政府派出大批的牧师去做承包商的工作，无非是少装一点人，改善一点卫生条件，改善一下伙食条件。承包商说您的道理上可以讲得通，您所说的道理上讲得通，事实上办不到。为什么？又要少装人，又要改善卫生条件，万语千言那就是增加投资。承包商说法律没有规定，我必须追加多少投资，我追求一百英镑，我的竞争对手增加50英镑，时间长了我好心换来的是恶报。所以，规则一立法加执法不管用。规则二说服更是解决不了问题。说服有它自身的价值，但是在一些特定的情形之下，它也解决不了本质性的问题。
规则三，其实大家早已猜测出来了，那就是到岸付费代替离岸付费。1793年三艘船到达澳洲，这是首次按规则三办事，这是第一次按新的规则办事，422个人当中只有一个死于途中，这种规则普遍实施后，死亡率降到1%到1.5%。请大家允许我再重复一遍，在这个简单的案例当中，规则一立法加执法，规则二是说服，规则三到岸付费代替离岸付费。规则一、规则二它解决不了问题，只有规则三解决了这个问题。
从现在开始进行形而上的一些分析，进行一些推论，加深对战略流程的认识。下面就要问的问题是，为什么规则三，到岸付费代替离岸付费能解决问题呢？大家会有自己明智的判断，我这个地方也有点小的想法跟大家交流。我个人看来规则三的执行力，为什么高于其他规则的执行力？是因为规则三从价值出发，从目的出发来解决问题。是因为规则三它追求的是利益矛盾的内在协调。是因为规则三执行成本天生的低。规则一立法加执法，规则二说服为什么解决不了问题？是因为规则一和规则二，它有三大本质特征。一、它们都是从问题出发来解决问题。二、这两种规则是利益矛盾的外在控制。三、这两种规则，规则一、规则二这两种规则，它的执行成本相对于规则三来说，它的执行成本是高的。它不像规则三那样到岸付费代替离岸付费，一目了然执行成本天生的底。所以，规则三它的执行力高。为了加深对这个问题的认识，请大家允许我稍微引申一下。
第一，规则三执行力高，规则一和二执行力低。其实在的现实生活当中，这样的事情也屡见不鲜多次重复，基本上是一个规律性的现象。从1956年到1978年党和国家为了调动农民的积极性，想尽了各种各样的办法，实际上绝大部分是从问题出发的，什么问题嘴上不说，口里说农民懒惰。那么请问农民懒惰谁不懒惰？其实从1956年到1978年这段期间，农民最关心的价值问题，是土地的经营自主权的问题。你只要不满足农民这个价值问题，其他的办法都是杯水车薪。所以，从价值出发来解决问题能解决问题，仅仅从问题出发解决问题，这就是所谓的头疼医头，脚疼医脚，往往解决不了问题。
第二个是利益矛盾的内在协调，不是利益矛盾的外在控制。我记得尊敬的温总理，到南方有一个省去考察林权制度改革的时候，他说过一段话，我认为这段话是至理名言。当他谈到林权制度改革的时候总理是怎么说的呢？只有林定权树才能生根，人才能安心，林定权，树生根，人安心，它是利益矛盾的一种内在协调，只有在这种状况之下，党和政府才更有条件说，不仅要金山银山，还要绿水青山。
党和政府是可以提这样的要求，你和我都可以有这样美好的愿望，不仅要金山银山而且要绿水青山。但是，你得有办法，你得有高执行力的规则，能保证出现金山银山的同时，能保证绿水青山的出现。根子在哪里？利益矛盾的内在的协调。树生根，林定权，树生根，人安心，不仅仅是利益矛盾的外在控制。换句话说林权一天不定，你再出台各种各样的规则，出台各种各样的办法，最多它是利益矛盾的一种外在的控制。利益矛盾的内在协调是事半功倍，利益矛盾的外在控制，大概就是事倍功半。
刚才说执行力，规则三执行力高，说它执行成本天生低，到岸付费代替离岸付费非常容易操作。那么规则三相比规则一和二，它的执行成本就高。当前很多的决策、很多的规则，其实本身并没有错。为什么执行力低，执行效果差，甚至说根本就执行不下去。其中一个不可忽视的原因就是执行成本相当高，执行成本把好的决策、好的规则诞生就压垮了。这一段是依据那个案例做的一个行而上的一点提升和分析。
下面再往上提升一点，看看能不能给有一些更有价值的推论。那么下面我的推论就是，规则间的选择与规则内的选择相比，它属于两种根本不同的选择。为什么叫战略流程？是因为就拿今天讨论这个案例来说，规则一和规则二属于规则利益的选择，它都是从问题出发，它都是利益的外在控制，执行成本它都是不好控制，所以规则一立法加执法，规则二说服，看似是两个规则，实质上它是属于规则内的选择。规则三到岸付费代替离岸付费跟规则一、二相比，它是属于规则间的选择，它属于不同的层次。经常听到这样一句话，一流企业做标准，二流企业做品牌，三流企业做产品。所谓的一流、二流、三流它属于规则间的选择，因为整个一个价值链条当中，一流企业它属于高端，二流企业它属于中端，三流它属于低端。对做决策制定规则来说，内心的愿望就是为了解决问题，那么为了解决问题，就是要在高端上切入，所以它叫战略流程。能从高端介入就不要从低端介入。所以要尽量做出规则间的选择，避免作出规则内的选择。大家会追问，到底什么叫规则间的选择，所谓规则间的选择，就是从价值出发解决问题，就是从追求利益矛盾的内在控制。所谓规则间的选择那就是这个决策和规则，它的执行成本要尽量低，这就叫规则间的选择，这叫高端的选择，这叫战略的战略的选择。说的复杂一点，就是今天一再重复的那个战略流程。根据价值确定目的，根据目的确定目标，根据目标确定途径。有了问题的时候，是从价值出发去解决问题。
刚才给大家说了个概念了，规则间的选择和规则内的问题。有的同志问，难道没有规矩不成方圆这句话是错的吗，难道规则和制度没有用吗？那倒不是，没有规矩不成方圆，这句话肯定是对的，没有决策就不会有执行，但是有的决策、有的规则天生具有不可执行力，所以在这个地方给大家强调，要尽量做出规则间的选择，避免规则内的选择。
大家对制度对规则，一般来说我如果没有说错的话，一般是怀有一种乐观的看法。其实，对制度对规则既有乐观的看法，又有悲观的看法，在我学习的过程当中，我发现小平同志，对制度、对规则它是持有乐观的看法，并且是非常乐观。在《邓小平文选》第二卷，第333页上有这么一段话，领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。规则是制度的内涵要素，领导制度、组织制度问题，更带有四性，根本性、全局性、稳定性、长期性，当然制度重要，当然规则重要。
但是在这个地方必须说，古今中外对制度对规则，还有一种悲观性的看法，我如果没有说错的话，我发现的国学大师钱穆对制度，他就有一种在一定的角度上说，还有一定的层面上说，国学大师钱穆对制度有一种悲观性的看法。我给大家引了一段话，奇文共欣赏疑义相与析。国学大师钱穆写过一本小册子，叫《中国历代政治得失》，钱穆先生把中国历朝历代具体的封建制度做了一个清理，做了一个梳理，最后有一个结论，这个结论是这样的：中国的政治制度，相沿日久，一天天地繁密化。一个制度出了毛病，再订一个制度防止它，于是变成病上加病，制度愈繁密，人才愈束缚。这一趋势，却使中国政治有后不如前之感。这段话我读了之后给我一个强烈的感觉，中国的封建政治制度，越多越麻烦，越麻烦越多。套用你我的话来说，水多了加面，面多了加水，最后水不是水，面不是面。引这两段话还是要再一次强调，要尽量做出规则间的选择，按照战略流程做出规则间的选择。
那么大家可能就问，在何等情势之下，在何等状态之下，可以做出规则间的选择？关于这个疑问，我有一个小小的体会要介绍给大家。
做出规则间选择的三大判断标准。
从价值出发去解决问题，它能解决问题，那么这就要做出规则间的选择。那么在何种状态之下做出规则间的选择呢？我在这个地方提出三大判断标准，供大家参考。第一：看问题发生的范围。第二：看问题的性质。第三：看规则解决问题的效力，这三大判断标准。
下面我简单地给大家做一个解析。
首先看问题发生的范围。
现在绝大部分同志基本上认可，现在可以把问题划为两大领域。
一：是公共领域的问题。
二：是私人领域的问题。
比如说多劳多得在私人领域，在市场经济的领域，多劳多得是基本行为准则之一。它是财富分配时候的基本准则之一，绝对不敢说它是唯一的。但是多劳多得在公共领域，在我国的党政机关公务员多劳多得是不可行的。这个地税局每天收税一百万，同一个辖区之内，那个B地税局每天收地税五十万，所以我这个科长的工资要是B级科长工资的两倍，天下到目前为止，大概还没有这个道理。在党政机关当中，也是鼓励公务员要勤勉，要依法履行职责，但是绝不允许在党政机关当中，把多劳多得作为一个基本的行为准则。这就是今天在公务员法实施的过程当中，搞阳光津补贴，搞阳光工资的要职所在。在同一个辖区，推行的是阳光工资，试图追求的是阳光津补贴，绝对不允许以多劳多得为名，拉大公务员工资的部门差距，这是要看问题的范围。
第二：要看问题的性质。
毛泽东同志做过非常精辟的论述，他老人家把矛盾划为两大类。
一：是人民内部矛盾。
二：是敌我矛盾。
人民内部矛盾的解决是一套办法，敌我矛盾的解决像秋风扫落叶一样残酷无情。今天也有一句话，对人民内部矛盾，最好以人民币去解决。你看，问题的性质不一样，那当然处理的办法就不一样。学术界大概也有这么一句名言。在一篇文章当中抄另外一个人的文章，这叫剽窃。在一篇文章当中抄一万个人的文章，这叫研究，问题的性质不一样。你再比如说，《公务员法》的38条明确指出，公务员职务分为选任制和委任制。可以这么说，选任制的公务员他的权利来源是来自于选民。委任制的公务员他的权利来源是来源于任免机关，所以说在中国内地，对选任制公务员的管理和委任制公务员的管理，实际上它应该有很大的区别，因为它权利来源的性质不一样。当然了，老百姓经常说黑道和白道，黑道和白道当然是性质的区别，当然是规则间的选择，这是第二个标准。
第三：要看解决问题规则的效力，这里面有两层含义。
第一层含义：法律规则的效力有位阶高低之分。《宪法》的法律效力大于法律，法律大于行政法规，行政法规大于部门规章，这个大家都特别清楚。每一个公共问题出现了，出主意、想办法为了解决问题，但是在出主意想办法之前，在做决策之前，在制定规则之前，已经有法律法规了，这个还是要在法律的框架之内，要依法解决问题，这是一个基本的出发点。这是第一，要看解决问题规则的效力，过去已经有了，承认历史，承认现实。
二：对于一个既定的问题，过去的规则长期以来，解决不了这个既定的问题，那没有办法，思路决定出路，目标凝聚力量。最关键的是，思路决定出路，要做出规则间的选择。说到这个地方，是从一个小的案例出发，试图让大家加深印象，要根据价值确定目的，根据目的确定目标，根据目标确定途径，尽量做出规则间的选择。一句话，你要想提升决策的执行力，要想提升规则的执行力，你这个决策，你这个规则，它必须首先要有执行力。给大家引入第二个案例。
第二个案例只有共利才有执行力。刚才我给大家介绍，战略流程的第一个步骤，第一个规范是根据价值确定目的。有的同志说，价值的背后是利益，没有错，价值的背后是利益，价值本身就是利益，所谓的利益就是人的各种需求的满足。我下面引入一个大家可能不太熟悉，但是在网上一查就可以查到的案例。就是武汉市禁麻的案例。此次所说的“禁麻”，不是禁止打麻将，这个麻指的“麻的”。所谓的麻的，就是过去武汉人经常所说的人力三轮车、电动三轮车。人力三轮车也罢，电动三轮车也罢，合称“麻的”。
麻的在过去一段时间之内，是人的代步工具，也是一种出租的交通工具。但是1997年武汉市委、市府的相关方面做出一个决定来，说三万多麻的，解决了人们的一部分出行问题，但是也带来了更大的问题。简单地说，麻的作为代步工具，麻的作为出租的一个工具，它弊大于利。什么危害城市形象，什么增加了交通事故，什么给人们带来了不安全感，总之一句话，麻的这个问题要解决。当时有这么一个基本的想法，三万麻的司机加上他们的家属，基本上涉及到人口是十万人左右，武汉市有830万人口，所以当时提出的口号是“为了大家（830万武汉市公民），要牺牲小家，这个小家（三万麻的及其家属），共计十万左右的人口，这叫为了大家，要舍小家。”这就是1997年“禁麻”，禁止麻的的一个基本的想法。那么它基本的途径是啥呢？基本的途径就是行政取缔。
麻的司机说，我有了麻的才有家，有了家才有我幸福的生活。你说为了大家舍小家，那我坚决不干。大家是家，小家也是家，所以管理部门跟三万麻的司机，演出了一场猫鼠游戏。后来武汉市政府的有关方面，发现猫鼠游戏解决不了问题，只得作罢。禁麻没有禁得了，问题依然存在，还是所谓的损害城市形象，带来了更多的交通事故，给人们出行带来了更多的不安全感，问题还在那个地方，所以还是要解决。所以2000年的时候，武汉市政府再次整顿。这一次是下了大力气，也上了很多的办法，在这个地方不好意思说上了很多手段。三万麻的司机发现，这一次大事不好，政府有关方面是动真格的了。弱者维护自己的利益有很多方式，其中有一个方式那就是“自杀”。有一位麻的司机，为了三万麻的这个群体的利益，做出了自我牺牲。在一个政府部门门前，服毒自杀。大家想一想，为了禁麻有人自杀，大量的证据证明，他自杀是因为禁麻导致的。在这种状态之下，再次整顿也只能是渐行渐弱，还是解决不了问题。
1997年行政取缔，猫鼠游戏，2000年再次整顿，渐行渐弱。到了2003年的时候，武汉市委、市府吸收过去的经验和教训，从新的价值定位出发，1997年2000年基本的价值定位，是为了大家要舍弃小家。到了2003年的时候，是“大家照顾小家”。830万武汉市民，要照顾10万左右的麻的及其家属，当然问题还要解决，这叫从价值出发去解决问题。大家在网上都会查到这个案例。你会发现，武汉市政府拿出接近两亿人民币，来对3万麻的司机进行和平赎买，结果柳暗花明。在比较短的时间之内，比较好的解决了禁麻的问题。实际上案例二：只有共利才有执行力，是第一个案例的一种延伸，它是从价值出发去解决问题。只不过案例二不更多地从这个角度来说，谈价值之后的利益。
1997年、2000年为什么解决不了问题？是因为它不共利。2003年为什么能解决问题？是因为以人为本，大家照顾小家。关于这个案例我就不给大家再浪费时间了。请大家允许我结合案例二，给大家做一个推论。
推论一：什么样的规则有执行力呢？
体现厉害相关者个体利益最大公约数的规则。这样的规则，这样的决策，应该说最具有高执行力。什么样的规则它具有高执行力？体现利害相关者个体利益最大公约数的规则。简单的说，只有共利才有共识，只有共识才有共赢，只有共赢才有执行力。今天说要全面落实科学发展观，要以人为本，要以科学发展观统领一切，要以科学发展观，统领下一步的行政管理体制改革，绝对不是口号一句，这是推论一。
推论二：规则制定的时候，应该以被管理者为核心，规则执行的时候，应该以管理者为核心。
千万不能颠倒过来，颠倒过来会是一种什么状况呢？规则制定的时候，以管理者为核心。不听管理对象的，不听行动相对人的，不听服务对象的，不听利害相关者的，规则执行的时候当然有所不慎，有点风吹草动，有点不同的意见。在这种状况之下，有的执行者，有的管理部门又打出了一个新的口号，什么口号？群众的利益无小事。时间长了，既没有执行力，也没有公信力。所以规则制定的时候，应该以被管理者为核心。规则执行的时候，应该以管理者为核心。好了，这是第二部分当中的第一个要点，也是我要特别强调的一个要点。要想让决策，要想让规则要有执行力，你本身必须依照战略流程，做出正确的决策，让它本身具有执行力。如果谈企业执行力的话，这一部分稍微有点多余。谈政府执行力，这一部分我认为是最重要的。
（二）如何提升政府执行力呢？那么第二个切入点，就是要完善运营流程。
所谓的运营流程，就是正确地做事。换句话说，就是做事尽量要有正确的方式。选择途径，实际上就是确定运营流程。运行流程的核心是确定行动方案，行动方案的核心是关键任务，先后顺序。关键任务的执行情况要跟进跟踪，发现问题要及时修正，这就是运营流程。大家说至于这个运营流程怎么也是白开水呢？凡是成功的法则，通常都是简单的，但是简单的东西并不总是容易的。尽管运营流程我给大家说得比较简单，我还是愿意通过案例的方式，希望大家对运营流程加深印象。下面我引入一个案例。
2008年5•12四川汶川大地震举世瞩目，在这场大地震当中，网民也给予了高度的关注。我注意到网民凭了一个“最牛校长”，这个最牛校长是谁？就是四川省安县桑枣中学校长叶志平叶校长。请大家看这幅图，四川震情动态示意图，大家对北川中学、北川县非常熟悉，请大家看安县就离北川不远。安县桑枣中学，这个校长叶志平他就是离北川县不远的安县的一个中学的校长。为什么网民把叶志平选上“最牛校长”呢？请大家看。
当2008年5月12号，地震波骤然袭来的短短1分36秒后，安县桑枣中学31个班级的2200多名师生，分别从八栋教学楼集中到操场上，以班为单位紧挨着站好，教师围在四周，师生无一伤亡，那天叶志平正好去绵阳办事。如果说改革开放三十年，有什么事情能令我感动，我认为这件事情最令我感动。请大家看一下，地震波骤然袭来的短短1分36秒后，桑枣中学31个班级的2200多名师生，分别从八栋教学楼集中到操场上，以班为单位，紧挨着站好，教师围在周围，师生无一伤亡。这是一种什么样的境界？为什么有这样的境界？请大家继续跟着我看。从2005年起，桑枣中学每学期都要进行一次紧急情况的演习，从模拟停电，垮塌到暴雨地震。今年，也就是2008年3月13号，刚刚进行过一次火灾演习，副校长林强告诉记者，2005年第一次演习的时候，全校师生花了9分钟的时间才集中到操场上。3月13号这次演习用了30分钟，2008年5月12号地震这次事件，师生的表现最好，只用了1分36秒。
如果不演习，肯定会有伤亡，不被地震伤害，也可能发生踩踏事件。大家可能问，你不是在讲运营流程嘛，好了，马上切入到运营流程。为了避免混乱，有序疏散，这是演习的目的。因此先要让学生知道自己该跑到哪儿去。那么对桑枣中学来说，在操场上每个班，每个学生都有对应的安全疏散点。各个班的班主任要求学生，记住自己在操场上安全疏散点的位置，而校长和老师干嘛呢？做流程。校长和老师们花时间研究，怎样从座位跑到疏散点最近，确定每个班的疏散路线，然后用演习来检验，反复改进。运营流程的核心是确定行动方案，行动方案的核心是关键任务先后顺序。关键任务的执行情况要跟进跟踪，发现问题要及时修正。
接着看，最初教职工认为五层的教学楼，四、五层的学生应该跑的快一点，因为他们最远，后来发现二、三楼的学生，必须跑的更快，只有这样才能把通道让出来，让四、五楼的学生得以迅速地跑下来。如果不加以演练，大概这个常识不是每个人都会清晰地认识到。为了防止出现混乱，每一层楼梯拐角处都配有一名老师进行现场指挥。地震发生的那一刻，师生们突然感到大楼摇了一下，那个时候31个班的授课老师已经进了教室。因为学校规定老师提前5分钟进教室。老师们立即按照演习过的流程下命令，所有人蹲在桌子底下，学生们立刻钻到桌子底下，震波刚过副校长立刻冲向教学楼，大喊紧急疏散，当然是有扩音设备了。与演习时一般楼梯口老师到位，班主任组织学生撤离，孩子们潮水般的跑了出来，从第一次振动到后来剧烈振动，足足有40秒时间，这宝贵的40秒，已经让一半学生疏散到操场上，随后剩下的学生也顺利疏散。这就是流程的价值，要有先后顺序，要有关键任务，要有跟进跟踪，发现问题之后要及时修整。叶校长被网民评为最牛校长当之无愧。大家说，办任何的事情，当然它是有这个流程的。那么我今天给大家介绍运营流程，主要是给大家强调改善运营流程的三大原则。
原则一：以客户为中心，不是以职能部门为中心。原则二：组织机构扁平化。原则三：掌控工作执行情况的手段自动化。改善运营流程的手段很多，方式很多，原则很多，在我学习的过程当中，我发现以上三个原则特别重要。所以在此加以强调。
下面我给大家引入一个案例，来加深对改善运营流程三原则的认识。特别是以客户为中心，不是以职能部门为中心。组织机构扁平化、掌控工作执行情况的手段自动化，这三个原则在这个案例当中，可以巧妙地融合到一块去。
这个案例就是成都市政务中心，在2007年7月进行改革，由过去的串联审批改为并联审批。请大家看大屏幕，我简单地给大家做一点介绍。案例三它的标题是以客户群体为中心，说的是成都市政务中心，通过流程再造提高执行力、提高效率、提高效能的事情。请大家看这个屏幕的上方，这是娱乐企业改革前的审批流程。这个审批流程它的典型特点是串联审批，一共需要几个环节呢？一、二、三、四、五、六、七、八、九，需要九个环节，最快的审批时间是54个工作日，这叫串联审批。这个串联审批它的特点是，一、关注部门；二、没有以客户为中心；三、掌控工作的情况没有实现自动化。
2007年7月之后，成都市政务中心改革之后，采用了新的审批流程，这个审批流程同样是对娱乐企业的审批流程。请大家看，这就叫一站对外，有法定的先后顺序的，依然是串联审批，搞改革也应该是依法搞改革，有的审批流程法律规定有先后顺序，那没有办法，若有法律规定还是串联审批。如果法律没有明确规定，那么就搞并联审批。请大家看，改革之后经过了几个环节，一、二、三、四、五、六、七、八，经过了八个环节，但是它是并联审批，审批时间由过去的54日压缩为今天的7日。有专家评价这个改革叫破除部门利益的藩篱，打造服务型政府的开端，这个评价我个人感觉有点价值。这个案例大家上网也可以查一下，那就是成都市政务中心，由串联审批改为并联审批。
（三）优化人员流程。
提升政府执行力是三大流程的统一。第一个流程是战略流程，做正确的事情。第二大流程是运营流程，是正确的用人做事。第三大流程是人员流程，关于人员流程我坦率地跟大家说，我琢磨的不是特别透彻，但是也有阶段性的体会，我也介绍给大家，欢迎大家批评。所谓的人员流程有四个基本的规范，不一定是先后的顺序，但肯定是四个基本的规范。一、录用以功绩为依据。二、晋升以潜能为依据。三、培训以强制性为主导。四、职业发展以岗位需求为依据。这是人员流程的四大规范。在这四大规范当中晋升以潜能为依据，这个大家可能是多多少少会有些疑问。因为《公务员法》的第七章说的特别清楚，公务员职务晋升，应当德才兼备注重工作实绩。德才兼备这个大家都很清楚，注重工作实绩，那就是关注你在现在这个职位上做出的成绩，做出的业绩，这叫德才兼备注重工作实绩。这个人员流程在这个地方说的非常清楚，非常明白，晋升以潜能为依据。中国的封建社会我记得在人事管理当中有一个基本的原则，那叫能者上，功者养，有能力的人通过职务晋升，有功劳的人通过晋级式的手段进行奖励。这个能者上，功者养，大体跟我今天所说的晋升以潜能为依据，有点相通之处。根据我的观察，安全按照这个人员流程做的，那就是美国的国务院，大致相当于中国的外交部，他严格按照人员流程的四个基本规范来做，如果大家感兴趣的话，可以上美国国务院的网站上做一个基本的浏览和把握。
下面我就人员流程简单地谈一点自己的看法，这就是下面我引入一个案例，就叫能力跟岗位应该相匹配，这就是你我经常所说的人岗匹配。也许有的同志在B岗位上做出的工作实绩，那么他的能力结构当中，有相当一部分能够保证，他在更高层次的A岗位上继续做出成绩，也许不是这样一回事。所以，行动管理当中有一个定律叫彼得定律。大意是指公务人员总是晋升到不能胜任的岗位为止。那么为了克服这个彼得定律，从人员流程上讲，职务晋升应该以潜能为依据，您在B岗位上做出了成绩，那也不要萧规曹随。就是把你提到A岗位上去，也必须根据A岗位上新的需求，积极完善能力结构。
所以我给大家引入一个案例请大家看一下，但愿这个案例能给大家一点印象。任何组织当中他的职位都可以分层三个层次，一是战略层，二是管理层，三是操作层。这个案例是国家行政学院1999到2000年做过的一个调研最后的结果，请大家看能力需求排序，管理层的能力需求排序，第一位的人际关系处理能力。第二位是应变能力。第三位是沟通协调能力。第四位是行政决策能力。第五位是创造能力。
请大家再看战略层，战略层的职位它的能力需求。如果排五位的话，依次为一、创造能力；二、行政决策能力；三、应变能力；四、沟通协调能力；五、最后一位人际关系处理能力。这一个能力排序我相信它不是真理，但是对中国内地而言，它有一点的真实性，可能会给大家有一定的借鉴价值。人跟岗要匹配，人跟岗一定要匹配。特别是对你我来说，在B岗位说做出成绩来，千万不能在A岗位上把过去的能力特长，视为不可改变的。在B岗位上做出的成绩，是因为在B岗位上具有相应的能力特长，现在组织和领导把提拔到更高的A岗位上去，那就要根据A岗位的能力需求，不断地完善自我，这是对你我个体而言。
那么对于组织来说，我这有两个小的建议。第一个建议每个组织不要怕麻烦，一定要严肃认真地制定职位说明书，这是第一个建议。第二个建议，过去习惯于对职务层次管理，我建议把过去的职务层次管理改为职务管理。为什么要这样改？我相信大家会有更好的判断，也会在一定的程度上认同我这一观点。
（四）总结
刚才我给大家主要介绍的是提升政府执行力的三大流程，实际上也就是正面回答了，如何提升政府的执行力。第一部分说明的是一定要遵循战略流程的规范，使你我的决策要具有执行力，这是第一。
第二个流程是运营流程，实际上说的是做事情要有一个正确的方式。好像佛家当中有一句话，会道者一屡耦丝牵大象，盲修者千斤铁棒打苍蝇，这指的就是要有正确的方式去做事情。
第三个流程是人员流程，人员流程我给大家介绍了四个基本的规范，录用以功绩为依据，晋升以潜能为依据，培训以强制性为指导，职业发展以岗位需求为依据。如果有更多的时间，会更加详尽地讨论如何提升政府执行力，今天给大家介绍到这个地方，衷心感谢大家，谢谢。