行政调解效力研究

一、行政调解的概念
调解，是指发生纠纷的双方当事人，在第三者的主持下，通过第三者依照法律和政策的规定，对双方当事人的思想进行排解疏导，说服教育，促使发生纠纷的双方当事人，互相协商，互谅互让，依法自愿达成协议，由此而解决纠纷的一种活动。按照我国法律规定，行政调解，是国家行政机关依照法律规定，在其行使行政管理的职权范围内，对特定的民事纠纷及轻微刑事案件进行的调解。调解的范围包括民事纠纷、经济纠纷和轻微的刑事纠纷。
在我国人口众多的国家里，随着社会生活的不断变化，经济交往的不断发展，民事、经济等纠纷的大量发生是符合客观规律的。如何解决这些矛盾纠纷，推动社会向前发展，是我们应当思考的范畴。按照我国现有法律规定，我国调解制度包括法院调解、人民调解和行政调解三大调解制度体系。此外还有仲裁调解、律师调解等。这些调解互有联系、互有区别，构成了我国一套完整的调解体系。对于法院调解、人民调解的法律效力已十分明确，本文不作研究。笔者只想就行政调解的法律效力作以粗浅认识，以求抛砖引玉，共同为我国行政调解工作添砖加瓦。
二、行政调解的性质和作用
行政调解与法院调解相比，同人民调解一样，属于诉讼外调解，所达成的协议均不具有法律上的强制执行的效力，但对当事人均应具有约束力。因为，行政调解和人民调解一样，均是在自愿的基础上所进行的调解活动，按照现有法律规定，当事人对所达成的协议，都应当自觉履行。因此，可以说行政调解所达成的协议，仍应与人民调解所达成的协议一样，对当事人具有约束力。
在我国从新民主主义革命时期开始，各个革命根据地的基层人民政府都负有调解民事纠纷和轻微刑事案件的职责。建国后，行政调解逐步发展为多种形式，除基层政府调解一般民事纠纷和轻微刑事案件以外，法律还规定某些国家行政机关负责调解特定的民事纠纷和经济纠纷。我国行政机关的职能主要体现行政管理与行政执法两大职能上，行政调解就是国家行政机关对经济活动和社会生活执行管理和监督的一种方式。它不仅可以调解公民之间的纠纷，还可以调解公民与法人之间和法人与法人之间的权利义务关系的争议。这是它不同于人民调解的一个重要特点。多年以来，我国行政机关调解处理了大量的经济纠纷和民事纠纷，而通过调解的许多纠纷，大量的是双方当事人自觉履行，很少再通过诉讼途径解决。可以说，行政调解对保护公民、法人和其它组织的合法利益不受侵犯，为调整经济关系和社会关系，维护社会稳定，推动社会主义经济建设起了重要作用。
三、行政调解的种类
就目前而言，我国行政机关依法可以调解的种类很多。可以说，行政机关在行使行政管理职能过程中，所遇到的纠纷，基本上都可以进行调解。但主要常指的行政调解有这样几类：（一）基层人民政府的调解。调解民事纠纷和轻微刑事案件一直是我国基层人民政府的一项职责，这项工作主要是由乡镇人民政府和街道办事处的司法助理员负责进行。司法助理员是基层人民政府的组成人员，也是司法行政工作人员。他们除了指导人民调解委员会的工作和法制宣传外，还要亲自调解大量的纠纷。（二）国家合同管理机关的调解。我国《合同法》规定，当事人对合同发生争议时，可以约定仲裁，也可以向人民法院起诉。国家规定的合同管理机关，是国家工商行政管理局和地方各级工商行政管理局。法人之间和个体工商户，公民和法人之间的经济纠纷，都可以向工商行政管理机关申请调解。（三）公安机关的调解。我国治安处罚条例规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理的行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理。我国道路交通事故处理办法第三十条规定，公安机关处理交通事故，应当在查明交通事故原因、认定交通事故责任、确定交通事故造成的损失情况后，组织当事人和有关人员对损害赔偿进行调解。这是法律法规授予公安机关调解的权利，有利于妥善解决纠纷，增进当事人之间的团结。（四）婚姻登记机关的调解。我国婚姻法规定，男、女一方提出离婚，可由有关部门进行调解或直接向人民法院提出离婚诉讼。同时，该法规定，男、女双方自愿离婚的，应同时到婚姻登记机关申请。所以，婚姻登记机关也可以对婚姻双方当事人进行调解，这样有利于婚姻家庭的正常发展。
四、行政调解的原则和方法
行政调解也应同法院调解和人民调解一样，均应在查明事实、分清是非、明确责任的基础上，说服当事人互谅互让，依照法律、法规及有关政策的规定，让双方当事人自愿达成协议解决争端。因此，合法和自愿是调解必须遵守的原则。另外，行政调解和人民调解一样，还必须坚持保护当事人诉讼权利的原则。这实质与自愿原则是紧密相联的。如果当事人不愿经过调解，或者经过调解达不成协议，或者达成协议后又反悔的，一方或双方当事人都有权向人民法院起诉。这是法律赋予每个公民的诉讼权利。对于调解的方法，有多种多样的灵活方式，这要跟具体的调解人员的知识和经验有关。但总的说来，在调解过程中应做到深入调查研究，虚心倾听当事人的意见，弄清案情，以和蔼耐心的态度，耐心细致的讲理讲法，动之以情、晓之以理，以理服人，坚持说服教育、方便群众的工作方法。多年来，行政调解的经验方法举不胜举，毋须多论。
五、行政调解协议的效力
从我国调解制度的体系来看，虽然三种调解制度各有区别，但都能体现对一定范围内社会矛盾进行干预，只是干预的表象不一样。法院调解，作为一种诉讼活动，表现为国家的干预，它具有法律上强制执行的效力，笔者无可非议。人民调解是以其群众性，表现为广泛的社会干预，是人民司法工作社会化的体现。2002年，国家司法部制定的《人民调解若干规定》，以及最高人民法院以司法解释的形式赋予人民调解的法律效力——即具有合同的效力。这是人民调解所取得的法律地位及法律效力。行政调解是作为国家行政机关对经济和社会生活进行管理的一种手段，表现为行政干预。三种调解，在我国调解制度的体系中各自占有不同的地位，发挥着不同的作用，各显其能，相得益彰。共同为维护社会稳定、增强人民内部团结、防止矛盾激化、推动社会主义两个文明建设的发展起着重要作用。然而，行政调解的地位和效力如何确定呢？笔者至今未见结果。笔者认为，作为同是我国调解体系中的行政调解制度，均应取得相应的法律地位和法律效力。如何确定其法律地位与法律效力呢？笔者认为可以从这样几个方面去考虑：
（一）行政调解主体的合法性。作为行政机关主持调解，除了其调解程序及内容应当合法以外，更重要的是行政机关作为调解的主体必须合法，行政机关的调解，都是根据我国法律法规的规定进行调解，比如基层人民政府的调解，是根据调解条例及社会治安综合治理的有关规定，而进行的调解；公安机关的调解，是根据治安处罚条例等规定进行调解；交警部门的调解，是根据道路交通事故处理办法的规定进行调解；卫生行政主管部门的调解，是根据医疗事故处理条例的规定进行调解；婚姻登记机关的调解，是根据婚姻法的规定进行调解。为此，所有行政机关的调解，都必须是在有明确法律法规规定的前提下，在自身履行行政管理职责过程中进行的调解，那才是属于行政调解的范畴。否则，其主体不合法，就不能称为行政调解。
（二）行政调解内容的合法性。行政调解除了主体与程序合法以外，更重要的是调解内容要符合法律规定，凡是行政机关的强制调解、压迫调解，均属于不合法的调解，如何确定其合法与不合法呢？我们讲调解的原则中，最重要的就是要自愿、合法。从民法原理上讲，有效的民事法律行为未必合法，但合法的民事法律行为应当有效。因此，我们从民事法律行为有效的三个条件来考虑，其民事法律行为是否合法是必要的。该三个条件是：（1）行为人具有相应的民事行为能力；（2）意思表示真实；（3）不违反法律或者社会公共利益。为此，从社会发展的角度理解，凡是有效的民事法律行为，就应取得相应的社会地位，承担相应的民事法律责任，我们不能允许任何一个民事主体，今天承认明天又反悔，反复无常。浪费社会资源，阻碍社会向前发展。
（三）行政调解的必要性。整个社会纷繁复杂，大千世界无奇不有。马克思主义的辩证唯物主义告诉我们，矛盾无处不有，无时不有。旧的矛盾解决了，新的矛盾会不断发生。但我们并不恐惧，只要我们将一个一个的矛盾解决了，社会就将向前发展，那绝不是倒退。为此，我国人口众多，矛盾不断发生，大量的矛盾都是在人民调解以及行政调解中所解决，笔者曾作过调查，笔者所在的四川省泸州市纳溪区人民法院每年解决的民事、经济及轻微刑事纠纷的数量，与本辖区人民调解及行政调解所解决的纠纷数量相比还不到1/5。如果我们都不承认其调解的效力，全部诉讼到人民法院解决，这可能吗？显然不可能。因此，我们必须承认行政调解的必要性和重要性。
（四）行政调解的经济性。我们知道，行政调解和人民调解一样，都具有无偿性，即解决纠纷不收费。在我国尚不发达的情况下，老百姓是不愿意打官司的，大量的纠纷都愿意通过诉讼外调解的方式予以解决，于情于理，都符合我们国家的国情和人情，难道我们能不遵守这一社会规律吗？
（五）行政调解的专业性。行政调解是行政机关及其工作人员，依照法律法规的规定，对其专业管理职权范围内的争议纠纷进行调解，与人民调解相比，应当说行政调解更具有专业性，更容易让当事人理解、接受。
综上所述，行政调解的效力，就应当显而易见。笔者认为，行政调解的效力应当赋予其与人民调解具有同等的法律效力，当事人对行政机关主持调解达成的协议，如果提不出欺诈、胁迫、乘人之危或重大误解、显失公平等违反法律法规的，就应当自觉履行。一方当事人不自觉履行的，另一方当事人可以就协议的履行、变更、撤销向人民法院起诉。这就是法律应当赋予行政调解的法律效力，只有这样，才符合我国国情特色的法制化建设。