公益诉讼能否名正言顺？

时间： 2005-08-15  | 文章来源： 中国网
长春市84岁的离休干部李成宪为老年人免费乘车的权益打赢了被告付原告精神损害补偿费人民币1元的官司。李成宪出示自己的乘车证。迟海峰摄
今年4月5日，以火车就餐没有开具发票为由状告北京铁路分局的郝劲松，被铁路中级法院判决败诉。
郝劲松是中国政法大学在读法学硕士。从去年8月至今不到一年时间里，他与北京铁路分局和北京地铁公司打了6场官司，起因分别是：火车上购买矿泉水不开发票；地铁收费厕所不开发票；火车餐车消费不开发票；火车站退票收取退票费不开发票；地铁因存在设计缺陷，乘客被迫使用收费厕所；在火车上购买水果、袜子和纪念章索要发票未果。
近年来，一些不以谋求经济利益为目标，而主要谋求实现公益、公理或是法律程序正义的诉讼不时出现，“公益诉讼”成为媒体上的热点话题。
中国人民大学教授杨立新说，目前中国没有公益诉讼制度，公益诉讼还不是一个正式的法律概念，一般认为，公益诉讼是指非利害关系人的组织和个人对于违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院起诉，追究违法责任的诉讼活动。
公益性诉讼近年在增多
杨立新教授说，严格地说，像郝劲松所进行的这些诉讼还不能算公益诉讼，只是带有公益诉讼性质的诉讼。“起诉人并非直接利害关系人，而且诉讼完全是为了公共的利益，毫无私利可言，才是真正的公益诉讼。”杨立新说。
他说，河南漯河市教师王女士起诉的案件是一个典型的公益诉讼案。王女士的丈夫因喝白酒过量，造成酒精中毒致死。王女士在伤心之余，想到应当警示酒厂、保护世人，因此起诉当地的白酒厂，请求法院判令酒厂在白酒的包装上，标明成份及“饮酒有害健康”标识。此案分别被一、二审法院驳回起诉。
不过目前，无论是郝劲松还是王女士的诉讼，人们还是都泛称为公益诉讼或公益性诉讼。这类诉讼自本世纪初开始明显增多。
福建律师丘建东可以说是个人发起公益性诉讼的先行人物。早在1996年，因打电话被多收5角5分钱将电信局告上法庭，索赔双倍差价1.10元。自2000年开始，他几乎每年都要打一到两起公益性官司：2000年12月，状告黄山地名混乱误导消费者，成功索赔1元；2001年7月，因购买的电话号簿上查不到国家机关重要部门电话，状告电话号簿公司，要求退书并赔偿，被法院驳回；2004年9月，状告厦门航空公司，要求返还机场建设费50元并撤销机场建设费，一审二审均败诉。
今年法院审结的这类公益性诉讼案中，北京“牡丹卡补卡收费”案广受关注。
2003年7月30日,《中国工商报》记者喻山澜因牡丹交通卡丢失，到工行北京宣武支行下属的一储蓄所交纳了100元补卡费，办理了补卡手续。
“牡丹交通卡”是北京市公安交通管理部门与工商银行北京分行合作开发的一种智能信息卡，主要是用于公安交通管理机关对机动车驾驶员交通违章处罚等事项管理，同时具有金融服务功能。机动车驾驶员在工商银行开办一个账户并预存10元人民币，即可免费领取牡丹交通卡；但倘若卡丢失补办，则必须交100元。按有关规定，此卡是驾驭员上路必带的，因此，遗失必补。
2004年4月，喻山澜以不当得利为由，起诉至一审法院宣武区法院，要求第一被告宣武支行返还不当得利及利息；要求第二被告工行北京分行停止执行自定的交通卡补办收费标准，同时将新的收费标准按有关规定报物价部门审批。
2004年7月底，一审法院驳回喻山澜的起诉。8月初，喻山澜上诉至北京市一中院。
2005年2月1日，北京一中院判决工行北京支行退还喻山澜补办牡丹卡扣除成本外的69.2元及利息。这一判决使几年来工行这一做法画上句号。
3月3日，接到判决书的工行向媒体表示，在有关部门研究和正式批复新的收费标准前，补办牡丹交通卡将不再按100元收费，暂按此次法院裁决的30.8元收取。以前因补卡缴纳100元的消费者，可凭交付凭证到原经办网点领取还款69.2元及相应的利息。
杨立新说：此类诉讼增多反映了人们的法律意识不断提高。同时，这类诉讼不但维护了个人及公众的利益，也在不同程度上推动了社会进步。
近年来，公益性诉讼不但由民间人士提起，检察机关也在进行。自河南省方城县人民检察院于1997年提起公益诉讼开始，中国检察机关参与了一些公益诉讼，办理案件近千起，起到了良好的作用。但与现实需要相比，诉讼量还很小。另外，检察院参与的公益诉讼多集中在国有资产流失方面，对于知识产权的流失、环境污染案件涉及较少，对于非法契约、行为能力缺失、救济及对犯罪案件的附带民事诉讼几乎没有涉及。
现行法律的盲区
山东济南的武仲建在济南泉城广场举行315国际消费者权益日里手举招牌，要求成立小灵通用户原告团与小灵通进行集团诉讼。武仲建说他打这场官司并非为了索赔，真正的目的是提请主管部门注意，尽快明确政策，让小灵集团通走向规范。
前面提到的河南漯河市教师状告当地酒厂，被一、二审法院驳回的原因是，法院认为：这与她个人不存在利害关系。
《民事诉讼法》第108条规定的起诉条件的第一条就是：提起民事诉讼的原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其他组织。
这条规定使王女士等众多提起公益性诉讼的人不得不面对败诉或是驳回起诉的结果。
浙江台州市画家严正学得知一家有色情表演行为的娱乐场所，距离该市椒江区的一所小学很近，且对小学生没有任何限入措施。他多次向有关部门反映未果后，以椒江区文体局“行政不作为，致使当地小学生遭受精神污染”为由，将其告上法庭。法院以他没有目睹色情表演，不存在对其本人精神上的损害，因而不能成为诉讼主体为由，驳回起诉。
2002年，由于浙江省余杭市石矿比较多引起污染，当地农民陈法庆将余杭区环保局告上法庭。法院认定污染存在的事实，但判决陈败诉。
2003年8月，陈法庆发现家门前的苕溪水受污染严重，他写了一份《一级水源如何保护》的建议书，发给十多家有关部门，等了4个月仍没有结果。12月，陈法庆将浙江省政府和浙江省环保局告上杭州市中级人民法院，但未被受理。陈法庆上诉到省高级人民法院，再一次被法院驳回。
杨立新教授说，这些诉讼的结局暴露出中国现行民事诉讼法的一个盲区。因为在很多时候，社会公共利益与公众密切相关，但又不是明确与某个个人有直接利害关系的。这种情况集中表现在垄断对消费者造成利益损害、企业造成环境污染、国有资产流失等方面。
即使是一些胜诉的案件，也存在着令人遗憾的地方：作为原告的个体即使胜诉，法院通常也不过判决对方返还不该收取的几毛、几块、几十块钱，承担相应的案件受理费，至于原告支付的大量其它诉讼费用，以及精力和时间上的损耗，只能由原告自己承受。河南农民葛锐与郑州铁路分局的如厕收费官司就十分典型：经过近3年的审理，法院终审判决郑州铁路分局返还向葛锐收取的0.30元如厕费，并承担一、二审案件受理费各50元。然而，为3毛钱，打了3年官司，葛锐不但耗费数千元，还花费了大量的时间、精力。而另一方当事人作为一个强大的组织，相应的应诉消耗可以说是无关紧要。
另一个令人遗憾的现象是，即使这些提起公益性诉讼的人胜诉了，其他有着同样遭遇的人并不能从中得到补偿，如果他们也想捍卫自己的权益，就得自己去打官司，并且完全有可能败诉。而且，此次胜诉的原告，以后再有同样的遭遇时，也得重新打官司。
造成这种现象的原因在于中国没有判例制度，宪法、法律及司法惯例均不承认法院先前的判例具有法源地位。法院的判决仅对本案中的当事人有效，即使是最高法院的判例，也没有法律约束力，基层法院的法官完全可以对相似的案件做出完全相反的裁定。
不仅是公民个人提起公益性诉讼存在困难，检察院提起的公益诉讼也处于十分尴尬状态。因为检察院在公益诉讼中的地位问题在现行法律中并未明确。现有的检察机关的公益诉讼活动带有一定的探索性质。
按照《民事诉讼法》第108条关于“提起民事诉讼的原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其他组织”的规定，国有财产的民事诉讼保护，应由其主管的企业或组织及其主管部门来起诉，法律没有明确赋予人民检察院有这种诉权。《民事诉讼法》第十四条规定了“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”和《行政诉讼法》第十条规定的“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。但监督的方式只能是抗诉。
现实是，有些时候，一些企业或其主管部门怠于保护国有资产或者私吞国有资产，检察机关只能在国有财产被流失之后，才来追究负责人的刑事责任或者追究其行政责任，这种事后追究责任的做法对于保护国有资产是相当不利的。
修改法律，建立公益诉讼制度？
2004年5月，浙江农民陈法庆在两个环保公益诉讼请求被驳回后，向全国人大常委会法制工作委员会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办和国家环保总局等5个部门发去信函，建议对环境公益诉讼进行立法和立案的审理。
“这是我惟一能做的事了。”陈法庆说。
近年来，社会公众和许多法律界人士呼吁建立公益诉讼制度。
尽管人们在这一问题上没有原则性分歧，但在某些具体问题上还存在不同看法。如：要不要修改民事诉讼法108条关于诉讼人资格的第一项要求“原告是与本案有直接利害关系的法人和其他组织”？
一些学者认为，原告可以是与本案无直接利害关系的人，这样才有利于公益诉讼的提起。但也有专家认为，这一条不能修改。“如果原告与本案没有直接的利害关系，则其权利主张就无从谈起。因为没有关系就没有权利。”中南财经政法大学教授乔新生说。
乔认为，当一个与本案无利害关系的人要提起公益诉讼时，他可以以代理人的身份进行。“法律没有要求原告的代理人与本案有直接的利害关系。”
反对乔新生这一观点的人认为，以原告代理人身份提起公益诉讼在理论上没有问题，但现实效果可能不理想，因为，以代理人身份提起诉讼无疑会增大原告的诉讼工作量和诉讼难度，现实中很少有人会去这样做。
杨立新教授认为，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，对涉及公益的诉讼都建立了相应的诉讼机制。中国应修改现行有关法律条文，借鉴西方相关法律的经验，建立有中国特色的公益诉讼制度。
杨认为，公益诉讼制度应确定保护范围，即国家利益和其他公共利益；扩大提起公益诉讼的主体的范围，赋予检察机关在公益诉讼中的诉讼主体资格，并赋予所有知情的组织和个人提起公益诉讼的权利。
文：封婧
供稿：《北京周报》杂志