俞可平：中国公民社会成长的空间和方向

【本文对公民社会、第三部门、制度环境、民间组织、非政府组织、非营利组织、中介组织、群众团体、社会团体、人民团体等概念做了比较和辨析;分别从学术研究和行政管理两个角度对中国民间组织的分类提出了自己的建议;着重分析了中国公民社会现存制度环境的主要特征。中国公民社会制度环境的特征，典型地体现为宏观鼓励与微观约束、分级登记与双重管理、双重管理与多头管理、政府法规与党的政策、制度剩余与制度匮乏、现实空间与制度空间的共存。】
关键词：中国公民社会;民间组织;制度环境
作者 俞可平，1959年生，政治学博士，中共中央编译局比较政治与经济研究中心研究员(北京100032)。
*本文为联合国开发署和商务部委托的“中国公民社会的制度环境”课题的研究成果之一，作者感谢该课题的其他主要成员何增科、徐秀丽、贾西津、周红云、王勇兵、闫健等为这项研究所做出的贡献。
本文共分四个部分，第一部分首先阐释目前分歧较大的与公民社会及其制度环境相关的若干重要概念，第二部分着重讨论困扰学术界和管理部门的民间组织定性和分类问题，第三部分集中分析中国公民社会现存制度环境的主要特征，最后一部分简要论述中国公民社会的总体特征及发展方向。
一、若干重要概念的辨析
公民社会，总的说来，对于当今中国政府和学术界而言，还是一个新的事物。中国公民社会本身正在形成之中，还很不成熟，其典型特征和作用还未得到充分展露。与此相一致，对中国公民社会的认识和研究还有许多模糊不清的地方，这突出地表现在对一些重要范畴和概念没有比较一致的看法。分歧的存在是正常的，但如果核心概念歧义过大，既不利于讨论的深入，更不利于制定合理的政策和法规。所以，在讨论中国公民社会的整体制度环境之前，有必要就若干重要范畴表明我们的理解。
1.公民社会
在中国学术界，公民社会常常又被称为市民社会和民间社会，它们是同一个英文术语civilsociety的三个不同中文译名。虽然国内学者目前仍然交叉使用市民社会、公民社会和民间社会三个术语，但这三个不同的中文称谓事实上并不是完全同义的，它们之间存在着一些微妙的差别。“市民社会”是最为流行的术语，也是对civilsociety的经典译名，它来源于马克思主义经典著作的中译本。但这一术语在传统语境中或多或少带有一定的贬义，许多人事实上把它等同于资产阶级社会，而且容易把这里的“市民”误解为“城市居民”.“民间社会”最初多为历史学家在研究中国近代的民间组织时加以使用。这是一个中性的称谓，但在不少学者特别是在政府官员眼中，它具有边缘化的色彩。“公民社会”是改革开放后对civilsociety的新译名，这是一个褒义的称谓，它强调civilsociety的政治学意义，即公民的公共参与和公民对国家权力的制约，越来越多的年轻学者喜欢使用这一新的译名。
我们把公民社会当作是国家或政府系统，以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。公民社会的组成要素是各种非政府和非企业的公民组织，包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体、同人团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组合等等。由于它既不属于政府部门(第一部门)，又不属于市场系统(第二部门)，所以人们也把它们看作是介于政府与企业之间的“第三部门”(thethirdsector)。
2.民间组织
公民社会是相对独立于政治国家的民间公共领域，其基础和主体是各种各样的民间组织。
但在目前的中国学术界，对民间组织的理解甚至比对公民社会的理解还更加混乱不清。无论是学者的文章或政府的文件中，经常使用的关于公民社会组织的称呼有：非政府组织、非营利组织、民间组织、公民团体、中介组织、群众团体、人民团体、社会团体、第三部门组织、志愿组织等等。一般地说，这些不同称呼并无实质性的区别，但是从严格的语义来说，它们之间应当存在着不可不察的差别，这些概念从不同的角度强调了公民社会的某个方面特征。
“非政府组织”是至今仍广泛使用的一个重要概念，它的优点是强调公民社会组织的非官方性，表明公民社会组织不属于政府组织系统，明显不同于政府组织。但在中国的语境中，这一概念可能产生两种正好相反的歧义。一是认为只有那些重要的、正式的民间组织，才属于公民社会的范畴。因为非政府组织这一概念最初引入中国，与联合国宪章中涉及的国家间非政府组织在联合国的地位与作用相关，而国家间的非政府组织往往是十分正规的，并经过政府的正式批准，而大量存在于社会中的非正式组织有可能被许多人排除在“非政府组织”视野之外。二是把“非政府组织”的“非政府性”理解成与政府没有关系，甚至理解为与政府对立。然而耐人寻味的是，在中国的现实生活中，那些最重要的“非政府组织”恰恰与政府的关系最密切，有些直接就是“政府的非政府组织”(GovernmentalNon2governmentOrganization)。
“非营利组织”概念突出了公民社会组织与企业和公司等市场组织的区别，但它容易模糊公民社会组织为了自身的生存从事的必要的有偿服务与营利活动之间的界限。公民社会组织应当没有营利目的，但在缺乏经费资助的情况下，许多民间组织为维持生存和发展又不得不从事一些收取费用的活动，这在中国通常称作“有偿服务”.然而，“有偿服务”的界限模糊不清，很难确定这样一个收费标准，低于这一标准就是“非营利的”，而超过这一标准便是“营利的”.所以，用“非营利”来界定目前中国的公民社会组织，可能会遇到如何确定“非营利”标准这样一个新的难题。
“中介组织”也是最广泛使用的概念之一，政府管理部门似乎对它的关注度颇高，因为在相关管理法规中这一概念的出现频率相当高。“中介组织”开宗明义地揭示了公民社会组织位于政府与企业之间的中间性特征，但这一概念却严重地掩盖了公民社会组织的其他主要特征，特别是其非营利性。在现实生活中，大量具备“中介性”特征的组织是营利性组织，它们与其说属于公民社会，远不如说属于市场社会。随着中国市场经济的发展而日益增多的服务性行业，其中许多完全可以归类于“中介组织”，一些政府管理部门也确实将它们视为中介组织，如律师事务所、会计事务所、婚姻介绍所、公证机构、人才交流中心、土地房屋评估机构、质量技术监督机构、家政服务机构、商务咨询机构、商业代理机构等等。它们确实是“中介组织”，却又通常是十足的营利组织，但完全不属于公民社会。
“群众团体”或“人民团体”是中国现存体制下特定的政治概念，它主要指中国共产党直接领导下的工会、青年团和妇女联合会，以及其他少数特殊的团体，如中国残疾人联合会、中国文学艺术家联合会、中国科学技术协会等。这些组织的主要特征是，具有很强的政治和行政色彩，像行政机关一样，有相应的行政级别，其领导机关与各级政府机构同设，由国家给予正式的编制，并且通常承担一定的行政管理职能。其实，从其职能和性质来看，它们更像是政府组织，而不是非政府组织。“群众团体”或“人民团体”这些概念，有时也宽泛地指所有非政府的社会组织，但由于约定俗成的原因，它的特殊含义已经深入人心。此外，在中国政治的现实语境中，“群众”或“人民”通常是政治性很强的概念，指那些得到党和政府认可的多数公民。显然，用“群众团体”或“人民团体”的概念已经很难包含公民社会组织的完整含义。
“第三部门组织”、“志愿组织”等概念的局限也相当明显。前者主要是一个近年来才出现的外来术语，许多人因为不了解“第三部门”从而也不甚了解“第三部门组织”.在经济领域，还容易将此“第三部门”混淆于国民经济中的“第三部门”，即服务行业部门。“志愿组织”强调了公民社会组织的自愿性，但志愿性并非为公民社会组织所特有，一些政党组织也强调其成员参加组织的志愿性。可见，用这些概念来指称公民社会组织，也并不十分妥当。
“社会团体”或“社团”、“公民团体”、“公民组织”、“民间组织”等概念，也常用以指公民社会组织。借用这些概念可以比较清楚地表明公民社会组织的“社会性”或“民间性”，以区别于政府机关和企业组织。相对而言，这些概念的含义比较清晰，所表达的意义也比较准确。“社会团体”、“社团”等概念，强调了公民社会组织的社会性，“公民团体”、“公民组织”等概念强调了公民社会组织的政治性，因为公民是一个由宪法界定的政治概念。“民间组织”概念突出了公民社会组织的民间性，其外延可以涵盖上述各概念所要表达的主要意义，因此，比较而言，这是一个表达公民社会组织的恰当概念。我们建议，在谈及作为公民社会主体的组织或团体时，尽可能地一致使用“民间组织”的概念，以避免在概念术语上的不必要争议和混乱。
那么，什么是本文所说的“民间组织”?作为公民社会主体的民间组织，指的是有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团。它有以下四个显著的特点。其一是非政府性，即这些组织是以民间的形式出现的，它不代表政府或国家的立场;其二是非营利性，即它们不把获取利润当作生存的主要目的，而通常把提供公益和公共服务当作其主要目标;其三是相对独立性，即它们拥有自己的组织机制和管理机制，有独立的经济来源，无论在政治上、管理上，还是在财政上，它们都在相当程度上独立于政府;其四是自愿性，参加公民社会组织的成员都不是强迫的，而完全是自愿的。民间组织的这些特征，使得它们明显地区别于政府机关和企业组织。
此外，它还有非政党性和非宗教性的特征，即它不以取得政权为主要目标，也不从事传教活动，因而政党组织和宗教组织，不属于民间组织的范围①。「关于政党和宗教组织是否属于民间组织，学术界有不同的看法，根据中国的实际情况，在此我们采纳了萨拉蒙等学者对民间组织属性的界定，把政党和宗教组织排除在外，参阅LasterM.Salamon，TheEmergingSector，TheJohnsHopkinsUniversity，1994.」
3.制度环境
制度就是一系列影响人类行为的规则或规范。新制度主义学派的主要代表道格拉斯?C?诺斯说：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系的系列约束。制度是由非正式约束(道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为准则)和正式的法规(宪法、法令、产权)组成的”①。「道格拉斯?C?诺斯：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社，1994年，第3页。」作为制度的规则，是业已成型的行为准则，它具有相对的稳定性和长效性。
构成制度的行为规则既包括成文的规范，也包括不成文的规范;既有得到权威机关认可并要求强制服从的法定制度，也包括未经任何权威机构发布但潜在地制约人们行为的非正式规则，也就是人们通常所称的“潜规则”.政治制度便是制约人们政治行为的一系列规则，它是人类政治生活的行为准则。政治制度一般由国家制定，体现了政府当局的根本利益和价值取向，政府当局藉此来约束公民的政治行为。因此，与其他制度相比，政治制度更具有根本性，其约束力和强制性也更大，当政治制度与社会的其他制度相冲突时，其他制度通常要让位于它。
民间结社，即公民组成民间团体，并以民间团体的成员单独地或集体地进行活动，通常被认为是典型的政治行为，必然会受到国家相关制度的约束。我们把国家用以规范和制约民间组织活动的所有正式的或非正式的准则，统称为公民社会的制度环境。它包括五个方面的内容：(1)宪法，作为国家的根本大法，宪法是公民社会合法性的基本来源;(2)法律，即国家关于民间组织的普通法律和专门法律;(3)行政法规，即政府行政管理部门关于民间组织的相关法令、条例、准则、规定、规章等;(4)党的政策，即作为执政党的中国共产党关于民间组织的决定、通告、通知、意见、办法、指示等;(5)非正式制度，即官方对民间组织的态度，包括各级党和政府领导人对民间组织及其活动的态度，以及散布于公民及政府中的影响民间组织活动和作用的各种“潜规则”.
公民社会受到制度环境的包围，它的每一步发展都必然受到制度环境直接或间接的影响。
各种正式或非正式的规则，对作为公民社会主体的民间组织的各个方面发挥着这样或那样的作用，最终塑造着公民社会的形态、特征和在社会政治生活中的角色。我们把影响公民社会的制度分解成若干要素，通过对这些制度环境要素的分析，来认识现存的制度环境对中国公民社会的整体作用。这些制度环境要素主要有：对民间组织的定性和定位;关于民间组织的成立、登记或注册的规定;对各种民间组织的分类及分类管理措施;对民间组织的监管、控制、引导;对民间组织的财政政策，包括资助、税收、审计政策;干预民间组织的方式、方法、途径;对民间组织的扶持措施和激励政策;对民间组织的限制和处罚，包括准入、资格、特许、撤销或吊销等;党对民间组织的领导等等。
二、民间组织的定性和分类
对民间组织的性质和地位做出明确的界定，既是对有关法规的基本要求，也是制定相关政策的前提，而现行法规在这方面的缺陷极为明显。党和政府的文件以及相关法规，一般都把社会团体当作是党和政府联系群众的桥梁和纽带，同时肯定它的群众性、志愿性和非营利性。对民间组织的这一定性，基本上是合理的，但是没有指出社会团体的非政府性。这可能是出于对“非政府性”的误解，把“非政府性”曲解为与政府没有关系，或完全独立于政府，不受政府领导。事实上，这里的非政府性，主要是指它不属于党和政府的组织系统，相对独立于党政权力机关，而不是指它完全与政府没有关系。民间组织同样也可以由政府创立，受政府引导，得到政府资助。关于民间组织的定位，国务院《社会团体登记管理条例》分别作了这样的界定：“本条例所称的社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”.《民办非企业单位登记管理暂行条例》称：“本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”《基金会管理条例》指出：“本条例所称基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定设立的非营利性法人”.①「引自国务院颁布《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》，参见民政部官方网站法律法规：http：//www.mca.gov.cn/policy/index.asp.」上述条例及其他相关法规的界定，有着明显的不足。
其一，对民间组织的定位模糊不清。有些学者解释说，根据上述规定，社会团体与民办非企业单位的区别是，前者是会员制的互益型组织，后者是非会员制的公益型组织。这样的分析显然是模糊的，因为社会团体既有互益性的，也有公益性的，如中华慈善总会、中国红十字会等。还有归属于社会团体名下的许多行业协会，并非是公民自愿组成的，而是政府根据职能转变的需要而设立的。上述规定也难以划清民办非企业单位与基金会的界限，不少民办非企业单位也是利用“自然人、法人或者其他组织捐赠的财产”从事公益活动的“非营利法人”.此外，像基层的公民自治组织，如村民委员会和居民委员会，根据法律规定也是非政府组织，但在上述三类界定中并未得到反映。
其二，对民间组织的规定常常自相矛盾。按照上述界定，工会、青年团和妇联都是社会团体，但《公务员法》却明确规定，工、青、妇机关干部纳入国家公务员管理系统。按照上述规定，社会团体应当是公民的自愿组织，不应具备政府机关的科层性，其领导成员也不应具有行政级别。但党和政府的政策同时规定，不少社会团体及其领导完全享受相应的行政级别待遇，如中国科学技术联合会、中国作家协会、中国法学会、中国行政管理学会等。
其三，直接对民间组织的分类带来了困难。根据现行的管理法规，民间组织分为社会团体、民办非企业单位和基金会三大类。这种分类既不能穷尽现存的各类民间组织，三类民间组织之间又交叉重叠，难以分清。例如，大量的民间组织事实上并未在民政部门登记注册，而是在工商部门登记注册。按照法律规定，凡在工商部门登记注册的组织，就不是民间组织，而是企业组织。还有广泛存在而且社会作用极其重要的公民自治组织，像村民委员会和居民委员会，也难以按照上述标准进行归类。
对民间组织的分类没有确定的类型学标准。国内对民间组织的分类主要有三种，一是民政部的，即官方的分类;二是借用联合国或国外研究机构的分类方法;三是国内学者提出的、至今没有相对一致的各种分类标准。
作为政府主管部门的民政部将纳入其管理的民间组织分为三大类别。一是社会团体，即“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”;二是所谓的民办非企业单位，即“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”;三是各类公益性基金会，即“利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的”而设立的“非营利性法人”②。「引自国务院颁布《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》，参见民政部官方网站法律法规：http：//www.mca.gov.cn/policy/index.asp.」
对数量最多的社会团体，民政部又将其分为四类：一是学术性团体，指从事自然科学、社会科学以及交叉科学研究的团体;二是行业性团体，指由同行业的企业组织的团体;三是专业性团体，指由专业人员组成或依靠专业技术、专门资金从事某项事业而成立的社会团体;四是联合性团体，指人群的联合体或团体的联合体，如工会①。「吴忠泽主编《社团管理工作》，中国社会出版社，1996年，第6页。」