社科院李扬：城镇化进程需要配套的金融改革

2010年11月13日  中国经营报

中国改革开放32年来，经济发展的引擎是工业化和城镇化。就两者的关系来看，城镇化是由工业化引致的，所以我们说这是一种引致性的城镇化。现在中国正进入一个转折时期，工业化的进程已经进入中后期，部分中国沿海地区已经基本完成工业化。而城镇化却方兴未艾，所以我们的判断是，工业化和城镇化并举，而且逐步向城镇化为主导的方向转移是中国经济未来的发展趋势。因此，有必要探讨这个新的趋势以及带来的新挑战。

投资领域已有重大变化

当前，中国工业化正逐步完成，城镇化将逐步成为未来中国经济发展的主要引擎。由于中国地域辽阔，我们会看到一方面中部地区和西部地区还会复制东部地区工业化引导城镇化这样一个模式。但是另外一些地区就已经出现城镇化引导经济发展的新的模式，这是第一个改变。第二个改变就是中国流动人口的成分在发生变化，被称为新生代农民工正从候鸟型流动转变为移民，这不仅需要制造业继续稳定发展，而且对城市社会服务、社会管理体系，公共服务体系提出巨大需求，正是因为基于这种需求，中国城镇化模式已经开始发生改变。

中国经济的总格局没有变化，但是投资领域将因城镇化模式变化而发生重大变化。由于工业化指导的投资和城镇化指导的投资在性质上非常不同，风险不同，商业可持续性不同，所需要的价格和收费的环境不同，税收待遇不同，因此这样一种转变也意味着投资的性质发生变化。既然投资领域在转移，投资性质在改变，金融业也必须进一步深化改革予以配合。

以金融改革支持城镇化

应对城镇化大发展首先需要做金融方面的配套改革，这就是要纠正扭曲的资金供应结构。

中国金融体系是由银行主导，储蓄的分配都是通过金融中介机构来进行。这种模式有利于推动工业化进程，但是并不非常适合以城镇化为主导的经济发展方式。原因是银行资金来源主要为短期存款，如果用于支持长期投资就会产生期限错配问题，在工业化过程中也存在这样的问题，但是一般来说工业化项目由于是商业性项目，有比较明确且相对较短的投资回收期。但是在城镇化过程中，大量投资的商业化性质并不明确，而且需要的资金量也非常大。所以，在这种结构下，投资结构错配问题会更加突出。同时，如果过多使用银行贷款会显著提高企业和投资企业的杠杆率，增加潜在风险。

而支持城镇化进程的金融改革需要一些具体的措施：一是要发展多层次的资本市场；第二要在中国提高股权性资本的比重；第三是要引进外资，加快资本形成；第四是聚合资本，需要聚合各种性质的投资，包括PE、VC；最后是金融创新。

应对中国城镇化模式发展的第二个问题是，如何解决地方融资平台的超速发展。地方融资平台的问题非常突出，以至于一些国外研究者都认为中国下一步金融风险主要是地方融资平台的风险。

但是我们注意到，中国政府对于地方融资平台采取了非常合理、非常理性的态度。政府首先认识到，地方融资平台在这次应对金融危机的过程中之所以得到进一步扩张，是因为存在一个基本矛盾，即一方面中国已经进入城镇化深入发展的过程之中，而城镇化的主要任务在地方。另外一方面，由于地方基本上掌握不了太多的金融资源，财政资源也非常短缺，因此绕过各种各样的规定发展地方性融资活动就成为一个必然选择。从这个意义上来说，地方融资平台的存在有其合理性。但是，由于这是绕过现行法规、现行金融管理框架的条件下来发展地方融资平台，自然就会形成很多的风险。

那么，正是基于以上这两个判断，对于地方融资平台，政府就有了一个分类处理的方略：现在的地方融资平台大致有三种类型，一种是在商业上有可持续性的。第二种是本身有一定商业性来源，但是需要第三方还款的保证才能够支撑的。第三是基本没有现金流，以及可能损失的项目。明确了地方融资平台的类型，解决问题的办法应当是很明了的。对于第一类、第二类应当给予支持，让它明确化，浮在水面上；对第三类则要高度关注并想办法处理，地方政府在中间承担着重要责任。

最后，应对中国的城镇化进程需要完善地方政府金融管理体系。对此，“十二五”规划建议中有很多新的提法。比如其中之一是要完善地方政府金融管理体系，在我的印象中，这是在中央一级文件里第一次涉及地方金融发展和管理体系问题。这个目标的提出充分考虑了我国经济的纵向结构和横向结构存在巨大差异的现实，考虑了城市化发展的客观需要，考虑了完善我国金融和财政宏观调控体系的要求。综合考虑了各方面情况和要求之后，慎重提出了地方的金融管理体系和地方金融发展的问题，这是“十二五”规划的建议中关于金融方面一个新的提法。

而在“十二五”规划的建议中，发展地方政府金融管理体系有很多内容，我这里列出三条：一是发展市政债券市场，二是深化政策性银行体制改革。第二条我认为也是一个新的提法。当前政策性金融银行体系的改革一直在提，但是在危机之前，对于政策性银行体系改革，已经有一个基本一致的看法，就是要把它们改回为商业性金融机构，这个进程已经在推进。在“十二五”规划建议中重提政策性银行体系改革，是中国政府面对危机过程中的新挑战、新事实做出的新决策，这一点也是值得研究的。事实上，政策性银行的体制改革，会对地方城镇化发展产生非常大的促进作用。第三是要建立多层次区域性金融中心，这个问题虽然没有在规划中提出，但是完善地方政府金融管理体系这个命题的提出，就蕴含着中国可以有若干区域性的金融中心。所以，从这个意义上，这么多年来各级政府都在谋求建立自己金融中心的活动就有了一定的合理性。

总之，中国经济下一步的发展已经转移到以城镇化为主导。而城镇化为主导的发展路径，我们现有的金融体系还不能够完全有效地支持，因此我们需要在金融体系的改革上进一步下工夫，我相信这个改革已经在展开，而且会非常有效地推展。如果能够做到的话，中国未来的经济发展前景是非常光明的，中国将会进一步提高自己在国际事务中的话语权，会对全球经济的恢复发展做出更大的贡献。

本文为中国社会科学院副院长李扬在“中国社会科学论坛2010年会”的主题演讲，本报记者陈伟整理，有删节，未经本人审阅。

中国社会科学院副院长李扬

中国经济下一步的发展已经转移到城镇化为主导。而城镇化为主导的发展路径，我们现有的金融体系还不能够完全有效地支持，因此我们需要在金融体系的改革上进一步下工夫， 我相信这个改革已经在展开，而且会非常有效地推展。如果能够做到的话，中国未来的经济发展前景是非常光明的。