湖南桂阳：七成农民为何“冷落”合作医疗

湖南桂阳：七成农民为何“冷落”合作医疗
２００３年，党中央、国务院做出建立新型农村合作医疗（以下简称"合作医疗"）制度的重大决策。这项由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，旨在通过农民的互助共济和政府的资助来降低农民的大额医疗费用经济风险。
从去年下半年开始，全国有３０４个县被确定开展合作医疗试点工作，湖南省的长沙县、桂阳县、涟源市、花垣县、华容县名列其中。日前，记者在湖南省５个试点县之一的桂阳县深入采访时发现，这项惠民政策竟遭遇到了意想不到的尴尬。截至今年８月下旬，桂阳县参加合作医疗人数为２２.３万人，覆盖率仅为３３.３％。经过一年试点，参合率只比２００３年提高了９个百分点。相比之下，桂阳成为湖南省５个合作医疗试点县中参合率最低的县。
一件利民的大好事，为何在桂阳县会受到近七成农民的"冷落"呢？
宣传"收效甚微"，农民对新政策缺乏了解

桂阳县仁义镇村民蒋小兵向记者展示《桂阳县农村合作医疗证》

燕塘乡花果村村民王秀明因无力负担手术费，亲戚们正将他从县人民医院转移到其他医院就诊

县里印制了１７万册《宣传手册》发放到农户家中
桂阳县是湖南省郴州市面积最大、人口最多的农业县，全县３９个乡镇，农业人口６９万，农户１７.８３万户。
"合作医疗工作要面对千家万户，线长面广，这个思想工作非常难做。"面对记者，年轻的桂阳县卫生局副局长李建军发出一声长叹。的确，为调动更多的农民参加合作医疗，桂阳县委、县政府有关部门及其各乡镇可谓是全体动员。按照县里要求，每个乡镇要签订责任状，镇村干部要深入农户家中做工作，合作医疗资金筹集工作被列入对乡镇干部的政绩考核和乡镇综合目标管理。
而有关的宣传工作也被认为是"花了大力气"做的。县里印制了１７万册《宣传手册》发放到农户家中；在各交通要道乡镇圩场醒目处张贴宣传标语牌；在电视节目中开辟合作医疗专栏，解疑释惑，并请受益群众现身说法；同时，将参加合作医疗受益群众的补助情况定期在各医疗单位外公示，等等。
可这一切，收效甚微。至今只有３３.３％的参合率距离今年桂阳县确定的超过５０％的目标还有不小的差距。
据一些乡镇干部反映，除了一些经济较活跃的村民对合作医疗较容易接受以外，大部分乡镇光靠干部上门做工作、发放宣传手册很难取得什么实质突破。"手册发下去也不知道他们认真看了没"。仁义镇党委副书记曹友福告诉记者，他本人到农户家上门做思想工作最多的去了六次，而这还不包括侧面找一些和这家关系好的已经加入合作医疗的人去上门做工作。即便如此，"有时候也还是难以做通"。
干部尽心做工作，效果尚且如此。在少数村镇，一些乡村干部自身对合作医疗认识不到位，宣传责任感不强，参合情况就更可想而知了。
记者在桂阳县人民医院门口碰上被人用担架抬着的燕塘乡花果村村民王秀明。几天前，正在施工的他不慎从高处坠下，腰部受伤。但因无力负担手术费，亲戚们决定把他转移到一家有"熟人关系"、收费能少点的医院。当记者与他说起参加合作医疗可以住院补助的好处时，王秀明流露出几分遗憾。他告诉记者，当初对合作医疗只是听说，但具体怎么回事却不甚明白。旁边几位村民也证实说，他们没听到乡镇干部给他们做什么宣传，所以他们都没参加。
《桂阳县２００４年合作医疗筹资进度表》上显示，全县３９个乡镇中就有２５个乡镇参合率低于平均水平，其中参合率最低的不到２０％，燕塘乡排名倒数第二。在燕塘乡花果村，记者随便和村头水井旁忙碌的两位妇女聊起合作医疗的话题，得到的回答却是"不晓得这个事"。而另外走访的几户人家虽然有一些是"参加"或"晓得"合作医疗的，但问及在哪儿报销以及什么情况可以报销医药费之类的问题时，他们就显得有些茫然了。
县里一些干部认为，由于以前存在的农民负担等历史原因，造成部分农民对乡镇干部上门做工作存在逆反心理；加上一些乡镇干部本身素质不高，一个好的政策未能好好宣传，结果自然适得其反。
"合作"屡次受挫，农民对"互助"心存疑虑

仁义镇梧桐村村民刘金贵认为交钱参加合作医疗"不值得"．

桂阳县经济较好的仁义镇参加合作医疗的情况也不尽人意

桂阳县是全国有名的烤烟种植大县，农民收入多靠种烟为主
桂阳县是全国有名的烤烟种植大县，农民收入多靠种烟为主。较之其它一些农业县，这里农民的经济收入相对稳定且有保障。２００３年，桂阳县农民人均纯收入近３０００元。
《桂阳县新型农村合作医疗实施办法》规定，合作医疗的筹资标准为：参加农民以户为单位，每人每年交纳２０元；中央和省、市、县地方财政共出２０元。对每人２０元的筹资标准，记者走访的一些尚未参加合作医疗的农民当中，除个别因家庭经济极为困难认为无力承担以外，多数人都表示这个标准并不高。
"但算起来还是划不来。"仁义镇梧桐村村民刘金贵说，"像我们平常也不会生病，交的话自己又享受不到，不能受益，所以就不愿交。"他甚至担心，农民交上去的这笔钱会被挪用或"落入贪官腰包"。
据了解，在未参加合作医疗的农民中，有相当一部分人抱有和刘金贵一样的想法。同时，还有一些上了年纪的人也认为交钱参加合作医疗"不值得"，理由是反正年纪大了，"看不看病不要紧了"。李建军分析说，长期以来由于农民对健康问题不重视，从而导致相互间缺乏一种共济互助意识。
而除去农民个人对合作医疗问题认识的局限以外，桂阳县副县长蒋利民认为，造成大部分老百姓对此事持"怀疑态度"的客观原因，是过往以来农村实行的几项"合作"制度的结局让农民对"合作"失去了信心。
上个世纪５０年代和９０年代，我国曾三次在农村推行过农村合作医疗制度，但都存在共同的问题和不足：１、政府资助不到位，集体经济薄弱，造成了名义上三方筹资，实际只有农民自己掏钱的局面；２、对筹集的资金管理不规范，多数是乡办乡管，村办村管；３、单由卫生部门主管，政策难以协调；４、资金筹措量不大，仅单纯解决门诊等小额费用，无法做到大病统筹。如此种种，使得曾经推行的合作医疗制度最终都没有很好地持续下来。
此外，一些乡镇干部反映，以前在农村挂"合作"二字搞的合作社、合作基金会的失败，也都给农民心里留下了阴影，让农民对政府的诚信打了折扣。
桂阳县副县长蒋利民对记者说，尽管这次新型农村合作医疗是由中央明确下文实行，由国务院进行协调，与以往相比有着明显的突破和发展，但短时间内仍很难消除农民内心对合作医疗的疑虑。要真正让农民接受这项对他们有利的新政策，还有待周围更多的人受益后从而相互影响。
补助方式不妥，农民对"报销"产生误解

县卫生局副局长李建军介绍医药费用补助办法

桂阳县对参合农民住院医药费报销情况在卫生局门口张榜公示

桂阳县方元镇古田村村民李太保在镇“合管办”报销了７８０元的医药费。
从２００３年７月１日启动到２００４年６月３０日，桂阳县合作医疗试点工作开展了第一个运行年度。其间共有５１０１位农民得到了共计４００多万元的住院医药费补助，其中４５人领到了达到封顶线５千元的住院医药费补助。据县卫生局副局长李建军介绍，这项工作开展以来，资金运转顺利，各级财政给予的补助全部及时到位。去年筹集的合作医疗资金到今年还余下１３０万元。
但试行第一年的工作也暴露出在补助方式上存在的一些问题，而这直接造成了农民对合作医疗产生误解。县卫生局副局长李建军分析主要表现在以下几方面：
一、门诊补助方法上产生误解。
２００３年的试行办法规定，在门诊补助上，实行由合作医疗定点医院在处方中直接减免的政策。即参加农民到县、乡两级定点医院门诊就诊时，凭合作医疗证由医院给予其药品和检查费总额分别减免１５％、２０％。但由于医药购销体制不顺，医院药价普遍超高于药店价格，减免后的药价可能依然较高。如此一来，农民误认为合作医疗是卫生部门搞行业垄断，对合作医疗的好处产生怀疑。
二、住院医药费补助方式上产生误解。
２００３年，由于桂阳县各乡镇合作医疗经办机构未能健全，参加农民住院医药费报销都由县合作医疗管理办公室统一经办。为减轻压力，方便群众，县合管办将相当一部分报账工作委托给了定点医院，由医院在患者出院时相应给予直接补助。但这恰恰加深了农民的误解，很多人怀疑医院开"大处方"，参加合作医疗并未受益。
三、转院手续上产生误解。
为确保合作医疗资金放心使用，桂阳县设置了一些监控环节，如坚持逐级转诊、出示证明等。这些环节的设置，让农民感觉到办理补助手续繁琐，甚至误认为政府是借合作医疗之名，帮定点医院拉病人。
此外，为防止农民小病大治、舍近求远，２００３年，桂阳县对参合农民住院医药费报销按照不同级别医院设置了相应的起报"门槛"，并规定"门槛"线以内产生的费用不予报销。基数分别为：乡镇医院２００元，县医院１０００元，市医院２０００元，省医院３０００元。但由于县乡医疗卫生水平普遍落后，设施简陋，无法达到"小病不出乡，大病不出县"的要求，于是，农民感到参加合作医疗没有什么实质意义。
以上这些，从某种程度上都影响了农民第二年继续参加合作医疗的积极性。
２００４年的合作医疗实施办法中，桂阳县充分考虑到了这些容易引起农民误解、群众反映强烈的问题，并逐一进行了修改、补充。如：调整门诊医药费补助方法，将门诊补助改为对每人每年补助８元，设立门诊家庭帐户；改变住院补助方式，实行交费于报账分离，农民可直接到各乡镇合管办报账；简化转诊手续；降低住院补助门槛非基数，到各级医院住院门槛非以下的医药费用按１０％的比例予以补助；面向农村五保户和特困户农民家庭建立医疗救助制度，等等。
采访中，记者了解到，新调整的合作医疗实施办法，得到了大多数参合农民的认同。而对于如何能够让更多的农民自愿参加合作医疗，湖南省政协一位人士建议可以采取一些激励措施，比如对连续参加几年合作医疗的农民，相应提高医药费报销比例，以此激发他继续参加的信心。同时，也应该看到，作为新形势下的一个新举措，新型农村合作医疗制度的实施难免会遇到一些困难和尴尬。试点县市只要把这项工作常抓不懈，确保合作医疗资金专款专用，一定会有越来越多的农民青睐这项惠民事业，从而让他们能够看得起病，看得上病，看得好病。（完）
来源：新华网湖南频道