《瞭望》文章:秘书提拔“路径隐患”

来源:百度文库 编辑:神马文学网 时间:2024/03/29 01:08:49

文/《瞭望》新闻周刊记者李松

自今年9月初被协助调查以来,谢亚龙从“失踪”到被采取强制措施,最终在一个月后的国庆长假期间,央视《新闻联播》播出了他正式被批捕的消息。

现年55岁的谢亚龙,曾担任过中国田径运动管理中心主任、中国足协副主席、中体产业公司董事长。他主管足球期间,除捞钱外,也使中国足球完成了从盛极到衰极的完败,其创造的诸多“奇迹”中,包括刷新了中国足球在世界杯、奥运会这样的顶级赛事上,战绩最差、最耻辱的新纪录!

而谢亚龙这样一个人,却是从原国家体委主任秘书的职位上,被一路青云地提拔为中国足球“掌门人”,再次验证了多数秘书的“升迁路径”——因为是“领导身边人”,占尽左右权力资源,升迁机会也远远多于别人。

“由于秘书与领导具有特殊关系,使得领导在提拔人时,主要考虑的是被提拔者是否‘信得过’。”中央党校政法部黄小勇副教授接受《瞭望》新闻周刊记者采访时认为,“如果从这个标准出发,秘书往往是首要人选。”

在我国很多地方,秘书选用基本由领导个人好恶决定,而当上领导秘书后,再被提拔的概率也极大。由于提拔路径不规范,使一些缺乏领导能力或带“病”的秘书被提拔重用,这已成为现行组织人事制度的灰色带。

秘书一职成“升迁捷径”

何谓秘书?按《辞书》上解释,主要职责是协助领导人综合情况、调查研究、联系接待、办理文书和交办事项,是领导的助手、参谋和事务处理者,本身并不具有官的权力,从属于领导。

按照中央的严格规定,只有副部长级以上领导干部,才允许配专职秘书。但在我国许多地方,不但市县领导,甚至连乡党委书记、镇长都有事实上的专职秘书。配备专职秘书成为有些人显示领导身份的一种标志。

“我国各地领导选配秘书,缺乏统一的秘书选拔和任用标准,也缺乏民主推荐、民主评议和全面考察等严密程序。”黄小勇说,“不少领导自选秘书不报审批,或是手续办理流于形式,组织人事部门仅仅就履行个手续。”

本刊记者了解到,在领导配备秘书时,用谁不用谁基本是领导个人说了算。比如李真在担任河北省委办公厅秘书时,就是由当时的省委书记程维高亲自“钦点”,等等。

目前有些秘书有被异化的倾向,不但要负责领导日程安排、来客接待、讲稿起草等事务性工作,还兼顾领导或领导家属的生活安排,甚至有些领导收礼和送礼等拿不到桌面上的事情,也交给秘书去办理。

“虽说秘书不任实职,却有着相当的隐性权力。”云南省一位熟悉官场情况的人士告诉本刊记者,“当然,不同级别和部门或地方领导的秘书‘含金量’也不一样。且级别越高、岗位越重要的领导的秘书,升迁机会也越多。”

“当上领导秘书后,最大感受是锻炼机会多,水平提高快。比如跟随领导调研多,对各方面情况比较熟;阅读各类文件多,对上级的精神领会比较透;思考重大问题多,对工作思路的把握比较准,等等。”小张2008年大学毕业进北京某机关做领导秘书,他对自己的未来充满信心。

“能被选做领导秘书,本身就是一种能力的体现。如果做得好,加上拥有人脉资源和权力资源,升迁机会也会比其他公务员大得多,这就是‘近水楼台先得月’。”小张的这番话,代表相当一部分年轻公务员的想法。

在现实中,被选为领导秘书大都“官升一级”,但均不用经过公开选拔、竞争上岗程序;又不属于“破格提拔”。身为有级别的秘书“外放”时,再“官升一级”的现象比较普遍,且不少属于跨部门或异地任职,同样规避了很多干部选拔任用方面的程序和监督。因此,领导秘书一职被不少人视为“升迁捷径”。

“特殊关系”凸显资源优势

多位受访专家认为,由秘书一职容易得到提拔,除了缘于领导和秘书的特殊关系外,“一把手”权力过大而得不到有效约束也是主因。

“从个人感情来讲,秘书鞍前马后地辛勤伺候领导,‘没有功劳也有苦劳’,如果有提拔机会,领导自然就想到秘书。”黄小勇认为,“领导把提拔秘书作为其对自己服务的一种奖励,已是一种公开的秘密。”

黄小勇认为,秘书在提拔升迁中的优势,还源于我国干部人事制度的权力安排。“一方面,领导尤其是主要领导在人事上具有重要的提名权和推荐权,甚至拥有不同程度的人事决定权,在提名和推荐环节,秘书就占有优势。另一方面,现有人事制度安排中,对提名权和推荐权的规定不够规范,导致领导提名什么人具有相当的自由度。”

“秘书容易得到提拔,与秘书的岗位特点密切相关。秘书一般属于办公厅或办公室的编制,这个综合办公室本就是行政运转的枢纽机关,是行政信息的聚会点。而秘书服务的对象是领导,在我国权力集中制的背景下,领导往往就是权力中心、决策中心。”国家行政学院研究员、全国政策科学研究会副秘书长胡仙芝博士接受本刊记者采访时,从行政组织学的角度进行了分析。

胡仙芝进一步分析道,“相比于其他职位的公务员来说,秘书占了地利之便。再加上与领导之间特殊关系构成的‘人和’之利,秘书是一个极容易得到升迁的职位。地利加人和的优势,如果加上天时,秘书升迁并非难事。”

“有些领导干部离任前,也想在一些重要部门安下‘信得过’的人,以便自己的权力或影响力得以延续,秘书往往是一个选择。”北京市直属机关一位年轻公务员对本刊记者说,“当然,也有一种情况是秘书了解领导太多底细,有些有猫腻的领导干部,也把提拔秘书作为一种拉拢手段,达到自保的目的。”

“秘书容易得到升迁更深层次的原因,则是‘一把手’权力过大而又得不到有效制约。有些地方名义上虽由组织部门把关定人,其实不过是走过场。”北京大学政府管理学院李成言教授接受本刊记者采访时表示,“如果领导要选用或提拔自己的秘书,组织部门最终还是要看领导脸色具体操办。”

“大多数领导在离任之前喜欢提拔秘书。”中央党校教授林喆认为这是我国用人制度上的一种“潜规则”,是最易出问题的环节。同时,提拔秘书不走其将任职单位或部门的选聘程序而“空降”,也是“潜规则”。

秘书边腐边升拷问“起跑线”

在受访专家看来,经过多年培养和锻炼,有些秘书确实具备领导能力,被正常提拔也无可厚非。但由于上述选人用人机制不健全的问题,也使一些缺乏领导素质或带“病”的秘书被提拔重用,造成极其恶劣的社会影响。

最典型的案例要数“上海第一秘”秦裕。2006年7月6日,秦裕“空降”调任上海市宝山区委副书记,7月13日任宝山区代理区长,7月25日正式就任宝山区区长,8月24日接受审查被免去宝山区长职务,秦裕在区长位子上前后正好一个月,被舆论称为“一个月区长”。

据查,在此前的1998年4月至2006年6月,秦裕在担任上海市委办公厅秘书,上海市人民政府办公厅、上海市委办公厅副主任期间,利用职务便利为人谋取利益,索取收受贿赂款物折合人民币680万余元。

秦裕身为市领导秘书,收受贿赂如此之巨,长达十年的时间得不到查处和制止,而且能带“病”一路升迁。这位曾经的“上海第一秘”,其带“病”提拔之路,正是以往秘书提拔路径弊端的缩影——

2005年下半年,中纪委领导曾经找过时任上海市委书记陈良宇谈话,指出上海不少干部反映秦裕廉政方面存在问题,要求他选用那些党性强、作风正派的干部当秘书,但陈良宇并不理会。2007年7月26日,中纪委负责人就查处陈良宇严重违纪案件答记者问时表示,陈良宇的主要违纪问题包括“包庇有严重违纪违法问题的身边工作人员”。

另一个典型案例是“河北第一秘”李真。当年提拔李真当省委办公厅副主任时,常委中就不只一人明确表示反对。但时任河北省委书记程维高还是一意孤行地提拔李真。当中纪委把群众反映李真严重问题的信件转来时,程维高不仅不查,反而非常生气,认为是反映问题的人有意和自己过不去,并两次亲自给中纪委写信,信誓旦旦地担保李真没有任何问题。

从以往案例分析,有些领导已将秘书当成了自己的工具和“奴才”,而实际上,其关系也并非工作关系那么单纯,而是一损俱损、一荣俱荣的“主仆”关系,有的甚至成了狼狈为奸、沆瀣一气的腐败共同体——在披露的一些领导干部腐败案中,就“拔出萝卜带出泥”地牵出秘书不少肮脏的活动。

“做几年领导秘书,升得飞快,这种现象应该得到抑止。”还在2007年,全国政协委员羊子林就建议,应出台相关规定,限制过快提拔领导秘书。

中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯认为,领导干部秘书提拔任免的问题比较特殊,已经引起有关方面的关注。“秘书被提拔的概率很高,很多人当了秘书以后就可以当领导,而实践证明这些由秘书升为领导的人不一定都行,这也就是加强起跑线规范的问题。”

“秘书提拔”问题引发高层关注

来自高层的信息表明,中央已认识到领导秘书提拔问题的严峻性,同时也陆续出台一些相关规定,给任意擅权的领导加上一道“紧箍咒”。

2010年3月7日,中共中央办公厅颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》指出,在党政领导干部选拔任用工作中,有八种情形之一的,将追究有关领导干部和人员的责任。其中特别提到“要求提拔本人近亲属,或者指令提拔秘书等身边工作人员的。”

同时,该文件还强调,对“违反干部选拔任用工作规定,导致用人失察失误,造成恶劣影响的”,将追究党委(党组)主要领导干部或者有关领导干部的责任。

2010年3月31日,中共中央办公厅又印发《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法(试行)》规定,“领导干部的近亲属、秘书等身边工作人员提拔任用的,在作出决定前应当征求上一级组织(人事)部门的意见。”

多位受访专家指出,上述规定对于完善秘书选任程序、加强对秘书选任工作的监督非常及时,也非常重要。在一定程度上,这些规定会对领导擅权提拔秘书有所抑制,但由于规定的内容还不够具体,操作难度比较大。

“对领导‘用人失察失误’的追究问责,仅仅只是起到亡羊补牢的作用,并不能从根本上解决问题。”北京市邦盛律师事务所胡蕾律师对本刊记者说,“关键还是要从源头上把关。”

“让上级组织(人事)部门审查的办法,在一定程度上可以约束一下领导干部的手脚,但由于信息不对称,也缺乏可操作性,效果并不会好。”李成言说,“因为领导还有很多办法来规避上级的审查。”

“领导提拔秘书,即使让上级组织(人事)部门审查,上级部门对下面情况不了解,也不清楚这个秘书是否具备相应的德才。”李成言认为,“更何况,领导经常与上级部门打交道,提出的要求,上级一般也会同意。”

探索秘书“职业化”途径?

多位受访专家认为,目前要规范秘书选拔任用,当务之急是要建立健全领导调研、会议、讲话和生活安排等各种规范管理制度,严惩领导干部违规配置秘书,尤其重点解决好市、县级领导干部配备秘书过多过滥的问题。

同时,把好领导秘书的准入“门槛”。“秘书选拔任用不仅要征求上级意见,更要征求公众意见。因为,公众对于公布的信息会刨根问底,真正发现拟提拔秘书是否具备领导素质。”黄小勇认为。

“在利用信息公开营造公众监督压力之外,还需从制度建设着力。”黄小勇指出,“特别要合理配置人事权力,可考虑提名权(或推荐权)与考察评价权、决定权适当分离,提名者(推荐者)不参与考察评价环节和决定环节、决定者不参加提名和考察环节、考察者不参与提名推荐环节和决定环节,使人事任免在一个公平公正的环境中进行,最大限度地减少用人上的不正之风。”

黄小勇认为,应将秘书工作经历作为干部选拔任用的资格条件之一,避免采取全盘否定的做法。胡仙芝也提醒:“不能因为当秘书而获得优先提拔,也不能因为当秘书而受到歧视,不能提拔,这两种情况都不公平。”

“如果把秘书和其他的候选人一样摆在同样的平台上,与具体任职岗位相联系,让群众公开进行推荐和评议,而不是让某个领导人独自评价进行挑选。”胡仙芝指出,“那种剔除领导个人因素影响的选拔,不因为是秘书身份的提拔,从某种意义上说,更具有公平性和说服力。”