仲之春：公开好，但难公开

　　这些年来，官员腐败已经成为朝野上下一个热议不断的话题。面对层出不穷、形形色色的腐败现象，社会上怨声载道，民众的不满与日俱增，党和政府也采取了一系列的措施，软硬兼施，并且也处理了一批又一批的腐败分子，然而腐败现象却并没有因此而消退下去，反而呈现出一种不断上升的发展趋势。腐败现象就我们这个社会的肌体上一个无法切除的恶性肿瘤，越长越大。这确实是一个人们极其关心的问题，也是一个人们感到困惑的问题。

　　腐败现象能否得到有效的遏制，这是关系到能否保持社会的公平正义，能否保持社会稳定发展的一个生死攸关的问题。据人民网2009年12月24日报道，人民日报旗下的人民论坛杂志发起“未来10年10个最严峻挑战”问卷调查。6688位受访者认为“腐败问题突破民众承受底线”是未来10年的严峻挑战，占受访人数的82.3%，位列第一。这篇报道同时还说道：“拨开历史迷雾，我们发现，导致苏联剧变的原因有许多，但有一个被我们忽略的重要原因，就是苏共领导层中的腐败已经发展到这种程度，即他们所攫取的特权和社会财富之多，使社会主义和共产党的外衣已经成为束缚，不便于他们更放手、更放心地去侵占和鲸吞更多的国家财富。可以说，搞垮苏共的主要力量并不是反共分子，而是苏共党内的腐败分子：由腐败导致民心丧失，最终丧失政权。”①对于腐败问题的这一敏感性和要害性，中共执政当局也是心知肚明的，中共中央总书记胡锦涛曾经指出过：“坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大历史任务。”

　　诚然，腐败行为是通过具体的官员个人实施的，官员的主观因素是他们走上腐败之路的一个重要原因，所以加强官员的廉洁自律教育也不失为反腐败的一个重要方面。党和政府也一直重视这方面的工作，“三讲”也讲了，“保先”也保了，“三个代表”也学习了，“科学发展观”也落实了，然而，腐败现象的大面积发生和久久得不到有效的遏制，却充分说明了教育对于反腐败而言远不是最重要的，在众多的腐败现象背后还隐藏着诱发腐败的一系列制度性原因，这才是最根本的。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”这是人类社会的一条颠扑不破的真理。当一个社会制度的权力是不受制约的专制权力，当一个社会制度的权力可以牢牢地控制着社会的资源，对经济活动实行各种各样的管制的时候，要想不产生权力的资本化，不产生权力的寻租，都近乎是一种天方夜谭。在这种制度下，要一部分的官员真正做到“立党为公，执政为民”也许还有可能，但要大部分的官员都真正做到却显然是一种奢望；在这种制度下，要官员做到一时的廉洁奉公也许还有可能，但要他们始终都做到却是一种苛求。我以前在一所大学里进修时旁听过一位教授的课，他课上得很好，课堂上还有时插入对现有体制的尖锐批判，我们听了都很有收获。他有一次举了一个发生在自己身上的例子。他的一个同学担任他家乡的县委副书记，他的弟媳妇是一个小学教师，想托他找他的这位同学办工作调动。他说我当时的觉悟也很低，向他送了*千块钱，结果他钱收了，却没有给我们办。这位教授主要从事西方政治思想史以及公民文化的研究，对中西方政治体制的了解无疑是很深入的，对我们现有的政治体制的弊端也是有着很深刻的认识的，他当初“觉悟很低”时去走了后门，我想他现在即使“觉悟变高了”，倘若遇到类似的问题也很有可能还会再去做同样的事情。我举这个例子绝非是要苛求于这位教授，其实当时换成是我自己，也许也不会做出比他更好的选择。我的意思只是说当一个社会某一方面的制度不健全、不完善，会给人们有许多漏洞可钻，会让人们产生许多不确定的行为预期时，要让人们时时处处都自觉规范好自身的行为实在是一种“生命中的不可承受之重”。“出淤泥而不染”的人是有的，但更多的恐怕还是“近朱者赤，近墨者黑”。现实往往是让人失望的，但我们又只能去面对它。

　　随着许多传统的反腐思路和手段都难以遏制腐败现象的不断蔓延，人们开始认识到要从根本上遏制和消除腐败现象，就必须从制度上去寻找腐败现象产生的原因，通过制度建设使腐败现象难以产生，把反腐的重心从事后的惩处转移到事前的预防和监督，从源头上防止腐败现象的产生，这就是所谓的制度反腐。从经济的角度看，腐败现象大量产生的原因就是因为政府手中控制着大量的社会资源，对经济活动实行过度的管制，从而容易产生形形色色的权力资本化和权力寻租的腐败行为，因此治理腐败现象的根本途径就在于要加快市场化的步伐，消除政府对经济的过度管制使，从而对权力资本化和权力寻租的腐败行为起到釜底抽薪的作用。从政治的角度看，腐败现象大量产生的原因就是权力的不受制约和监督，从而使掌权者滥用手中的权力，利用职权从事各种各样的腐败行为，因此治理腐败现象的根本途径就在于要建立起分权制衡的权力运行机制，使政府权力受到有效的制约监督，做到无法滥用权力。然而，由于现有的执政集团对权力实行垄断，已经形成了一个巨大的既得利益集团，实行这些改革将使他们失去对权力的垄断地位，失去自己的既得利益，无疑都是具有革命性的，这就决定了这样的改革在短期之内又是难以实现的。那么，在这种限制条件下，我们反腐败的出路又何在？于是，不少人想到了官员财产申报制度，认为这是目前许多国家行之有效的，国际上公认的一种可以从根本上遏制和消除腐败的“终端反腐”利器。

　　1996年开始致力于反腐败研究，2000年担任国家社科基金项目—新世纪惩治腐败对策研究课题组组长，2005年担任国家社科规划后期资助重大委托项目—中国惩治和预防腐败重大对策研究课题组组长的王明高认为：“世界各国的反腐败经验表明，惩治腐败，必须依靠科学的制度和完备的法律体系。据不完全统计，目前制定了反腐败法的国家有30多个。……这些反腐败的专项法律制度，对腐败犯罪的认定、定罪、量刑以及惩治方式都做出了详尽规定，不仅便于执法机关执法操作，更重要的是对腐败分子产生巨大的震慑作用。我们之所以提出制定《中华人民共和国反腐败法》，旨在通过构建一套系统有效的法律制度，界定反腐败机构的职能职责、腐败犯罪的侦查取证和定罪量刑等内容，为我国的反腐败斗争提供必要的法律依据和手段，从而对腐败行为进行预防和惩治，防止权力滥用，使国家公职人员‘不敢腐败’、‘不能腐败’、‘不愿腐败’，达到从根本上遏制和铲除腐败的目的。”他同时认为：“家庭财产申报制度，是有关家庭财产申报、登记、公布的制度，是科学反腐制度体系的核心内容，是体现“终端治腐”理念的一项重要措施。其理论基础在于公共利益优先，其实践价值在于反腐高效。如果建立起有效的财产申报机制，将国家公职人员的家庭财产，置于人民群众和国家法律制度的监督之下，使其非法所得无处存藏，就会使腐败分子难以为所欲为，从而有效地遏制腐败现象的发生。目前世界上已有近百个国家推行了这一制度，家庭财产申报制已成为世界各国共同的反腐利器。”②我之所以大段地引用的论述，就是因为我十分同意他以上对建立科学反腐制度以及官员财产申报制度（从他以上的分析中可以看出，这种官员财产申报制度是指要向社会公开的财产申报，而不是指那种我国已经开始实行的只向组织部门申报而不向社会公开的“官员财产申报制度”）的分析，但我需要补充的是，这种目前在许多国家行之有效的，国际上公认的一种可以从根本上遏制和消除腐败的“终端反腐”利器，它有没有一个前提条件？在我国现有的政治体制下，这种制度在我们这里行得通吗？

　　其实，实行官员财产公开在我国早就有人提出来了，并且在每年的两会上，这都会成为一个焦点问题。可现实情况又是如何的呢？从1995年我国便开始实行的官员收入申报制度。今年中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文，规定凡是有行政级别的党政机关，人民团体和国企的副处级以上的官员，每年申报本人配偶和共同生活的子女的财产。（2010年7月12日，新京报）把申报的范围由官员收入扩大到本人配偶和共同生活的子女，这无疑是一个很大的进步。但是明眼人一看就知道，这种财产申报是由官员向组织部门申报，并没有说要向社会公开，与我们通常所说的必须向社会公开的官员财产申报制度有着本质的区别。中国人民大学教授张鸣认为，官员只对上申报财产，不公开，实际上就是上级掌握官员情况的一种方式。而掌握官员的情况，即使在古代的帝制时代，也是管官的应有之义。“古代政治的经验教训告诉我们，仅仅上面知道官员的财产状况，是反不了腐败的。最大的作用是帮助皇帝加强了控制，能防止官员的离心离德，防止反叛。掌握了官员的情况，特别是多吃多占的情况，就等于你的短处被上面拿住了，什么时候整你，整不整你，全看上面高兴不高兴了。……不用说，这样话，这个官员对皇帝自然死心塌地，死忠到底。只有在这样情况下，才会出现王亚南先生《中国官僚政治》那本书所说的现象，皇帝以腐败换取忠诚。”③虽然我们现在早已告别了帝制时代，但我们仍然实行中央集权的专制制度，两者在本质上又是一样的，因此在体制内部实行的官员财产申报制度还仍然没有脱掉帝制时代上面掌握下面官员情况的那套政治逻辑，它对于遏制和消除腐败现象并不会产生什么实质性的作用，甚至还只会使上面更加容易地控制下面的官员，使执政集团内部的利益关系变得更加盘根错节，形成更加紧密的利益共同体，从而使这种专制制度变得更牢不可破。也正因为如此，当一个贪官被处理后，人们更多的认为并不是因为他比别人贪，而是因为他没有站好队，成为政治斗争的牺牲品，或者是因为他胆敢违抗上级意志，损害了执政集团的整体利益而受到惩处。

　　正因为我国目前实行的这种官员收入、财产申报制度的“家丑不可外扬”的性质，它并没有也不可能起到有效地遏制和消除腐败的作用，社会上对它的这一面目也是看得一清二楚的，因此，虽然它从1995年就开始实了，但人们似乎并不以为然，社会上要求实行真正的官员财产公开制度的呼声仍然一浪高过一浪。然而，尽管如此呼声如此之高，在现实中却由于遇到重重的阻力而一直得不到落实。这些阻力并不是来自别的地方，而是来自财产公开的主体——庞大的官员群体。坊间对此有种种传说，一种说法就是，90%以上的官员不同意财产公开。在有一年的两会上，有记者问一个省部级的官员中国能否实行官员财产公开，这个官员竟然反问说为什么不先公开企业家的财产，令人听得瞠目结舌。这种“语录”固然会让人感到匪夷所思，但它也无形当中道出了一个真相，在我国现有的这种政治体制下，要实行真正意义上的官员财产公开是难以实现的。在这种政治体制下，由实行官员财产公开实际上就是要求现有的执政集团放弃自己的垄断权力，放弃自己的既得利益，这不等于是一种与虎谋皮吗？在这种政治体制下，官员财产是否公开并不取决于民意，主动权操之于执政集团自己手中，它不想这么做，你民意又能奈我何呢？在没有进行政治体制改革，没有改变这种权力的不受制约的垄断性质的情况下，既使要“与国际接轨”，勉强推出了这一制度，但由于制度的建立和实施仍然要掌握在既有的掌权者手中，它不发生荒腔走板才是咄咄怪事呢。

　　由此可见，官员财产申报制度是可以成为从根本上遏制和消除腐败的“终端反腐”利器，但这必须具备一个前提，即这个社会的权力结构必须是民主宪政的。国际上那些通过建立这一制度从而有效地遏制和消除腐败现象的国家无一不是已经建立起了民主宪政制度。只要民主宪政制度还没有建立起来，即使社会上有再强烈的呼声和要求，执政集团也会无动于衷；而只要建立起了民主宪政制度，是否实行公开就不由执政集团的意愿了。我们要使官员财产申报制度是可以成为从根本上遏制和消除腐败的“终端反腐”利器，达到根治腐败现象的目标，就必须建立起民主宪政制度。尽管这个过程是十分艰难的，但这一关又必须非过不可。

　　二

　　企业以及个人纳税不积极，偷税漏税现象严重，这始终是我国经济社会领域存在的一道难题。中国新闻网2007年1月23日报道：“始自今年一月一日的个人所得税自行纳税申报并未得到北京高收入者的广泛响应。截至目前，北京市逾二十五万名年收入十二万元(人民币，下同)以上的人士中，不到八千人向地税部门主动申报了个税。记者另从万商云集的北京市海淀区获悉，目前向海淀区地税局自行申报个税的人数为三百余人。”这固然有纳税人对这种申报收入的制度还有一些顾虑和不了解、部分纳税人对个人信息保密性有所顾忌等因素，但个税自行申报的比例如此之低，更主要的原因恐怕还在于人们纳税意识的淡薄，而纳税意识淡薄的背后却是纳税人地位的缺失，是我国还没有建立起科学、合理的公共预算制度。

　　在17世纪的英国资产阶级革命中，英国民众喊出了一句响彻云霄的口号：“无代表，不纳税！”在民主宪政的体制下，政府是用纳税人的钱建立起来的，它要对公众负责，为公众治理好国家和社会。为了制约和监督政府，民众通过选举产生出自己的代表组成议会，财政的收支都须经过议会的同意，实行公共预算制度。在这种制度下，税收能够最大限度地做到“取之于民，用之于民”，人们自然而然会产生出纳税的积极性，培养起深厚的纳税人意识，培养起真正的国家主人翁意识。比起发达国家，我们的纳税意识可就差远了，人们能偷税漏税的就尽量偷税漏税，甚至为了达到这一目的，不少的企业和个人还通过向税务部门及其人员拉关系、行贿赂的方式进行。这其中固然有税负过重的因素，不通过搞关系减轻税负企业就难以生存下去，但纳税意识的淡薄又不能不说是一个重要的原因。然而，面对这一现象，我们又不能过于去苛责这些企业以及个人，我们还应该去认真检讨一下我们的财税制度还有哪些不合理之处，从而使得人们不愿意积极主动地去照章纳税。在我们现有的财税制度下，税收怎么征，税目和税率怎么确定，征上来的税收怎么支配，具体使用于哪些领域，都是在议行合一的体制内进行暗箱操作的，人们并没有发言权，甚至连起码的知情权都没有。在这种背景下，要人们积极主动地去纳税，实在不是一件容易的事情！就像在公民的权利没有得到彰显和实现的情况下，人们就不会积极主动地去履行公民的义务一样，在人们的纳税人地位没有得到确立和实现的情况下，要人们都积极主动地去照章纳税，要人们产生自觉的纳税意识，也无异于缘木求鱼。我们要呼唤纳税意识，但我们更要积极地改革我们的政治体制，改革我们的财税制度，建立起科学、合理的公共预算制度。

　　依法纳税是公民的应尽义务，公民时时处处都在享受着国防、治安、道路、社会保障等公共产品，从某种意义上讲，纳税也是在为自己享受到的这些公共产品而付费，因而是天经地义的。公民纳税不积极，偷税漏税现象严重，就会使许多本该发展起来的社会事业无从发展起来，使人们无法享受到更多更好的公共服务。而且公民纳税不积极，也难以产生出国家的主公翁意识，就会把国家当作异己之物，不会积极地参与国家和社会事务，不会节约公共产品的使用，不会爱惜公共财产。但同时又只有进行政治体制改革，建立起公共预算制度，使公众可以参与预算的制定和监督预算的执行，使预算的来路和去向公开、透明，使政府的职责明确、到位，使人们通过纳上去的钱能够购买到相应的公共服务，能够充分享受到各种应有的权利，即真正感觉到自己是纳税人了，纳税意识才有了坚实的基础。

　　我国每年的财政收入都以惊人的速度增长着，然而与此同时，我们却还没有建立起公共预算制度，以合理、有效地支配和使用这些财政收入。在每年的各级人大会议上，财政部门也要向大会提交预决算报告。然而在现有议行合一的政治体制下，人大是在中共的领导下进行运作的，它的代表是在党政权力的主导下产生的，并且许多代表本身就是各个行政部门的官员，它没有也不可能发挥对政府应有的监督和制约作用。因此，一年一度的审议预决算报告更多就成了一种例行公事，一种走过场，并不能产生多少实质性的作用。许多代表坦言，面对厚厚的一本预决算报告，他们看都很难看得懂，要他们在有限的会期内对它进行充分的审议，实在是一种奢望。而且大部分的代表都是非专职的，大会开完后就都回到各自的工作岗位上去了，通过的预算具体怎么执行，只好留到明年同一时间再进行“监督”了。

　　与这种不受制约和监督的预算制度相伴随的是，政府机构的过度膨胀以及惊人的行政开支。在现有的政治体制下，由于权力控制着社会的各种资源，它就必然会成为炙手可热的香饽饽，必然要引来无数的竞求者（我国每年招考公务员时报考的人总是如过江之鲫，甚至出现千人竞争一个岗位的局面，高得惊人的招考比例年年都被涮新着），政府机构就必然要不断地膨胀起来。“我们的官民比已达到26∶1，比西汉时高出了306倍，比清末高出了35倍。即使是同改革开放初期的67∶1和10年前的40∶1相比，吃皇粮者所占总人口的比重攀升之快，也是史无前例的，令人堪忧！”这是全国政协委员、国务院参事任玉岭在全国政协十届三次会议上的一段发言，现状确实是够触目惊心的。虽然对于什么是“官”人们还有着不同的界定，从而会得出不同的“官民比”，但我国政府机构过度膨胀、官员数量过多，却是一个举国上下不争的事实。权力天然地有着扩张自身的倾向，我国的这种财政体制更是为政府机构的膨胀提供了有力的经济支撑。同时，这种财政体制还使得我国的行政成本无法得到控制，每年都有大量的公帑被白白地浪费掉了。广被诟病的“公款吃喝”、“公车消费”、“公费出国”，每项一年都要花掉几千亿，并且还在愈演愈烈。据《参考消息》（2008-11-26）援引香港亚洲时报在线文章《中国“车轮上的腐败”》：“据大众估计，中国有500多万辆公务车，其中大多是配有专门司机的豪华轿车，供官员使用，但买车用的却是公费，2006年，这些公务车的司机薪水开支，购车和保养以及车辆加油开支为6000亿人民币。相比之下，同年中国用于教育方面的开支为4546亿元，社会保障开支是4181亿元，国防开支为2838亿元。”这篇文章提到的还只是“公车消费”一项，没提到的“公款吃喝”、“公费出国”两项，情况想必也好不到哪里。

　　政府是用纳税人的钱建立起来的，政府怎么花钱必须要向纳税人交待清楚，公民有权利了解政府制订的预算，这也是一种天经地义。然而，我们政府长期以来却把预算当成了“机密”，普通公民是无权知道的，预算一直处于暗箱操作的状态之中。据南方周末2008年11月5日报道，深圳一位资产管理公司的CEO、两位财务分析人员，怀着“天真”的理想，从2006年起，在深圳开始了“不务正业”的公共预算之旅。“他们向十几个中央部委、十几个地方政府提出了查看预算案的申请。一次次的失望之后，今年5月27日，他们终于看到了深圳市政府的2008年度部门预算草案；10月27日，卫生部向他们公布了一份接近完备的本级部门预算。在新中国的历史上，这两次回应都是第一次。”他们在一次次的失望之后，之所以能够在2008年5月27日终于有了“第一次”，这很大程度上要得益于2007年4月，国务院发布《政府信息公开条例》（以下简称《条例》），其中明确规定：各级政府的预算和决算报告是需要主动公开的“重点政府信息”，必须向公众开放并提供便利的查阅条件。这部《条例》于2008年5月1日正式实施，这使他们从政府那里获取财政预算和决算的信息有了法律依据。但即便如此，他们的公共预算之旅也还是阻力重重，提出的申请要求仍然被有关部门以各种借口、各种方式拒绝掉。即使是他们终于破天荒地有了“第一次”，看到了深圳市政府的2008年度部门预算草案后，看到的却是一本“局外人”难以看懂的“糊涂账”。“在经过初步分析后，他们罗列了数十条值得关注的数据现象，打算作为一个个专题进行深入分析。然而此时身为‘局外人’的志愿者们遇见了一个棘手的难题：在这份涉及103个部门、5万多名人员编制的预算中，对每个部门的职责和工作目标却缺乏最基本的陈述，比如这个部门是干什么的，每年的工作任务包括哪些等等。”“这就好像买东西不知道商品是什么，怎么能知道钱花得合不合理？”作为这个活动的发起人和领头人的吴君亮表示，他并不怀疑政府内部有人知道这些“商品”的内容，但他认为，政府预算这个“账本”既然要公开，就应该让普通公众和纳税人能够看懂，毕竟通过纳税购买政府公共服务的，是普通纳税人，而不是政府部门本身。在吴君亮看来，“看不懂预算”的背后，其实隐含着各政府部门在多大程度上愿意向社会公众出让预算监督权的问题，“让你看得见，但是看不懂，也谈不上参与监督”。④

　　随着这部条例的实施，随着公民参与意识的增加，想必预算的公开会成为大势所趋，会有越来越多的政府部门公开自己的预算，但预算形式上的公开却并不意味着公共预算制度实质性的建立。政府部门考虑到法律和社会舆论的压力，它们也许迟早会公开自己的预算，但诚如这篇报道中所说的，它们却会提供普通公众“看不懂”的预算，从而让人们无从监督，让预算公开流于形式，又来一个“上有政策，下有对策”，人们除了感到无奈又能怎样。只有进行政治体制改革，建立起分权制衡的政治体制，使政府的权力受到有效的制约和监督，才能做到政府部门是否公开预算这并不取决于它们自身的意愿，而是必须公开的，它们公开的预算是否让人们看得懂这也不取决于它们的意愿，而是必须做到让人们看得懂，才能建立起名副其实的公共预算制度。随着政府信息公开制度以及相应配套制度的进一步完善，在预算公开方面或许会取得一定的进展，但如果仅仅把思路局限在政府信息公开方面，而没有着手进行政治体制改革，所能够取得的成绩恐怕又将是极为有限的，建立起真正的公共预算制度恐怕仍然离我们十分遥远。

　　公共预算制度的建立，这是对政府行政方式的一场深刻变革，所遇到的阻力无疑将是十分巨大的。公民的积极参与固然是一个重要的推动力量，然而更为重要的却是要积极进行政治体制改革，结束那种执政党领导下的议行合一的政治体制，使人大变成一个独立的立法和监督机构，对政府的监督制约功能落实到实处，由“橡皮图章”变为“钢铁图章”。2008年3月18日，温家宝总理在十一届全国人大一次会议结束后举行的记者招待会上提出：“在今后5年，我们要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。”现地时间已经过半了，“时间已经不多了”，但愿这一美好的愿望不要再次落空！

　　① 《腐败突破民众承受底线成中国未来十年最大挑战》，人民网2009年12月24日

　　② 王明高：《制度反腐突破口：财产申报与金融实名》，《人民论坛》2010年第4期

　　③ 张鸣：《没有阳光的“阳光法案”》，张鸣新浪博客2010年7月26日