专家称部分城市地铁规划被开发商牵着鼻子走

　　地铁沿线增值收益调查

　　相关部门忽视对地铁沿线土地增值收益制定返还机制，房地产开发商便长期无偿占有这种增值收益，一些城市的地铁规划甚至“被开发商牵着鼻子走”

　　北京报道

　　关继发负责的北京市基础设施投资有限公司(简称京投公司)土地事业开发部，自 2010年3月成立至今已经有5个月了。

　　靠在办公室的椅子上，关继发高兴之余显得有些疲惫：“这段时间签了2个项目，还有几个差不多了，都是一些难啃的骨头。稍微开发难度小一些的项目落不到我们手上。”

　　关继发称自己是“纯粹做土地一级开发的”，即土地前期拆迁、场地平整，以及通水、通电、通路、通气、通讯等。

　　目前，他们进行的一级开发土地600多公顷左右。关继发目前还无法获得利润丰厚的土地二级开发权，去建住宅盖商场。而这部分丰厚的利润正是得益于地铁的建设。

　　“如果将地铁沿线的土地增值收益拿到手的话，地铁是不会亏损的，甚至能盈利。”中国地铁工程咨询有限责任公司执行总工程师许双牛对《瞭望东方周刊》表示。

　　北京地铁的乘客多，地铁沿线的地产项目也同样多。乘客直接从北京地铁低票价中获益，地产项目更是拜地铁所赐身价暴涨。这部分增值收益一部分通过前期拿地时的土地出让金和后期营业税的方式进入政府手里，但是大部分仍沉淀在房地产项目当中，最终被开发商套现，或者长期无偿占有。

　　地铁沿线土地增值收益惊人

　　从运营商的角度来看，地铁的亏损原因至少包括：投资巨大、对沿线土地和房地产项目产生的增值收益被开发商无偿占有、公益性扩大了运营亏损。

　　不过，地铁运营商一般会有意无意地回避前两个原因，着重强调第三个原因“公益性扩大了运营亏损”——这能够给涨价一个看起来振振有词的理由。

　　“地铁建设产生三方面价值：减少城市交通拥堵成本、带动沿线土地和房地产项目增值、获得票款收入。”北京大岳咨询公司总经理金永祥对《瞭望东方周刊》表示，“现在前面两大块都被房地产开发商和政府拿走了，单靠票款收入，地铁运营当然会亏损。”

　　房地产开发商和政府获得了绝大部分增值收益，由于缺乏一种科学的返还机制，再加上处理起来情况复杂，政府部门和地铁运营商鲜有提及。

　　被冠以“北京首个地铁无缝连接社区”头衔的“京投快线-阳光花园”项目，去年开盘就被抢购一空。

　　京投快线项目位于丰台区大红门西路26号，原为北京北旅汽车制造有限公司大红门厂区。2007年1月，北京市国资委下辖的京投公司、北京北化房地产开发有限公司组成的联合体以7.5亿元拿下该地块。 2007年6月4日，京投置地取得该地块的土地使用权，并进行项目开发。

　　由于相距约1公里远的地铁4号线建成通车，再加上与正在建设的地铁10号线二期角门东站“无缝连接”等优越因素，该地块迅即出现升值。

　　湖北众联评估所出具的《资产评估报告》显示，截至2008年6月30日，该地块增值率为18.52%。该项目均价达到2.5万元/平方米，匡算毛收入接近20亿元。

　　类似的房地产项目在北京并不少见。“随便抓一个项目就是，建设时间稍早的地铁沿线房地产项目更为明显。”金永祥表示。

　　位于北京地铁四惠大平台上的“壹线国际”，总投资9.52亿元，销售总收入达20 亿，这还不包括商业部门获得的租售收益。同样与地铁四惠站仅在咫尺的“金地名京”，总投资16.34亿元，单单住宅部分的销售收入就已经达到21亿。

　　壹线国际所在的四惠大平台是北京市唯一一个仿照香港模式建造的地铁车辆段上所盖物业。四惠大平台被形容为陆地航母，总占地40多公顷。为有效利用空间，四惠大平台建成64万平方米，集商业、住宅、学校、幼儿园为一体的多功能小区“通惠家园”项目。其中壹线国际为通惠家园B区商品房。

　　“但是四惠项目是一个败笔。”京投公司土地事业开发部负责人关继发向《瞭望东方周刊》介绍，“最初计划投资不超过7亿元建造四惠地铁上盖，但是实际上审计出来的总投资是14多亿元，再加上企业的开发成本，四惠上盖差不多花费了20亿元。最开始准备建设经济适用房的，但是后来变成建设商品房，就卖得很贵了。”

　　对于地铁等城市轨道交通对沿线土地价值的影响，国内外学者都曾进行了研究。

　　早在2001年，日本学者M.Y.Pior研究表明，总投资约7万亿日元的 Joban新干线给周边约6.93万公顷的土地带来18～25万亿日元的增值。英国学者Riley Don研究表明，总投资35亿英镑的伦敦地铁jubilee延长线给周边土地带来的增值达到13亿英镑。

　　在我国香港，港铁公司在建于1975～1986年的3条地铁线沿线开发了18处房地产项目，获得的收益约为40亿港元，约占这3条地铁线总投资的16%。全长34公里的香港地铁机场线，总投资351亿港元，沿线总建筑面积约360万平方米的5个房地产项目给地铁公司带来180～200亿港元的收益。

　　在我国内地，学者的研究也越来越多地开始关注这种增值收益。北京交通大学城市轨道交通研究中心常务副主任梁青槐曾选取了2003年8月至10月间，北京地铁13号线沿线区域在售住宅楼盘的70个样本，研究结果表明，13号线令位于2公里范围内的55个样本总增值约21.65亿元。

　　还有研究者以深圳地铁为对象，保守计算每个地铁站点周围500米范围内住宅由于地铁建设引起的增值为10.14 亿元，深圳地铁一期20 个站总计升值约203亿元，是工程总投资的1.763 倍。

　　“我们在做北京地铁5号线的后评价过程中有一些数据，对比同区域有地铁和没有地铁的土地，增值大概在30%左右。”中国地铁工程咨询有限责任公司执行总工程师许双牛告诉《瞭望东方周刊》。

　　“这还不算收益最大的房地产项目。对于那些早期就囤有地铁沿线土地的开发商而言，获得的收益更是暴利。”梁青槐对《瞭望东方周刊》表示。

　　“我个人认为，每平方米增值2000元是没有问题的。”关继发告诉本刊记者，“现在开发商暴利了，地铁周边的住房都很贵，被富人买走了，但是富人不坐地铁，真正坐地铁的反而增加了交通成本。这造成了资源浪费。”

　　房地产商无偿占有增值收益

　　“土地增值收益明的是政府拿走了，实质上获得最多的是开发商。”据关继发介绍，京投公司曾向相关部门建议，由它们来作为开发主体，最终只是按照一定比例来提取利润，“我们肯定不要暴利，同时还可以为地铁增加客流量。”

　　但是，沿线土地收益返还机制的问题讨论起来也异常纠结。

　　“增值收益获益最多的是房地产开发商。我们的规划之前，开发商已经获得了土地，并缴纳了市政配套的费用。通过所得税返还的收益对比沿线土地增值收益而言，实在是少得可怜。虽然说现在的楼面价格含有市政配套费用，但是这个价格是不准确的，至少没有考虑地铁因素。”但是，关继发也认为：“现在专门为了建设地铁去再向别人收费，目前说来好像也不合理，也拿不出任何依据。”

　　在赋税、公用事业定价等方面成绩斐然，并且以激励经济理论闻名的诺贝尔经济学奖获得者威廉。维克里(william vickrey)曾表示，“轨道交通应该按照其边际成本来收费经营，而通过其周边的土地收入来筹集建设资金。”“从‘公平’和‘效率’出发，为了促进轨道交通的可持续发展，必须采取某些措施，从轨道交通发展带来的社会经济收益中收取一定的比例，来弥补其建设投资和运营成本。”

　　但是我国大部分城市的现状却是，对土地收益和房产投资、投机的收益不征税或者征较少的税。这巨大的增值收益最终只有很少一部分为城市的轨道交通或者相关市政建设做出贡献。 国内国外许多建有地铁等轨道交通的城市，都曾尝试采取措施将地铁产生的外部收益部分进行返还。

　　美国洛杉矶地铁建设中，就曾采用特别收益税的办法征收部分房地产增值收益。日本也设置了特别收益税，另设有站负担金，联络道负担金等。广州市也曾经尝试从地铁周边的宾馆酒店征收一定的费用用于地铁建设，但是实践并不成功。

　　关于地铁等城市轨道交通发展产生的收益，在不同的城市或者相同城市不同的区域，地铁等轨道交通产生的土地增值收益都有一定的差别，这也给制定政策带来障碍。

　　在相关部门忽视对增值收益制定返还机制的情况下，房地产开发商长期无偿占有这种增值收益。一些城市的地铁规划甚至“被开发商牵着鼻子走”。

　　2008年11月，在杭州地铁发生塌陷事故后，浙江大学建筑学院区域城市规划系教授周复多曾批判地铁规划随意变更，被开发商牵着鼻子走，本来“越直越好”的地铁线路最后被“这边弯一下，那边动一下”。当年9月，杭州市某区委负责人在接受杭州当地媒体采访时称，为了某百货公司的入驻，区委对地铁规划“稍作修改”。

　　周复多在分析多份相关城市的地铁方案后发现，这一现象依然存在，遂向媒体表示， “地铁线路本以居民的客流需求为主，但现在有些城市正变成以开发商的意见为主。”

　　中南大学城市轨道交通研究所教授王成立也公开表达这样的担忧，“规划一开始就不科学，其间还不断地修改，到最后就更加不科学。全国都是这个样子。”

　　一些消息灵通的房地产开发商甚至抢得先机，等到轨道交通公司修建地铁的时候发现站点周边已经无地可开发。

　　一些开发商则主动出击，影响城市轨道交通建设的规划。“有人告诉我，在北京跑部过程中，就有开发商也跟着官员一起去做工作。”王成立说。

　　一些城市地铁规划方案甫一通过，“迈入地铁经济时代”的房产广告已经遍地开花。尽管地铁还没开始动工，但是宣称与地铁“无缝连接”的地产项目却越来越多。财政投资建设地铁，开发商坐等土地升值。

　　目前，在缺乏对地铁外部收益返还机制进行足够研究，再加上一些城市规划之初对客运量预测严重“不靠谱”(北京市副市长黄卫语)的情况下，国内较多城市的地铁挺过了建设期之后，又不得不面临巨大的运营亏损压力。

　　在这样的情况下，相比而言，向乘客诉苦并谋求涨价是一些城市最简便的筹资之道。地铁建设反而是为房地产开发商做了嫁衣。

　　港铁模式的借鉴障碍

　　2003年9月27日，国务院办公厅下发的《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》明确要求，“城轨交通沿线土地增值的政府收益，应主要用于城轨交通项目的建设。”

　　问题在于，这种收益究竟有多少？如何使之收缴入财政之后还能“主要用于城轨交通的建设”？ “都是拆东墙补西墙，各地几乎都是这样。”京投公司融资计划部经理吴礼顺对《瞭望东方周刊》表示。

　　在无法有效保证“城轨交通沿线土地增值的政府收益，应主要用于城轨交通项目的建设”的情况下，内地很多城市在轨道交通建设之初都表示借鉴港铁“轨道+土地”的综合开发模式。

　　这种模式大致为：先由政府将地铁沿线的一些地块预先出让给港铁公司，港铁公司根据没有修建地铁之前的土地价格向政府缴纳地价款。之后，港铁公司负责对这些土地进行商业开发，以增值收益部分弥补地铁建设最初投入和运营亏损。

　　港铁模式的精髓之一在于“以土地养轨道”。除此之外，港铁公司还能从一些具有经营性质的服务中获得收益，比如地铁上盖商场的租金、广告费和物业管理费等。

　　这种模式最初来源于日本大阪和东京，但是港铁对其进行了一些改良。香港也是目前全世界实行此模式最为成功的城市。

　　港铁总裁周松岗曾对媒体表示，30年来，港府不但没有花一分钱就建起一个世界公认一流的铁路网络，而且从中获得1400亿港元收益，其中700亿港元是港铁公司缴纳的地价款，另外700亿港元是由于港府占港铁公司76%的股份所获得的股权收益。

　　港铁在内地开拓业务的同时，也积极地推行着港铁“轨道+物业”模式。然而，表面看来内地城市应者云集，付诸实践者至今没有出现。

　　“目前来看那只是在规划之初和融资阶段说说而已，没有一个城市是真正这样做的。” 梁青槐对本刊记者说。

　　关继发在同内地多个城市轨道交通公司的相关负责人进行交流之后发现一些新的变化。他对《瞭望东方周刊》记者表示：“有城市正低调行事，试图进行一些变通。”

　　港铁模式在内地推行的硬约束在于，现行法律规定所有经营性土地必须通过招拍挂的方式出让。因此内地城市复制港铁模式尚存在法律方面的障碍。

　　2004年1月15日，香港地铁和深圳市达成轨道交通的BOT协议。协议规定港铁出资60亿元投资建设长16公里的地铁4号线延长线。作为获得的回报，港铁获得深圳地铁4号线30年的特许经营权，以及该地铁沿线290万平方米上盖物业的开发权。港铁承诺按照深圳规定缴纳相应的地价款，并按照深圳城市发展规划来进行后续开发。

　　不过，深圳市政府此后提出修改协议。最终，港铁未能获得这290万平方米的物业开发权，作为补偿，深圳市政府转而同意港铁特许经营整个深圳地铁4号线30年。

　　当时一些机构预测，如果最初协议履行的话，港铁可以从这290万平方米的物业开发中获得约50亿元的收益。

　　北京地铁4号线的延长线项目，最初规划时沿线也计划拿出17块土地作为“轨道+土地”模式的探索，但是同样最终未能实现。

　　区市矛盾

　　“港铁模式”在内地难以推行，除了现行国家政策约束之外，背后还存在着更难协调的利益问题。

　　“区县政府并不愿意将地铁沿线土地拱手让出来，他们知道规划出来的地铁市政府总该要修建的。”关继发对本刊记者表示，“区县政府认为我们京投公司总归是北京市市属企业，花的钱也都是政府的钱。一直到现在，一些区县政府分担的地铁建设款还是由我们垫着呢！”

　　关继发偶尔也感叹，虽然他们代表市属国有企业在做，但是做事也很艰难。区县政府往往将好的地块自己去开发，剩下一些难啃的骨头才能落到他的手中。

　　“但是，难啃的骨头还是要啃，因为我们每年面临还本付息的压力。我们现在跟一些区县领导去谈的时候，谈着谈着就被岔开话题了。他们总会认为京投公司花的钱终归是北京市政府的钱，‘还不上跟你有什么关系呢？’”

　　现在区县都在享受轨道交通带来的好处，但是谁也不想轻易出力。“不要说土地增值，就算已经建设好的一些线路，项目公司注册资金还欠着我们的钱呢，都是我们垫付的。”关继发告诉本刊记者。

　　不仅如此，对轨道交通沿线一些项目的商业开发，还必须得跟区县政府合作。“必须得让区县政府获得利益，并且让它占多数股权，否则做不起来。”

　　“现有政策的前提下寻求突破并不是一件简单的事情。”其实，关继发认为，办法之一是政府出台政策，将车站立体化开发交给京投公司来综合实施。

　　（新闻来源：《瞭望东方周刊》）