论我国人大代表的职业化

2006/03/01 经济学俱乐部
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专职代表制与我国人民代表大会制度的完善
何鹏程
如何坚持和完善人民代表大会制？笔者认为全面推行专职代表制是一个值得探索的途径。
专职代表制的产生、发展及现状
专职代表制作为代表制的一种主要类型，是在代表制产生并发展到一定阶段后出现的。18世纪，随着资产阶级革命在全世界范围内取得胜利，代议制成为国家权力实现的主要形式，代表制被各国广泛采用，专职代表制也随之诞生。1689年英国"光荣革命"胜利后，英国议会由封建等级代表会议、英王的咨政机构，变成了国家政治制度的重要组成部分，议会的性质和代表的构成发生了根本性的变化。为了保证议员的工作时间以及解决由于部分下院议员在政府中担任公职造成的政治机构内部的矛盾，18世纪初，英国议会特别对下院议员兼任行政官职作了限制。这可以说是专职代表制的肇始。后来随着代议制度在大多数资本主义国家的建立，专职代表制也为各国所采用。如美国国会在成立之初便规定："参议员或众议员在当选任期内，不得担任在此期间新设立或增薪的合众国管辖的任何之文官职务"[1]。当代，由于社会、经济的高速发展，议会（国会）的职能趋向复杂化和专业化，专职代表制更为大多数实行代议制的资本主义国家广泛采用，而且专职的规定更加趋向严格。他们几乎都用宪法和专门的法律规定：议员或代表在当选期间不得担任其他公职，甚至企业的职务。
与资本主义国家不同，社会主义国家采用的是议行合一的民主政治制度，虽然这种制度与资本主义国家三权分立制下的议会制度有着本质的不同，但有一点是相似的，即都采用代议制来行使国家权力。马克思、恩格斯和列宁等无产阶级革命家在探索建立新型无产阶级政权的过程中，一方面均对议会民主制度的虚伪性进行了无情的批判，另一方面对议会制下的民主实现方式--代表制都予以了肯定并加以吸收。马克思、恩格斯在此基础上提出了新型社会主义国家的人民代表制的理论。列宁在肯定了议会的历史进步作用的同时，提出了人民代议制理论。他认为："摆脱议会制的出路，当然不在于取消代表机构和选举制，而在于把代表机构由‘清谈馆‘变为工作机关。"[2]因此无产阶级政权废除议会制并不是不要代议制和代表制而是要改变其虚伪的本质。专职代表制是代表制发展到一定阶段的产物，既然社会主义国家也实行代表制，那么它也应是社会主义代表制不可缺少的一种类型。过去有一种观点认为：专职代表制是资本主义议会的"专利"，社会主义代议制只能采用兼职代表制甚至将代表兼职还是专职作为区分社会主义代议制民主与资本主义议会民主的一个重要标准。笔者认为这种观点是片面和无根据的，实际上专职代表制和兼职代表制只不过是代表制的两个不同的类型，并不是区分民主的根本所在。马克思、恩格斯在创立无产阶级代表制的过程中，并没有明确提出社会主义国家就必须要实行兼职代表制。实际上世界上第一个无产阶级政权--巴黎公社还作出了："公社委员不得兼任其他任何有报酬的职务，即使兼职也不得兼薪"[3]的规定。至于后来社会主义国家采用兼职代表制，大都是效仿原苏联的"苏维埃"代表制度。
我国的人民代表制，是在以毛泽东为首的中国共产党人，在创建人民政权的过程中，根据马列主义有关人民代表制的理论建立起来。早在第一次国内革命战争时期，当时的根据地就照搬苏联模式建立了"苏维埃"政权。新中国成立后，于1954年正式建立了人民代表大会制度。我国的人民代表大会制主要采用兼职代表制但并没有完全排除专职代表制，而且专职代表制在它建立之初便出现，1954年全国人大就设立了由79人组成的常委会，并由宪法规定：人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，否则辞去人大常委会组成人员的职务。这一措施使人大常委会组成人员趋向专职化。随着我国人大制度的发展，专职代表制的范围也有所扩大，1979年6月，五届全国人大二次会议对宪法、地方组织法进行修改后，县级以上地方各级人大常委会陆续建立，同时新的宪法也规定了各级人大常委会组成人员不得担任司法机关、行政机关和检察机关的职务。专职代表制得到了进一步的发展。目前我国专职代表制仅限于人大常委会组成人员，其下辖的人大各专门委员会也含有一定专职的性质，而占代表总额大多数的人大代表仍采用兼职的形式。
全面推行专职代表制是进一步完善人大制度的一个有效途径
我国人大制度虽然自80年代来，不断得到完善和发展，尤其是近几年，其立法功能得到了较为充分的发挥，在国家政治生活中的作用不断增强，但仍面临着不少问题，如：选举一定程度上流于形式化、代表数量过多、会期过短和监督不力等，这些都限制了人大作用的发挥。笔者认为全面推行专职代表制是解决这些问题的一个有效途径。
首先，全面推行专职代表制可改变当前由于利益动机的缺位，造成人大代表选举一定程度上流于形式的现状。政治参与的动机分为主动型和被动型两种类型，从政治学的角度来分析，只有主动型的参与动机才能够真正发挥政治体制的潜力，有利于民主政治的普遍形成。而利益动机可以说是主动型动机的最重要的一种。利益动机又叫分配性参与动机，"就是人们为了影响社会价值的分配过程，以便这种分配对自己所属的群体有利而参与政治生活的实践活动。西方国家流行的‘参与-回报‘理论认为如果P（预期结果）+B（利益）+D（公民职责）-C（代价）>0时公民就会踊跃参与"[4]。而我国人大代表选举的过程中缺乏的恰恰就是利益动机。从选民的角度来看，由于通过选举产生的代表在现实中发挥的作用有限，对他们产生的效益不明显，不能达到其预期效果，所以大部分选民对其关注程度不高。事实上，作为选民的工人往往更关注其企业负责人的选举，农民则更重视村委会主任的选举。虽然人大的选举往往参选率很高，多数在80%以上，但实际上许多选民是因为服从组织纪律完成"政治任务"或是在有关方面的号召下参加选举的，大多数选民对人大代表选举漠不关心，从而出现了一种"高参与率下的冷漠"的奇怪现象。从候选人的角度来看，由于人大代表是兼职性的工作，某种意义甚至带有"荣誉"色彩，候选人本身对选举的态度也不热情，有的更是被指派参加选举。"据北京市某区调查数字表明：多数人大代表的政治参与动机不强，有近一半代表当选前并不想当代表，48%更喜欢自己的本职工作，还有一半代表不想当更高层次的人大代表"[5]。由于在选举过程中，选举人和被选举人双方都缺乏利益动机，就不可避免地导致了选举一定程度上的形式化。
全面推行专职代表制，一方面使人民代表成为了一种代表人民行使权力的固定职业，其任期内的惟一身份就是代表选民行使权力，必然会大大增加选民和候选人对人大代表的关注程度，选民将不可能再以一种冷漠态度对待选举，将用审慎的态度投出自己神圣的一票；而另一方面，对候选人来说，由于自己的能否当选，将决定其以后的职业和政治命运，他们将会全力投入到选举中，密切联系选民，争取选民的支持。这种政治参与的利益动机的普遍形成会使人大选举摆脱走过场、流于形式的现状。
其次，全面推行专职代表制有利于克服人大制度自身组织结构的一些不足，使代表身份实质化。我国人民代表大会制自1954年建立以来，经过不断的完善和发展，组织结构已日趋成熟，但仍然存在一些不足。主要表现在：
一是会期过短。与世界各国议会会期相比，我国全国人大可以说是会期最短的。美国国会会期是12个月（两年内），日本国会是150天（1年内），英国议会是7个月（1年内），德国国会是25周（1年内），印度国会每年也不少于4个月。而我国全国人大，一般每年举行一次会议，每次15天左右，全国人大常委会会议一般每年举行6次，每次4天左右，全年加在一起也不到40天，而省、市、县人大会议会期则更短。由于会期短，加上代表又大多来自生产、工作一线，有的对法律案或决议案中的概念还未来得及理解，就要投票表决，不说盲目，至少也是相当草率的。要让人大会议能充裕、审慎、科学地讨论决定问题，其中措施之一就是要延长会期；但我们的代表大多是兼职的，这又决定了它不能开太长的会。
二是代表数量过多。据1998年统计数字，我国全国各级人大代表近300万人，其中全国人大代表近3000人（九届全国人大2987人），这一数字是世界各国议员数字的数倍以上。仅上海市就有市人大代表859人，比美国参众两院议员之和还多出300多人。代表过多给会议组织工作带来了难题。最突出的是，由于代表多，用全体会议审议议案，代表根本不可能充分发表意见。按现行的会期，大多数代表均没有发言机会，因此只能采取代表团和小组会议的形式来审议议案。这样虽然解决了发言时间问题，但不便代表广泛、直接地交流，只能按地区划分小组小范围内进行交流，这实质上就是未展开充分讨论，许多代表的意思也得不到充分表达。一些决策也就是在这种情况下通过的。
三是过分强调代表的各种结构的比例。我国人大代表的选举过程中，注重各种代表的结构比例，如少数民族代表的比例，女性代表的比例，一线工人代表的比例等等；有时为了达到比例，全国人大还"戴帽"下达指标。这样使选民有时对代表没有了挑选余地，结果是：一方面使选民对选举失去兴趣，另一方面选出的代表相当部分政治素质、文化素质和参政议政能力同代表本身要求所担负的职责不相适应，许多诸如文艺界名流、体育明星和知识层次不高的一线工人、农民也成为了人大代表。笔者认为，在当前对人大决策、立法等行为的专业性、科学性要求越来越高的形势下，我们更需要专业的政治代表来参与决策。我国人大代表的构成现状带来以下问题：代表的能力与身份不符导致人大决策有时流于形式，以至人大被称为"橡皮图章"、"表决机器"；众多以普通百姓身份当选的代表与以领导身份当选的代表一起开会时往往存在自卑心理，不能树立正确的代表观，处于一种无所作为或盲从的心理状态之中，从而使人大的决策功能大打折扣。
全面推行专职代表制，人大代表没有了本职工作，全力投入到参政议政的工作中后，使人大会期延长、代表数量减少成为可能。同时，全面推行专职代表制有利于将一批职业的管理家、政治活动家吸引到人大代表中来，使我国人大代表实现由"先进劳模"型向"政治科学"型转变，使人大代表身份实质化，从而提高人大代表的参政、议政能力，全面提高人大的决策水平。
第三，全面推行专职代表制可以根除由于权威虚化，造成人大监督不力的痼疾。我国宪法规定了人大及其常委会有听取审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作报告，审查和批准本行政区划的计划和预算，质询、询问，特定问题调查，罢免、撤职等权力。这些监督方式基本上是从西方国家议会借鉴过来的，目前也仍是西方议会监督政府的主要的手段。但值得我们注意的是，在实际操作过程中，人大的这些监督权却在打折扣。造成这种实际地位与名义地位不一致的原因是什么呢？笔者认为权威的虚化是其根本原因。宪法虽然规定了："人大常委会组成人员不得同时担任行政、审判、检察机关的职务。"但并不限制这些机关的工作人员兼任人大代表。从而出现了部分"一府两院"的工作人员兼任人大代表现象，这样就使人大监督有时处于矛盾之中。本来监督应该是一种权力对另一种权力的约束，人大与"一府两院"之间就是一种监督与被监督的关系；而现在相当一部分"一府两院"的工作人员，特别是领导去兼任人大代表，这样就混淆了两者之间的监督与被监督关系，人大监督权威也一定程度上被虚化了。另一原因是受中国传统封建政治文化的影响。部分官员"官本位"意识残余明显。表现在人大监督上则是，一些领导干部漠视人大代表、人大及常委会的权力，在心底深处拒绝人大监督；而一些人大代表对政府官员也缺乏监督的勇气，不敢大胆地运用手中的权力，甘愿成为陪衬。
全面推行专职代表制，人大代表成为一种固定的职业后，"一府两院"工作人员兼任人大代表造成人大监督权有时陷入矛盾的问题将迎刃而解。同时全面推行专职代表制后，代表人民行使权力成为了代表的惟一的目标，代表必然在其权力范围内作出最大的政治努力；其行为也将更多地渗透到了选民的日常生活中，选民也必然对代表的一举一动加以关注。这实际上也是将代表放到了一个没有退路、毫无顾忌的位置，他们必须去监督"一府两院"，不然，选民不答应。由于他们摆脱了"一府两院"的影响，处于一种相对独立的地位，他们也就敢于去监督"一府两院"。
全面推行专职代表制必须具备的几个条件
全面推行专职代表制，从90年代初起，就不断有学者提出。但笔者认为，虽然它对完善我国人民代表大会制有很大的促进作用，但是否切实可行还需结合实际作深入研究。首先，全面推行专职代表制就面临着财政问题，如果现有代表数量不减少，国家各级财政不可能承担那么多专职代表的工资和日常活动经费。其次，现行的人大选举制度与全面推行专职代表制不适应，我国目前人大选举仅在县一级实行直选，设区的市、省、全国人大代表仍实行间接选举，这种间接选举不利于代表与人民群众直接沟通，而这恰恰又是全面推行专职代表制所必需的。第三，全面推行专职代表制必然对代表本身参政议政的能力及综合素质的要求更高，同时还需要大量政治服务中介机构的参与，而我国目前高水平的职业政治活动家、专业管理人员较少，政治中介服务机构则几乎没有。
鉴于目前现状，笔者认为在我国全面推行专职代表制，必须具备以下几个条件：
压缩代表名额。压缩代表数量并不影响代表的广泛性和人民的民主权利，作为国家权力机关的各级人大本应是实质性的工作机关，而不只是主人翁地位的象征，代表的数量必须从便于开会议事，充分发挥人大作用考虑。应逐步削减各级人大代表名额，使其成为精悍、高效的权力机构。这不但为专职代表制创造了经济条件，使其在经济上成为可能，而且有助于提高人大的工作效率。
逐步扩大直选的范围。逐步在省一级乃至全国人大选举中推行直选，会使代表和选民之间建立起直接的、牢固的权利和义务、责任和监督的关系，这将是全面推行专职代表制的最好润滑剂。虽然，目前在我国全面推行直选面临着许多困难，还不太现实，但这对全面推行专职代表制却是必要的。
大力建立政治中介服务机构，培养高层次的职业政治家和专业管理人员。全面推行专职代表制后，人大代表数量很有可能会逐步减少，代表数量减少后将会面临一个问题，那就是，面对人大职能越来越复杂，分工越来越细，任务越来越重的现状，减少代表会不会影响到人大作用的发挥。在西方国家议员数量虽少，但其政治中介服务机构众多，有许多专门的咨询和研究机构，存在着一个庞大的为议员工作服务的群体，议员们还可聘用助手。例如，美国国会就有众多的服务机构，仅国会研究部就有800人，其议员大多配有助手，为两院服务的助手总数高达15000人。在日本，为其国会两院议员服务的助手也达4000多人。而我国大多数代表仅依靠个人的经验来工作，个人的精力、知识面毕竟有限，这将会限制其能力的发挥，乃至影响整个决策功能的发挥。因此，如果全面推行专职代表制，在代表数量缩减后，这方面的服务必须配套跟上。
综上所述，笔者认为，全面推行专职代表制虽然对人民代表大会制的完善大有裨益，但要根据实际情况逐步推行，不能搞一刀切，而应是一个渐进的过程。在大力创造条件改善环境的同时，有步骤、有计划的实施，可实行一部分级别高、代表面广、责任大的代表先"专职化"，然后逐步扩大比例，在条件成熟的情况下，最终实现全面的专职代表制。
注释：
[1]谭君久《当代各国政治体制-美国》第190页，兰州大学出版社，1995年。
[2]中共中央编译局马恩著作翻译室编《列宁论政治和政治制度》第524页，群众出版社，1984年。
[3]《巴黎公社实录》中共党史出版社第49页，1978年。
[4]陶东明、陈明明《当代中国政治参与》第207页，浙江人民出版社，1998年。
[5]胡伟《政府过程》第105页，浙江人民出版社，1998年。
参考文献：
〖1〗蔡定剑《中国人大制度》，中国社会科学出版社1992年出版。
〖2〗程汉大《英国政治制度史》，中国社会科学出版社1995年出版。
〖3〗王伊景《人大代表论》，湖南人民出版社。
〖4〗王学标"试析人大监督中的政治文化冲突问题"《政治与法律》2000年第2期。
〖5〗全国人大常委会办公厅联络局编《人大代表手册》中国方正出版社1997年。
〖6〗史卫民、雷兢璇《直接选举制度与过程》中国社会科学出版社1999年出版。
（作者单位：上海华东师范大学政法学院）
《人大研究》2001年第11期（总第119期）
http://www.booker.com.cn/gb/paper8/7/class000800001/hwz188157.htm