加快经济发展方式转变 开创科学发展新局面（二）

　　解读八：实施区域发展总体战略

    关键词 ： 区域协调发展  西部大开发优先  城镇化管理

    “十二五”时期，需要进一步加大区域发展总体战略的实施力度，这不仅关系着全国人民共同步入全面小康社会、实现共同富裕，而且关系中华民族的永续发展和国家的可持续发展。

    《建议》在以下三方面丰富了区域发展总体战略：一是实施区域协调发展总体战略的重点任务更加明确。西部地区仍然是全国全面建设小康社会的难点和重点。二是不同区域发挥比较优势的方向和战略定位更加完整。根据不同区域的发展条件和潜力，并与近年来制定的区域发展规划相衔接，进一步明确了不同区域在全国区域发展格局中的战略定位。三是不同区域的发展方向更加清晰、重点更突出、针对性更强。针对西部地区资源丰富，生态环境脆弱、基础设施不完善、产业发展不充分、科技教育发展滞后等突出问题，要求西部地区要加强基础设施建设和生态环境保护，大力发展科技教育，支持特色优势产业发展；针对东北地区等老工业基地产业基础和科技教育基础较好的条件，而资源枯竭地区比较困难的突出问题，要求东北地区要完善现代产业体系，促进资源枯竭地区转型发展。针对中部地区区位优势明显，资源组合条件较好，而投资环境亟待改善的突出问题，要求中部地区改善投资环境，壮大优势产业，发展现代产业体系，强化交通运输枢纽地位。针对东部地区经济发展已经走在全国前列，但产业结构还不合理、经济发展方式比较粗放、参与国际竞争的层次不高等突出问题，要求东部地区要在更高层次参与国际合作和竞争，在转变经济发展方式、调整经济结构和自主创新中走在全国前列。

    西部大开发战略处于优先位置

    深入实施西部大开发战略是实现全面建设小康社会宏伟目标的重要任务，事关我国改革开放和社会主义现代化建设全局，事关国家长治久安，事关中华民族的伟大复兴。《建议》明确了今后五年西部大开发在区域协调发展中的战略定位，明确了今后五年西部大开发的战略重点，强调“坚持把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置，给予特殊政策支持，发挥资源优势和生态安全屏障作用，加强基础设施建设和生态环境保护，大力发展科技教育，支持特色优势产业发展”。

    世纪之交我国实施了西部大开发战略，十年来，西部地区经济实力明显增强，西部地区的生产总值比十年前翻了两番多；基础建设取得突破性进展，初步形成了横跨东西、纵贯南北的交通网络；初步形成了一批在全国有竞争力的特色优势产业，经济增长的内生动力不断增强；人民生活水平明显提高，城乡居民收入翻了一番。

    把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置，不仅具有重大的经济意义，而且具有深远的生态意义和政治意义。

    实施主体功能区战略

    《建议》把推进形成主体功能区作为国家重大战略。主体功能区战略与区域发展总体战略相辅相成，共同构成了我国国土空间开发的完整战略格局。实施主体功能区战略，是我国国土空间开发思路、开发模式的重大转变，是国家区域调控理念和方式的重大创新，对我国未来经济社会发展将产生历史性的影响。

    第一，实施主体功能区战略是尊重自然谋发展的必然要求。我国幅员辽阔，自然状况多样，气候条件复杂。从经济社会发展，特别是从推进工业化和城市化的角度看，我国国土空间具有多样性、非均衡性、脆弱性的特点。这就决定了在国土空间开发和推进发展时，必须保护自然、有序开发，必须节约空间、集约开发，必须区分功能，分类开发。

    第二，实施主体功能区战略是实现科学发展的根本途径。科学发展，就是遵循规律发展，实施主体功能区战略，就是遵循自然规律和经济规律发展。自然规律和经济规律决定了，一个国家只有少数区域、较小空间承担支撑增长、创造就业、集聚人口的功能，绝大部分国土空间是永久性的农田或绿色生态空间。实施主体功能区战略，才能在以人为本的基点上实现城乡区域的协调发展，缩小城乡区域之间“人”的方面的差距，而不仅仅是缩小GDP 总量的差距；可以在宏观上实现节约资源和保护环境，从根本上扭转生态恶化趋势，实现当代人的发展不损害后代人发展的可持续发展。

    第三，实施主体功能区战略是完善区域调控的重要基础。我国区域差异显著，国家对区域经济发展的调控，应该区别对待、分类指导。实施主体功能区战略，可以为差别化的区域政策、统一衔接的规划体系和各自侧重的绩效评价提供基础的政策平台、规划平台、评价平台和管理平台，促进国家管理方式的变革。

    《建议》明确了实施主体功能区战略的总要求，这就是“按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局”。要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，将我国国土空间，按开发方式，分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类。部分城市化地区，人口比较密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重，因此要优化开发。部分城市化地区，资源环境承载能力相对较强、集聚人口和经济条件较好，因此要重点开发。部分区域属于影响全局生态安全的重点生态功能区或者发展农业条件较好的农产品主产区，直接关系着国家的生态安全和粮食安全，因此必须限制大规模、高强度的工业化城镇化开发，这样才能切实加强耕地保护和生态保护，才能更好地增强农产品的生产能力和生态产品的生产能力。对依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域，要禁止开发。

    形成辐射作用大的城市群

    《建议》提出，按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。

    城市群已成为世界城市化的主流趋势，它是大城市发展到一定阶段的产物，是城市化地区空间形态演化的高级形式和主体形态。

    城市群是指在一定空间单元内可以频繁往返进行商务活动的地域，一般由一两个超大或特大城市为龙头，若干中小城市分布其间，城市间由农田、林地、水面等绿色空间分隔，并通过高效便捷的基础设施网络相连接的一种城市化空间形态。

    人多地少、资源短缺、生态环境脆弱的基本国情决定了我国必须走紧凑型、集约化、高密度的城市化道路。针对我国城市群发展还处于初级阶段，城市群数量明显不足，质量不高的情况，形成辐射作用大的城市群，在市场配置资源基础上，国家应积极实行分类指导的方针。一是优化发展环渤海(包括京津冀、辽中南和胶东半岛)、长三角、珠三角 3个特大城市群，进一步增强其综合经济实力，优化经济结构，加快转变经济发展方式，提升参与全球竞争的层级，发展成为代表国家竞争力的重要区域、带动全国经济社会发展的龙头、全国规模最大的人口和经济密集区。 二是重点发展8个大城市群，即哈长(黑龙江省的哈大齐和吉林省的长吉地区)、闽东南(福建沿海地区)、江淮(安徽皖江地区)、中原(河南中部)、长江中游(包括湖南的长株潭、湖北的武汉城市圈、江西的昌九地区)、关中平原、成渝、北部湾等。我国人口高峰时将有 14.6亿左右的人口，不能像美国和日本那样只有3个大城市群。 因此，应在资源环境承载能力较强、集聚经济和人口条件较好、具备一定的经济基础、城镇体系初步形成、人口密度较高的地区，再引导形成若干新的大城市群。三是培育发展若干都市区、城市圈、城市带等。在资源环境承载能力相对较强、能源和其他矿产资源比较丰富，具有一定的集聚经济和人口的条件，特别是对平衡国土空间开发、维护国土安全、促进各民族共同发展有重大意义的地区，培育发展若干个城市相对密集的城市化地区，包括冀中南、晋中(太原城市圈)、呼包鄂、黔中(贵阳城市圈)、滇中(昆明城市圈)、藏中南、兰州 -西宁、宁夏沿黄(河)、新疆天山北坡地区等。

    科学规划城市功能和产业定位

    《建议》提出，科学规划城市群内部各城市功能和产业定位，缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市交通、通信、供电、供排水等基础设施一体化建设和网络化发展。

    城市群是多个城市组成的城市网络，在国土空间的格局中是与农产品主产区、生态功能区相对应的范畴，本质是一个一定空间范围内多个城市分工协作、 功能互补、相互联系、 唇齿相依，人口和经济密集的城市功能区，是一个

    共同体，而不管其内部有多少行政边界。我国城市群发展的主要障碍在于以行政区为界限的经济社会治理结构阻碍了城市群作为一个城市功能区的一体化发展，各城市的主体功能定位不清晰，产业结构和产业定位雷同，城市之间基础设施没有形成网络化，特大城市的中心区功能过于集中，尽管我国城市化还处于中期阶段，但“城市病”症状已经凸显。

    第一，应编制统一的城市群发展规划。打破完全按照行政区编制城镇体系规划和城市规划的做法，按照城市群这种功能区编制涉及不同行政区的统一规划，统筹规划城市群的工业布局、公共服务、居民点、生态系统以及基础设施走向等的空间格局。

    第二，加强城市群内城市之间的深度合作。推进大中小城市交通、通信、供电、供排水等基础设施一体化建设和网络化发展，加强城市群内部各城市基础设施的共建共享和互联互通。加强科技和产业合作，推动联合攻关，在有限空间形成相对完整的产业体系和产业链，增强城市群的整体竞争力。

    第三，推进市场一体化。城市群应该率先形成统一、规范、有序的市场体系，推进产品、技术、产权、资本、人才和人力资源在各城市的自由流动和优化配置，加快统一的法制环境、信用服务市场、市场准入、质量互认制度、职业资格等的建设，加强在税收、人口居住、社会保障、公共服务等方面的合作。

    第四，合理确定城市开发边界。这是缓解特大城市中心城区压力，从而强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能的重要措施。只有合理确定城市特别是城市群中的中心城市的开发边界，适度舒解其中心城区过度集中的功能，才能为周边其他城市的功能完善腾出空间，使周边中小城市和小城镇不断完善城市功能，促进中小城市成长，增强对产业和人口的吸引力，反过来又会起到缓解特大城市中心城区压力，预防“城市病”的作用。

    第五，保护自然生态廊道。城市群不同于摊大饼式的城市扩张的一个重要特点就是在城市与城市之间保留必要的自然生态系统，包括农田。所以，发展城市群要注重保护好森林、湿地、湖泊、草地等生态系统，保留必要的农田，使之成为城市群地区的绿色生态空间。

    加强城镇化管理

    积极稳妥推进城镇化、提高城镇化水平，是《建议》明确提出的“十二五”时期一项关系全局的战略任务，也是经济社会发展的一大亮点。

    改革开放以来，我国城镇化发展成效显著。城镇化率明显提高，城市规模不断扩大，城市数量增加，城市群迅速崛起，由大中小城市和小城镇构成的城镇体系初步形成，城镇的综合承载能力不断增强。为了促进城镇化健康发展，《建议》针对城镇化发展中出现的突出问题，借鉴国际经验和教训，立足我国国情提出了加强城镇化管理的明确要求。

    第一，要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。国际经验表明，推进城镇化、提高城镇化率的实质，就是随着工业化的发展，逐步将农业劳动力转为产业工人，将农村人口转为城镇人口的过程。在我国工业化加快发展过程中，大量农业劳动力从农业转向非农产业，其中相当一部分从农村进入城市成为产业工人的重要组成部分。但由于我国的特殊国情，进城务工的农民有相当一部分并没有转为城镇居民，成为具有农村城市双重身份的群体，处于半市民化状态。这说明我们的城镇化质量还不高，对经济社会发展应有的推动作用还没有充分发挥出来。我们要随着经济社会的发展努力改变这种状况，根据不同城市的情况，逐步把符合落户条件的农业转移人口转为城镇居民。

    第二，合理确定城市开发边界，提高建成区人口密度。我国城镇化过程中存在的一个比较突出问题，就是一些城市用地规模过快扩张，土地城镇化速度明显快于人口城镇化速度，城市化效率不高。一些小城镇规模小、布局不合理，缺乏产业支撑，服务功能薄弱，吸纳农村人口能力有限。针对这种情况，在进一步推进城镇化中，要根据不同城市的功能定位合理确定城市开发的边界，防止“摊大饼”的盲目扩张。

    第三，加强规划，防止特大城市面积过度扩张，预防和治理“城市病”。“城市病”是拉美国家城镇化过程中由于城镇化过度出现的一系列问题。我国的城镇化过程中，由于缺少科学规划和管理，一些地区也出现了城市人口过度膨胀，城镇空间布局与人口资源环境承载能力不匹配，人口资源环境矛盾加剧，城市基础设施发展滞后，人居环境恶化，不少宝贵的文化和自然遗产受到不同程度破坏等现象，一些城市建设追求奢华、高标准。解决这些问题关键是在城市规划设计和建设中，要以人为本，从人口资源环境的承载能力出发，使人居环境能够得到改善；要简洁实用；高度重视节地节能，加强生态保护；要突出特色，加强文化和自然遗产的保护。

    第四，完善符合国情的住房政策体系，合理引导住房需求。城镇居民住房是城镇化过程中必须妥善解决好的现实问题。要从我国人口多、土地资源有限的实际出发，发挥政府和市场的作用，不断完善符合国情的住房政策体系。政府要履行好职责，加快保障性住房体系建设，做到住有所居。

    逐步实现农民变市民

    《建议》提出，要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。这是在认真分析我国城镇化取得的积极进展、存在的问题，以及从国情出发、进一步推进城镇化健康发展的客观需要基础上提出来的。

    进入新世纪，在工业快速发展的同时，我国城镇化也取得积极进展。在看到成绩的同时，我们也清醒地认识到，在城镇化推进的过程中，也还存在一些影响城镇化健康发展的突出矛盾和问题，其中之一就是城镇化的质量还不高，主要表现在，在城市就业定居的大批农民工及其家庭成员转化为市民进展迟缓。农民工的相当一部分虽然在城镇长期生活和工作，但在住房、社会保障等方面没有享受到与市民同等的待遇，很难真正融入城市，只是处于半市民化状态。很多农民虽然进了城却定不了居，在城乡双向流动、“两栖”生活。

    这种农民变市民进程明显滞后于城镇化的现象，削弱了城镇化对经济社会发展的积极促进作用，引发的问题不可低估。一是削弱了城镇化对内需的拉动作用。二是造成资源浪费。由于农民工缺乏在城市定居的预期，绝大多数仍在农村建房并长期闲置，造成双重占用资源。四是影响社会和谐稳定。由于农民工与城镇居民经济社会地位长期不平等，引发一系列社会问题。

    鉴于以上种种问题，“十二五”期间在各级稳妥推进城镇化过程中，必须把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为一项重要任务认真加以落实。

    一是加快户籍制度改革。中小城市、小城镇特别是县城和中心镇要根据实际放宽外来人口落户条件，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户，并享有与当地城镇居民同等的权益。

    二是多渠道多形式改善农民工居住条件。鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农业转移人口逐步纳入城镇住房保障体系。探索迁入城镇定居农业转移人口宅基地有偿退出机制，推动农民工进城定居创业。

    三是改善农民工劳动条件。加快建立统一开放、 相互衔接、 覆盖城乡居民的社会保障体系，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，加快推进农民工养老保险转移接续办法，保障农民工与城镇居民享有同等创业就业权益。

    四是对进城务工的农民实行过渡政策。我国农村人口众多是基本国情，推进城镇化、使农村转移人口转为城镇居民必定是一个渐进的过程。因此对暂时进城务工的农民应先保留他们在农村的土地承包经营权和宅基地使用权，使他们进退有路，留有余地，也避免出现城市贫民窟。

    完善符合国情的住房政策体系

    《建议》明确提出了“十二五”期间进一步合理引导好广大群众住房需求、促进房地产业健康发展的重点任务和要求。

    我国推进城镇住房制度改革以来，按照党中央、国务院确定的改革思路，稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度，加快住房建设，房地产业在快速发展中成为新的经济增长点，

    城镇居民的住房条件有了很大改善。但随着经济社会发展水平的不断提高，人民群众在住房方面呈现出巨大需求。一方面，现有城镇人口要求改善居住条件的愿望强烈，另一方面，“十二五”期间城镇化进程加快，并要把符合条件的农业转移人口转成市民，这意味着每年将有上千万的农业转移人口需要在城镇解决住房问题。这两块需求叠加在一起，将使“十二五”期间城镇住房需求十分旺盛。但由于我国现有住房政策体系尚不完善，群众住房需求缺乏正确引导，房地产业在快速发展中出现了一些新情况新问题，《建议》从以下几方面提出了任务和要求。

    第一，完善符合国情的住房政策体系，合理引导住房需求。我国人口多、土地资源紧张，又处于社会主义初级阶段，还有相当数量的群众属于中低收入群体。要从这些基本国情出发，探索建立健全符合国情的住房供应体系，加强土地、财税、金融政策调节，合理引导各方面的住房需求，以多种方式满足各方面特别是广大中低收入者的住房需求。

    第二，强化各级政府职责，健全住房保障体系，增加面向中低收入者的住房供给。各级政府要加大财政性资金的直接投入。实行有利的土地供应政策，加大保障性安居工程建设力度，扩大廉租房建设规模，加快棚户区改造，最大限度保障低收入者都能住有所居。要积极探索研究和采取有效措施，发展公共租赁住房，重点解决那些买不起商品房、又不符合申请廉租房的城镇居民的住房问题，这应当成为满足群众住房需求的重要渠道。

    第三，加强市场监管。规范房地产市场秩序，抑制投机需求，促进房地产业平衡健康发展。要加快住房信息系统建设，为研究推进房地产税改革提供基础支撑。坚决取消各种不合理收费。有步骤地培育和规范发展住房交易市场，健全住房交易规则。加大违法违规行为查处力度，规范房地产市场秩序，保证交易公平。

　　解读九：建设资源节约型、环境友好型社会

    关键词： 绿色低碳  节约型社会  环境保护

    树立绿色和低碳发展理念

    绿色发展是指在生态环境容量和资源承载限制的条件下，通过先进理念和合理机制，形成经济社会进步与环境保护和措施统一的发展模式。低碳发展是指通过降低甚至不消费高碳能源，减少温室气体排放，实现低能耗、低污染、低排放的发展模式。绿色和低碳发展是可持续发展的内在要求，是涉及生产方式、生活方式和价值观念的革命，《建议》 提出树立绿色和低碳发展理念，对我国现代化建设具有十分重要的意义。

    绿色和低碳发展是实现科学发展和转变经济发展方式的具体体现。绿色和低碳发展的目的，是节约资源和保护环境，促进人与自然和谐相处，增强发展的可持续性，与以人为本、全面协调可持续的科学发展要求高度统一。绿色和低碳发展要求将发展模式由现有的高能耗、高污染和高排放转向低能耗、低污染、低排放，与建立资源节约型、环境友好型社会为重要着力点的转变经济发展方式高度一致。因此，树立绿色和低碳发展理念，可以帮助我们进一步坚定科学发展理念，自觉推动经济发展方式加快转变，放弃先污染后治理、先低级后高端、先粗放后集约的发展模式，推动经济社会发展和环境保护双赢，实现长期持续又好又快发展。

    绿色和低碳发展顺应世界发展潮流。能源资源紧张、生态环境恶化，特别是温室气体带来的全球变暖等气候变化问题，正在成为全人类生存和发展面临的重大挑战，国际上要求共同面对资源和环境问题的呼声越来越高。作为发展中国家，我们要加快树立绿色和低碳发展理念，根据我国实际情况积极采取行动尽快形成绿色和低碳的生产方式与消费模式，努力提高生态文明水平，同时坚持共同但有区别的原则，承担与我国实际能力和发展阶段相一致的责任和义务，积极参与和推进应对气候变化的国际合作，共同推动全球的绿色和低碳发展，实现人类永续发展。

    树立绿色和低碳发展理念有助于缓解我国资源环境约束日趋强化的突出矛盾。人口众多、资源相对不足和环境承载能力较强是我国的基本国情。目前资源和环境约束问题突出，对我国经济社会发展的制约影响明显。未来随着经济社会进一步发展，工业化和城市化不断推进，居民消费结构逐步升级，资源供需矛盾和环境压力将越来越大。因此，必须树立绿色和低碳发展理念，强化节约资源和保护环境意识，加快发展模式创新，在推动经济社会发展的同时更加注重提高资源利用率和保护生态环境，大力破解资源和环境约束，实现经济社会发展与人口资源环境相协调，增强发展的可持续性。

    树立绿色和低碳发展理念有助于我们把握未来国际竞争的主动权。这次国际金融危机导致全球经济政治格局正在发生深刻变化，世界生产力将出现历史性飞跃，以绿色、智能、可持续为重要特征的世界新技术革命和产业革命正加紧孕育，喷薄欲出。各国竞争异常激烈，特别是发达国家利用其经济科技方面的优势，加大技术和制度创新，率先取得突破、抢先占领新的国际竞争制高点的可能性很大，这将使我国面临传统高碳产业被技术性淘汰、与发达国家经济技术差距重新拉大的巨大威胁。因此，我们必须树立绿色和低碳发展理念，准确把握未来世界经济与科技发展动向，找准未来主攻方向，争取集中力量在一部分领域率先取得突破，努力跟上世界科技进步步伐，实现把握先机争主动，在国际竞争中占据相对有利的地位，为未来发展打下好的基础。

    从三大环节推动循环经济发展

    发展循环经济是加快转变经济发展方式，建设资源节约型、环境友好型社会，提高生态文明水平，实现可持续发展的重要途径。《建议》提出：要以提高资源产出效率为目标，加强规划指导、财政和金融政策支持，完善法律法规，实行生产者责任延伸制度，推进生产、流通、消费各环节循环经济发展。

    生产环节是社会再生产的基础，是生产要素投入转化为产出的活动，也是能源资源消耗、污染物排放、废物循环利用的主要环节。大力发展循环经济，必须从生产环节入手，优化生产要素组合，减少能源资源消耗、废物产生和排放，以较少的资源消耗生产更多的产品，创造更多的财富，提高资源产出效率。从生产环节推进循环经济发展，一是在资源开采环节，要加强对矿产资源综合开发和利用的统筹规划，大力推进共伴生矿资源和尾矿、废石综合利用，提高资源采出率和综合回收率；二是在资源消费环节，要大力节约资源，推行产品生态设计，采用节能、节水、节材等源头减量技术，对落后技术、 工艺和设备进行更新改造，实现能源资源梯级利用，提高资源利用率。三是在废物产生环节，要大力推进产业废物循环利用，重点是煤矸石、粉煤灰、脱硫石膏、 冶金和化工废渣等大宗工业固体废物综合利用，工业废水、废气循环利用，建筑和道路废物以及农林废物资源化利用，推动不同行业通过产业链的延伸和耦合，实现废物循环利用，降低废物最终处置量。四是各类产业园区，要按照循环经济理念规划、设计和改造，实现土地集约利用、废物交换利用、能量梯级利用、废水循环利用和污染物集中处理。

    流通是社会再生产的中间环节，是连接生产和消费的桥梁。流通本身是一个能源资源消耗的环节，也是实现资源-产品再生资源-产品循环式发展的纽带。从流通环节推动循环经济发展，一是完善再生资源回收体系。着力构建以城市社区和乡村回收站点、集散市场、分类加工“三位一体”的再生资源回收网络，推进再生资源规范化、规模化、产业化发展。二是建立可再制造旧件逆向物流回收体系，推进废旧汽车零部件以及工程机械、机床等机电产品再制造。三是建立垃圾分类回收制度。在城市，加快建立社区和单位分类收集、中转站集中密闭转运、集中进行资源化和无害化处理体系建设；在有条件的农村，推行户分类、村收集、镇转运、县处理的生活垃圾回收处理体系，推进餐厨废物等生活垃圾资源化利用。 四是加强流通业循环经济发展。构建现代流通体系，减少流通环节，提高全社会流通效率，避免商品大量运输带来的浪费。采用先进节能节水产品和器具，推行绿色、低碳生产和消费方式，发挥流通对生产和消费的引导作用。

    消费是社会再生产的最终环节，是商品和服务的归宿，也是生活废物产生的源头。生产决定消费，消费反作用于生产。倡导科学合理的消费不仅可以减少浪费现象，还可以减少高耗能产品的需求，促进产品结构优化。同时，科学的消费行为为废物循环利用创造条件。从消费环节推进循环经济发展，要在城乡居民中大力倡导节约意识，反对铺张浪费，减少使用生活用品特别是塑料袋等一次性用品；鼓励消费者使用能效标识产品、节能节水认证产品、环境标志产品和再生利用产品，抵制过度包装等浪费资源的行为；推行生活垃圾分类排放，为垃圾资源化利用创造条件；大力倡导政府绿色采购，逐步提高节能节水产品和再生利用产品的比例，政府机关、事业单位带头节约，发挥示范和表率作用。

    通过在生产、流通、消费各环节推进循环经济发展，加快构建覆盖全社会的资源循环利用体系。

    落实节约优先战略

    《建议》提出落实节约优先战略，对于我们加快建设节约型社会、促进经济社会持续健康发展具有十分重要而紧迫的意义。

    落实节约优先战略是我国基本国情决定的。我国的基本国情是人口众多、资源相对不足和环境承载能力较弱。目前，我国人口已超过 13 亿，占全球的1/5，而耕地资源不到世界人均水平的 1/2，淡水和森林资源分别只有世界人均的1/4和 1/6。已探明的石油储量资源只有世界人均的 1/10 ，多种矿产按人均计都排世界后列。今后一个时期，我国人口还会继续增长，人均资源占有量少的矛盾将更加突出。资源短缺是中华民族心腹之患，这种基本国情决定了我国必须厉行节约，走建设节

约型社会的路子。

    落实节约优先战略是坚持科学发展、加快转变经济发展方式的要求。我国是发展中国家，发展仍是解决所有问题的关键。随着经济规模进一步扩大，工业化不断推进，居民消费结构逐步升级，城市化步伐加快，资源需求持续增加，资源供需矛盾和环境压力将越来越大。破解这一矛盾的关键，是坚持科学发展，加快转变经济发展方式，改变经济运行的高投入、高消耗、高污染，构建低消耗、低排放、少污染等生产方式和消费模式，最大程度地节约资源和减少对生态环境的破坏，增强可持续发展能力。

    落实节约优先战略事关国家安全。近年来，随着经济发展水平的不断提高，我国对石油、矿产等重要资源进口越来越多，不仅耗费大量资金，而且对国外市场依赖程度越来越大，越来越容易受制于人。同时，更多的国家发展加快，对资源需求急剧增加，围绕资源的较量与竞争空前激烈，获取资源的成本和难度明显加大，这些都使资源保障和国家经济安全等面临越来越大的风险。只有实行节约优先战略，提高能源和资源利用率和效能，减缓需求增加，才能有效控制和降低对国外资源的依赖程度，增强国家经济等安全的保障。

    落实节约优先战略事关人民群众利益和我国国际竞争力。随着经济规模扩大和人民生活水平提高，我国经济社会发展进入了一个新阶段，原有的劳动力、土地等资源要素成本低的比较优势逐渐弱化，资源消耗高、利用率低等对产品成本的影响增大，开始制约我国产品和产业的竞争力。同时，发达国家实施包括产品能效和环境标准、标识、废弃物回收、包装等“绿色壁垒”在内的非关税壁垒日益凸显，对我国产品竞争力的影响日趋严重。必须通过实行节约优先战略，在提高资源产出和利用效率的同时，减少资源消耗，实现高效、清洁和环保生产，降低产品成本，生产更多满足人民群众需要、物美价廉和维护健康的产品，不断强化我国产品的国际竞争力。

    加大环境保护力度

    加快建设资源节约型、环境友好型社会，提高生态文明水平是加快转变经济发展方式的重大战略任务。《建议》提出：要加大环境保护力度，以解决饮用水不安全和空气、土壤污染等损害群众健康的突出环境问题为重点，加强综合治理，明显改善环境质量。

    “十一五”以来，各地区、各部门认真贯彻党中央、国务院的决策部署，把环境保护作为调整经济结构、转变发展方式的重要抓手，紧紧围绕污染减排两项约束性指标，综合运用法律、经济、技术和行政手段，严格目标责任，加强环境管理，淘汰落后产能，强化工程措施，严格执法监管，环境保护工作取得重要进展。在经济超预期增长的情况下，主要污染物排放基本得到控制，环境恶化趋势得到一定程度缓解，部分地区环境质量有所改善。

    但是，随着工业化、城镇化进程的加快，经济总量和人口不断增加，环境对经济社会发展的制约日益强化。目前，我国环境污染总体恶化的趋势尚未从根本上扭转，主要污染物排放总量大大超过环境容量，生态系统更加脆弱，历史积累的环境问题还未完全解决，新的污染问题又不断产生，给经济社会发展和人民群众健康带来严重危害，面临的环境形势依然十分严峻。

    “十二五”期间，我国环境保护要坚持以科学发展观为指导，落实环境保护基本国策，预防优先、综合治理，以解决饮用水不安全和空气、土壤污染等损害群众健康的突出环境问题为重点，以削减主要污染物排放总量为抓手，强化目标责任，健全法规标准，加大资金投入，完善政策机制，严格环境执法，控制排放总量，防范环境风险。

    继续实施主要污染物排放总量控制，约束性指标由两项增加到四项，水污染约束性指标在化学需氧量的基础上增加氨氮，重点解决水质黑臭和富营养化等问题；大气污染约束性指标在二氧化硫的基础上增加氮氧化物，重点解决酸雨、城市灰霾天气等问题。实行严格的饮用水水源地保护制度，加强水源地有毒有害污染物排放管控，严厉打击一切威胁水质安全的违法行为，确保群众饮水安全。继续推进重点流域水污染防治，加快城镇生活污水和垃圾处理设施建设。加强区域大气污染联防联控，加快燃煤电厂和非电行业氮氧化物治理，严格控制机动车尾气排放，重点控制城市群大气污染，治理城市噪声污染。 加强工业污染防治，全面推行清洁生产，从源头预防污染物的产生和排放，加快淘汰落后产能，加大污染治理力度，推动产业园区污染物集中治理。 加强农村环境综合整治，治理农业面源污染，合理使用农药、化肥，加大规模化养殖场污染治理力度。加强重金属、危险废物、土壤污染治理，提高核与辐射安全监管能力，解决重大环境安全隐患，防范环境风险。

    为确保环境保护目标的实现，必须强化政策措施保障。一是严格落实环境保护目标责任制，强化污染物总量控制目标考核，健全重大环境事件和污染事故责任追究制度，加大问责力度；二是完善环境经济政策，加快形成反映资源环境成本的价格机制和环保收费政策，全面改革资源税，开征环境保护税，推进主要污染物排污权有偿使用和交易，加快建立生态补偿机制。三是增加环保投入，建立各级政府环境保护投资稳定增长机制，完善多元化环保投融资设施。四是强化环境执法监督，严格污染物排放标准、环境影响评价和污染物排放许可制度，进一步健全环境监管体制，提高环境监管能力，加快环境应急体系建设，加大执法监督检查力度。五是大力发展环保产业。以饮用水安全、城镇污水和垃圾处理、重点流域水污染防治、脱硫脱氮、重金属污染治理、农村环境综合整治等为重点，实施一批重大环保工程，提高环保技术装备水平，促进环保服务业的发展。

　　解读十：实施科技兴国和人才强国战略

    关键词： 科技创新  教育现代化  人才强国

    更多依靠科技创新驱动

    当今世界，科技创新已成为推动经济社会发展的重要动力。《建议》明确提出，增加科技创新能力，完善科技创新体制机制，推动我国经济更多依靠科技创新驱动。我国已经进入工业化、城镇化深入发展时期，以往依靠高投入、高能耗的粗放型发展模式已难以为继，“十二五”时期要加快转变经济发展方式，必须大力实施科教兴国战略和人才强国战略，加快建设创新型国家。更多依靠科技创新推动经济发展，这是世界科技发展和国内经济社会发展的必然选择。

    国际竞争加剧对我国推动科技创新提出迫切要求。一是科技创新成为世界主要国家发展的核心战略。进入新世纪特别是金融危机发生以来，世界主要国家纷纷将科技创新提升为国家发展的核心战略。科技创新不断加快战略性新兴产业的发展和新经济形态的产生，在创造需求、改善民生、促进就业等方面作用巨大，不仅深刻影响着人们的思维方式、消费观念和就业取向，更从根本上改变着全球的竞争格局和财富的分配方式。三是创新型人才成为各国竞相争夺的战略资源。发达国家采取了加大本地培养和积极吸引外籍人才的平衡发展战略，一些发展中国家也积极采取措施吸引人才回流。我国已经进入中等收入国家行列，只要我们把握形势，抓住机遇，奋发有为，完全能够使科技进步实现跨越性发展。我国经济社会发展对科技创新提出了更高要求。科技与经济结合更趋紧密，支撑引领作用进一步凸显。科技在经济建设中的作用进一步增强，基础工业、制造业技术水平显著提高，重点领域国际竞争力明显提升。“十二五”时期我国仍处于重要战略机遇期，也是我国由大国向强国转变的一个重要时期，但各种结构性、深层次矛盾进一步凸显，特别是资源环境约束矛盾日益突出，发展不平衡不协调问题短时期内难以根本好转。如何切实为加快我国经济发展方式转变奠定动力基础，是科技发展面临的一项重大任务。

    完善科技创新体制机制环境。深化科技体制改革，要加强科学研究与高等教育有机结合，加快构建科学研究与人才培养有机结合的知识创新体系，支持从事基础研究、前沿高技术研究、产业共性技术研究和社会公益性研究的科研机构。加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。要重点引导和扶持创新要素向企业集聚，进一步强化企业技术创新的主体地位，使企业真正成为研究开发投入的主体、技术创新活动的主体、 创新成果应用的主体，全面提高企业创新能力。要增强科研院所和高校创新动力，进一步深化应用开发类院所、基础类和公益类科研机构的分类改革。鼓励大型企业加大研发投入，支持骨干企业建设企业技术中心。 进一步强化政府科技投入的引导作用，发挥中小企业在科技创新中的重要作用，激发中小企业的创新活力。发挥企业家和科技领军人才在科技创新中的重要作用，支持企业培养和引进科技创新领军人才与创新团队，大幅度提高企业对高水平科技人才的吸引力。进一步加大政府支持力度，要强化支持企业创新和科研成果产业化的各项财税金融政策，切实落实企业技术开发费税前抵扣等税收优惠政策，落实鼓励创新的政府采购政策，进一步激发企业的创新活力，政府要继续加大对基础研究的经费投入，稳步提高基础研究经费占研发经费支出的比重，优化基础研究的布局结构。

    提高教育现代化水平

    教育是国家发展的基石，关系到民族兴旺、 人民福祉和国家未来。 教育现代化既是我国国家现代化的重要组成部分，也是推动我国国家现代化的持续动力和必要保证。党的十七大明确提出要“提高教育现代化水平”。《建议》再次强调了这一要求。

    提高教育现代化水平是我国加快推进国家现代化的必然要求。 国家现代化需要教育现代化，教育现代化引领国家现代化。从国际和历史经验看，新兴国家的崛起往往与其重视人力资本投资，努力提高教育现代化水平密切相关。无

    论是一个多世纪前英美经济实力的增强，还是二战后日本的崛起以及亚洲“ 四小龙” 对西方的赶超，都有力地证明了实现教育现代化对国家现代化进程的先导性引领作用。从我国自身发展实际看，新中国成立特别是改革开放以来，我国建成了世界上规模最大的教育体系，实现了由人口大国到人力资源大国的转变，有力支撑了经济的高速增长。当前，我国社会主义现代化建设已进入了新的发展阶段，按照“三步走”的战略和党的十六大部署，我国将在2020年全面建成小康社会，到本世纪中叶基本实现现代化。要实现这一战略目标，未来十年是至关重要的关键时期。牢牢抓住发展机遇，坚定不移地把提高教育现代化水平作为国家发展的重要战略任务，是全面建设小康社会、加快推动社会主义现代化、 实现中华民族复兴的必由之路。

    提高教育现代化水平是我国实现科学发展的现实需要。改革开放以来，我国经济保持了30 多年的快速增长，综合国力显著增强，经济建设取得了举世瞩目的成就。同时也应该看到，我国的经济发展很大程度上是以增加资金、劳动力投入和物质资源消耗为代价的，增长方式没有得到根本性的改变。随着全球范围内产业转移的不断加快、我国劳动力成本优势逐步弱化，能源、资源和环境压力日益增大，以往的粗放式经济发展方式越来越难以为继，迫切要求经济增长向主要依靠科技创新、劳动者素质提高和管理创新转变。实现科学发展、加快转变经济发展方式，迫切需要提高教育现代化水平，培养造就出数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专业人才和一大批拔尖创新人才。

    提高教育现代化水平是我国全面建设小康社会的重要内涵。全面建设小康社会，就是要建设一个惠及十几亿人口的更高水平的、更全面的、发展比较均衡的小康社会。全面建设小康社会的目标为教育现代化赋予了更加丰富的内涵，也提出了更高的要求。教育现代化决不仅仅是教育设施、设备和教学手段的现代化，更是教育思想、观念、教学内容、师资队伍和教育体制的现代化；决不仅仅是追求部分地区、少数群体的现代化，更是面向全体人民的普惠、公平的高水平现代化；决不仅仅是限于传统学校教育教学单一模式的现代化，更是构建多元终身学习体系的现代化。

    提高我国教育现代化水平，必须全面推动教育事业改革和发展。要把优先发展教育作为党和国家长期坚持的一项重大方针，经济社会发展规划优先安排教育发展。要坚持以人为本、全面实施素质教育的战略主题，解决好培养什么人、怎样培养人的问题。要坚持改革创新，进一步消除制约教育事业科学发展的体制机制障碍。要坚持教育的公平性和普惠性，切实保障公民依法享有受教育的权利。要把提高教育质量作为核心任务，坚持规模和质量的统一，促进人的全面发展。

    建设人才强国

    经济全球化深入发展，知识经济方兴未艾，科技进步日新月异，人才资源作为第一资源越来越成为各国竞争的核心要素。《建议》从建设人才强国、实现跨越式发展的要求出发，强调“坚持党管人才原则，坚持服务发展、人才优先、以用为本、创新机制、高端引领、整体开发的指导方针”。服务发展就是把服务科学发展作为人才工作的根本出发点和落脚点，人才优先就是确立在经济社会发展中人才优先发展的战略布局，以用为本就是把充分发挥各类人才作用作为人才工作的根本任务，创新机制就是把深化改革作为推动人才发展的根本动力，高端引领就是努力培养造就数以亿计的高素质劳动者、数以千万计专门人才和一大批高层次创新人才，整体开发就是注重理想信念教育、职业道德建设和培育拼搏奉献、艰苦创业、诚实守信、团结协作精神，促进人的全面发展。

    全球科技飞速发展和人才激烈竞争催生我国加速确立人才发展方针。一是经济全球化深入发展的趋势使人才发展呈现出竞争特点，加快人才发展是在激烈的国际竞争中赢得主动权的重要战略选择。二是全面建设小康社会赋予了人才发展的重要使命，这是实现中华民族伟大复兴的重要途径。三是科学发展道路确立了人才发展的战略定位，未来我国发展将由主要依靠物质资源消耗转变为主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新。四是深化改革开放要求强化人才发展的改革导向，实现人才发展的观念创新、工作创新、制度创新、管理创新。

    新时期新阶段对人才发展提出了新的要求。经济社会快速持续发展需要大量高素质人才，转变经济发展方式对人才素质提出了更高要求，产业结构优化升级需要与之相匹配的人才结构，非公有制经济迅速发展为人才成长提供了广阔空间，为人才发展创造良好环境需要深化人才工作体制机制改革。这就要求我们必须以科学发展观统领人才工作，在全社会形成鼓励人才干好事业、支持人才干成事业、帮助人才发展事业的社会氛围；必须把能力建设作为人才资源开发的主题，加大对人才工作的投入；必须把创新人才工作体制作为人才队伍建设的根本着力点，为各类优秀人才脱颖而出提供有力的制度保障和良好政策环境；必须坚持以高层次和高技能人才队伍建设为重点，带动整个人才队伍建设，促进各级各类人才队伍整体协调发展；必须发挥市场在人才资源配置中的基础性作用，充分利用国际国内两个人才市场，引导人才合理有序流动；必须坚持党管人才原则，推动人才工作沿着正确方向前进。

    贯彻人才发展方针必须健全良好的人才发展机制和环境。一是实行人才投资优先，建立多元化投入机制。通过加大政府投入力度，调动各方面的积极性，引导企业和社会增加人才投入，推进人才投入主体多元化，形成政府、 社会、用人单位和个人多元投入机制。二是发挥教育在人才培养中的基础性作用，提高人才创新创业水平。通过深化教育体制改革，全面推进素质教育，大力发展职业教育，进一步完善现代国民教育体系和终身教育体系，提高国民整体素质。三是围绕经济发展方式转变和产业结构优化升级，进行人才结构战略性调整。四是提高人才国际化水平，推进我国人才国际化进程，抓紧培养一批复合型、高层次、通晓国际规则适应对外开放的人才。五是改革创新人才工作体制机制，重点在培养开发、评价发现、选拔任用、流动配置、激励保障方面取得突破，充分激发各类人才的创新活力。六是弘扬先进文化，培育人才的核心价值观。坚持以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神，倡导敢于创新、勇于竞争、诚信合作、宽容失败的精神，提倡以干一行、爱一行，钻一行、精一行为核心的创优精神，加强职业道德建设。七是实施一批国家人才工程。围绕建设创新型国家，提高自主创新和核心竞争能力，加大吸引海外高层次人才工作力度，启动实施一批新的国家重点人才培养工程。最后，各级党委和政府要从战略的高度把人才工作摆在更加突出的位置，加强组织领导，推进各项战略举措的实施。

　　解读十一：加强社会建设

    关键词： 民生就业  收入分配  社会保障  医疗保障

    提高基本公共服务能力

    《建议》提出，在“十二五”期间要着力保障和改善民生，逐步完善覆盖城乡居民的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。提供基本公共服务是政府的重要职能。在“十二五”时期基本公共服务领域面临的重大挑战包括：如何实现基本公共服务的城乡全覆盖，如何缩小城乡之间、地区之间、部门之间和社会不同成员之间的收入差距，如何实现城乡居民在义务教育、 公共就业服务、 基本医疗和公共卫生、养老保障和公共安全服务的均等化。因此，政府提供基本公共服务的保障能力应该体现在以下方面。

    一是建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。首先，基本公共服务体系的建立要与我国经济发展水平相适应，既要加快体系的建设，又不能超出国力水平。其次，在涉及基本民生的主要领域，基本公共服务都要发挥重要的保障作用。十七大提出的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，概括了基本公共服务的主要内容，即公共就业服务，包括各类基本社会保险和社会救助在内的社会保障、基本医疗和公共卫生、基础教育、保障性住房和公共安全等领域。第三，基本公共服务体系必须是覆盖城乡全体居民的。最后，制度的设计和财力的保障，需要形成一种常规、长效机制，才能保持基本公共服务体系是可持续的，政府提供基本公共服务的能力也随着国力的提高而不断增强。

    二是提高政府履行基本公共服务管理职能的能力。 如何界定一般性服务和公共服务，界定基本公共服务和非基本公共服务，基本公共服务有哪些提供方式，如何实现基本公共服务供给的高效

    便捷，并按照基本公共服务体系的总体要求，进行各相关领域的制度选择和制度设计，都考验政府的能力以及政府职能转变的成效。为了在这些领域有实质性的进展，在“十二五”期间为2020年实现建设全面小康社会打下坚实的基础，要在建立服务型政府的基础上，完善体现科学发展观的评价体系，把对各级政府的评价标准从经济增长绩效，逐渐转向人的全面发展水平。

    三是提高政府履行基本公共服务的财政能力，形成规范合理和可持续的公共投入机制及投入水平正常增长机制。党的十六大以来，在科学发展观和构建和谐社会的方针统领下，在政府职能转变和公共财政的理念下，国家在提供基本公共服务方面的投入已经有了大幅度的增加，投入机制也逐步完善。但是，与广大人民群众对基本公共服务的现实需要相比，以及与相同收入水平的国家相比，差距仍然是很大的。在教育、卫生、住房、社会救助和社会养老等五个方面的财政支出比重，我国都低于同等收入国家的平均水平。

    实施更加积极的就业政策

    就业影响千家万户的收入和生活，是关系民生的重大问题。2008年开始实行的《就业促进法》，  明确了促进就业是政府的责任。在“十二五”期间，政府促进就业，要进一步培育和完善统一规范灵活的人力资源市场，清除劳动力在城乡之间、区域间、部门间和单位间流动的制度障碍，创造更好的农村劳动力转移就业环境，形成城乡统筹充分就业的新格局。增强政府促进就业公共服务的能力，实现就业培训、中介服务和就业扶助的城乡全覆盖。实施更加积极的就业政策，要求把促进就业作为经济社会发展的优先目标、考核各级政府工作的约束性要求，并体现在宏观经济政策、发展战略和规划、产业政策和区域政策的制定中，形成全社会共同促进就业的合力。要加快实施调查失业率的统计和发布制度。要多渠道开发就业岗位，鼓励自主创业。发挥劳动者自谋职业、自主创业和创业带动就业的积极性。相应地，维护和规范劳动力市场功能，也是更加积极就业政策的重要内涵和主要着力点。把三个群体的就业问题作为工作重点。一是高校毕业生。这个群体主要面临着就业技能与劳动力市场需求之间的不匹配，择业观念与就业形势的不适应，主要表现为结构性的就业困难。因此，需要更加具有针对性的政策措施，加强就业公共服务、 职业培训和择业观念教育，鼓励他们面向企业、基层、农村和中西部地区创业就业。二是农村转移劳动力。他们中的许多人没有获得城镇打工地的户籍，社会保障和就业扶助的覆盖率低，容易遭遇伴随经济周期波动产生的就业困难。应尽快提高社会保障和城镇救助体系、就业培训和政策扶助对这个群体的覆盖水平。三是城镇就业困难人员。这个就业群体年龄偏大，就业技能难以适应产业结构变化的要求，迫切需要政府提供职业培训、劳动力市场中介服务和就业扶助。只有更加积极的就业政策，才能适应变化了的就业形势对政策的这种新需求。

    建立合理的收入分配制度

    合理的收入分配制度是社会公平的体现，是提高两个比重的关键和保障。收入分配通常分两个层次。初次分配是指生产出的成果在劳动、资本、资源(土地)、技术、管理等生产要素之间，按照各自贡献份额进行分配的过程；再分配是指国家通过税收、财政转移支付、各类社会保险和社会救助项目等对初次分配的结果进行调节的过程。《建议》重申“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，就是针对当前收入分配不公、城乡之间、 地区之间、 部门之间和不同社会成员之间收入差距过大的现实，为“十二五”期间实现合理调整收入分配关系，尽快扭转收入差距扩大趋势的目标，做出的指导性要求。 从再分配来看，其性质本身就决定了在这个过程中要更加注重公平。而在初次分配领域，鉴于当前存在的不同生产要素之间在分配份额中的倾斜现象，以及在生产要素获得中的不公平、不透明和不合理现象，也要求从公平原则出发予以矫正。近年来，居民收入在国民收入分配中比重的下降，就是初次分配中劳动报酬所占比例下降的结果。而生产要素占有的不公平、生产成果分配中过度向资本、资源要素的倾斜，则加剧了初次分配的不公平。因此，按照“合理调整收入分配关系”的要求，必须坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。一是要健全扩大就业增加劳动收入的发展环境和制度条件，提高一线劳动者的报酬水平。逐步提高最低工资标准，推动工资集体协商，形成职工工资正常增长机制和支付保障机制，建立和谐劳动关系。深化垄断行业改革，打破垄断行业壁垒，限制垄断行业过高收入。二是规范分配秩序，加强税收等政策对收入分配的调节作用。通过改革限制垄断性利润和某些行业过高收入，让国有企业利润通过适当方式体现全民共享。完善公务员工资制度，深化事业单位收入分配制度改革。三是按照“更加注重公平”和基本公共服务均等化的要求，加大政府再分配的力度，缩小社会成员之间在享受社会保障和社会福利上的差距。

    健全社会

    保障体系

    我国的社会保障体系包括各项社会保险制度、城乡居民最低生活保障制度、城乡医疗救助制度和其他社会救济和社会救助制度。健全覆盖城乡居民的社会保障体系，是《建议》对社会保障事业改革和发展的总要求，是政府保障和改善民生的重要着力点，是建立和完善基本公共服务体系的核心内容。在“十一五”期间，我国在社会保障体系建设方面取得了显著的成绩，但是，与人民群众的期待仍然有较大差距。总体上看，我国社会保障体系还不完善，表现在城乡社会保障发展不平衡，广大农村地区严重滞后，一些基本保障制度的覆盖面比较窄，基金统筹层次低，保障水平不高。尤其是农村居民、 进城务工人员、 被征地农民、 城镇灵活就业人员和无业人员，以及城乡残疾人等特殊困难群体的社会保障问题，仍然比较突出。

    建立健全城乡养老保险体系。2009年在全国开展了新型农村社会养老保险制度(简称新农保)试点，试点面逐步扩大，有效地提高了社会养老领域的城乡均等化程度。面对农村人口老龄化速度加快和社会养老保障覆盖水平低的挑战，在“十二五”时期要加大制度建设力度，实现新农保的制度全覆盖。就城镇而言，首先是解决城镇养老保险制度覆盖水平低的问题，通过建立城镇居民养老保险制度，把无业人员纳入保障范围。实施基础养老金全国统筹，提高其他社会保险的统筹层次。落实养老保险关系转移接续政策，扩大基本养老保险对农村转移劳动力的覆盖率。其次是根据经济发展水平和各方面的承受力，逐步提高各项社会保障待遇水平。建立退休人员基本养老金的正常调整机制。第三是提高养老保险制度管理水平，增强制度的可持续性，进一步做实基本养老保险的个人账户，充实全国社会保障基金，依法稳妥开展社会保障结余积累资金投资运营，实现保值增值。

    推进最低生活保障制度和其他社会救助的全面覆盖。保障贫困人口的基本生活，解决低收入群众的实际困难，是平衡不同群体利益关系、促进不同收入阶层和谐共处的民心工程。按照实现“人人享有基本生活保障”目标要求，完善城乡最低生活保障制度，实行低保标准动态管理，健全低收入家庭认证体系，实现应保尽保，并逐步把在城市稳定就业的非户籍人口纳入城镇最低生活保障。推进生活、医疗、教育、住房、司法等专项救助制度衔接，形成以城乡低保制度为基础，临时救济为补充，各项救助制度相配套的社会救助体系，基本覆盖城乡全体居民。

    建立健全基本医疗卫生服务体系。健康是人全面发展的基础，关系千家万户幸福，提高人民群众健康水平是重大民生问题。《建议》 提出，“ 十二五”期间加快医疗卫生事业改革发展，要按照保基本、强基层、建机制的要求，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，优先满足群众基本医疗卫生需求。 一是加强公共卫生体系建设，扩大国家基本公共卫生服务项目。 要认真实施并不断完善国家基本公共卫生服务，稳步扩大服务范围、提高服务标准，加强重大公共卫生服务项目的实施，向城乡居民统一提供疾病预防控制、 妇幼保健、健康教育等基本公共卫生服务。二是健全覆盖城乡居民的基本医疗保障体系，逐步提高保障标准。按照加快建立和完善以基本医疗保障为主体，其他多种方式补充医疗和商业健康保险为补充，覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系，实现人人享有基本医疗保障的目标，重点加快完善城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助四项制度。

    加强社会管理能力建设

    随着社会主义市场经济的发展，我国社会转型加快，经济成分、 利益主体、 就业方式、分配方式、组织形式日趋多样化，有力地推动了经济社会发展，也带来了一系列新的社会矛盾和社会问题。如随着工业化不

断推进，城乡建设用地拆建补偿等引发的各种社会矛盾显著增多；由于非公有制经济和各类新社会组织发展，没有“主管机构”的新单位不断增加，越来越多的“单位人”转为“社会人”，成为新的管理对象；农村大量剩余劳动力进入城镇务工，使城市流动人口急剧增加，需要大幅增加社会管理和服务资源投入等。这些，使社会管理任务日益繁重，原有管理力度和管理体制已不能完全适应新形势下社会管理的要求。

    社会矛盾日趋复杂使社会管理难度增加，需要加强和创新社会管理。我国改革开放和现代化建设进入关键阶段，社会运行在总体适应经济发展的同时，也出现大量不协调、不健康、不稳定现象，增加了社会矛盾的复杂性，加大了社会管理难度。如利益格局调整使社会纠纷、集体上访、群体性事件增多，而原有的利益诉求表达渠道不够畅通，需要不断改进；价值取向多样化造成不同价值观念之间的碰撞乃至冲突，一些与社会主义价值观念相背离甚至颓废腐朽的思想乘机而入，部分社会成员诚信缺失、道德失范，助长了不良社会现象滋生，需要强化和改进社会舆论、社会治安管理；各种社会问题相互交织，使社会矛盾呈现联动特征和连锁效应，牵一发而动全身，解决起来困难较多，需要不断加强和改进维稳工作等。

    大力推进社会建设，需要加强和创新社会管理。加强以改善民生为重点的社会建设，是转变经济发展方式的内在要求。推进社会建设，既要发展社会事业、扩大公共服务，也要不断加强和改进社会管理。近年来，我国社会事业公共服务发展明显加快，但社会管理没有跟上，影响了社会建设整体推进。主要表现：一是社会管理组织体系不完善。在很多地方，政府仍然是社会管理的唯一主体，社区在社会管理中的作用尚未得到充分发挥，既存在政府包揽一切的“越位”、“错位”现象，也存在有些事情无人管理、社会矛盾在基层难以有效化解的问题。二是社会管理方式不够丰富。一些地方在社会管理上仍主要采取行政手段，公民参与社会管理的程度仍然不高，对那些在规范人们行为、调节社会关系、化解社会矛盾方面有特殊功效的传统社会管理资源利用不足。三是社会管理法规不健全。我国有关社会管理的法制建设还比较薄弱，有些领域还存在着一些法律空缺。社会管理滞后带来的直接后果是一些社会问题和社会矛盾难以有效解决，维护社会稳定、促进社会和谐的压力不断增加。因此，加快社会建设，必须大力推进社会管理创新，尽快形成与社会主义市场经济发展相适应的社会管理体制机制。

    “十二五”期间我们要按照《建议》提出的建设党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的总要求，加强社会管理能力建设，推进社会管理机制创新。进一步整合各方面的力量，形成社会管理和服务合力，完善调处社会矛盾、维护社会稳定机制，健全公共安全体系，加强对流动人口、特殊人群和薄弱环节的社会服务与管理，完善社会治安防控体系，努力推动我国社会建设取得新进展。

　　解读十二：深化文化体制改革

    关键词： 文化体制改革  文化事业  文化产业

    建设中华民族共有精神家园

    《建议》指出，“必须坚持社会主义先进文化前进方向，弘扬中华文化，建设和谐文化，发展文化事业和文化产业，满足人民群众不断增长的精神文化需求，充分发挥文化引导社会、教育人民、推动发展的功能，建设中华民族共有的精神家园。”

    民族精神是民族共同体成员相互联系的精神纽带，是一个民族赖以生存和发展的精神支撑，是民族凝聚力的根本源泉。丧失民族共有精神家园，必将导致民族凝聚力的削弱、 国家意志的瓦解、 国民心理的崩溃，造成民族和国家名存实亡。要建设中华民族共有精神家园，弘扬以爱国精神为核心的民族精神，增强民族凝聚力。

    当今综合国力竞争的一个显著热点，就是在经济实力、 科技实力、 国防实力较量的同时，文化因素和文化较量日益突出。 要看到，我国有着优秀的“和合”文化传统，这已经成为中国文明的基本特性和文化取向。要充分认识、 深化挖掘我国传统文化有利于促进社会和谐、世界和谐的历史意义和现实价值，汲取其合理的思想内核，同时大胆吸收借鉴世界各民族文化优长，以我为主、 为我所用、择善而从，进一步繁荣发展中国特色、中国风格、中国气派的优秀文化，提升国家文化软实力，增强中华文化魅力的生命力，为促进世界文化多样性发展作出我们的共献。

    同时，道德和行为规范是调整社会关系、引导人们行为的基本准则，是形成良好和谐社会风尚、确保国家长治久安的重要保证。《建议》突出强调，必须“构建传承中华传统美德、符合社会主义精神文明要求、适应社会主义市场经济的道德和行文规范”。

    构建全社会共同的道德和行为规范，必须传承中华传统美德。构建全社会共同的道德和行为规范，必须符合社会主义精神文明要求。社会主义精神文明是社会主义社会的重要特征，体现着培育社会主义公民的方向。必须以社会主义核心价值体系为引领，坚持马克思主义指导地位，努力践行以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观，把先进性的导向和广泛性的要求结合起来，贯穿社会生活各个领域，覆盖各个群体。

    构建全社会共同的道德和行为规范，必须适应社会主义市场经济。经济基础决定上层建筑。社会成员的道德建设和行为养成，只有与社会主义市场经济的发展相适应，才可能持续有效。同时，市场自身的弱点和消极方面也会反映到精神生活中来。上层建筑反作用于经济基础。必须引导人们正确认识竞争和协作、自主和监督、效率和公平、先富和共富、经济效益和社会效益等关系，努力形成我为人人、人人为我的社会氛围，形成扶正祛邪、惩恶扬善的社会风气。

    弘扬主旋律，提倡多样化

    坚持为人民服务、为社会主义服务的方向和百花齐放、百家争鸣的方针，是繁荣发展社会主义文化的重要方针。《建议》提出，必须“适应群众文化需求新变化新要求，弘扬主旋律，提倡多样化，使精神文化产品和社会文化生活更加丰富多彩”。

    坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，弘扬主旋律。是社会主义制度对文化建设提出的本质要求，是社会主义精神文明的具体体现，是社会主义文化必须担负的社会责任。只有具备深刻的精神内涵，才能以文化人，发挥文化引导社会、教育人民、推动发展的功能。在当代中国，主旋律从精神层面上来讲，就是社会主义核心价值体系；从实践层面上来讲，就是全国各族人民在中国共产党的领导下，走中国特色社会主义道路，实现中华民族伟大复兴的宏伟事业。

    贯彻百花齐放、百家争鸣的方针，提倡多样化是社会主义初级阶段的基本国情对文化建设提出的客观要求，是由人民群众日益增长的多样化多层次多方面的精神文化需求决定的，是社会主义文化繁荣发展的活力所在。必须在坚持“二为”方向、弘扬主旋律的前提下，认真贯彻“双百”方针，尊重差异、包容多样，充分发扬艺术民主和学术民主，在艺术创作上提倡不同形式和风格的自由发展，在艺术理论上提倡不同观点和学派的充分讨论，在艺术发展上提倡不同品种和业态的积极创新，使社会主义文化百花园更加绚丽多彩。要切实认识我国传统文化的历史意义和现实价值，注重从祖国文化宝库中汲取营养，并不断赋予新的时代内涵，做到民族性、包容性和时代性的有机统一，推动社会主义文化全面繁荣。

    深化文化体制改革

    深入推进文化体制改革，解放和发展文化生产力，促进文化事业全面繁荣和文化产业快速发展，关系全面建设小康社会奋斗目标的实现，关系中国特色社会主义事业总体布局，关系中华民族伟大复兴。《建议》明确指出，要“深化文化体制改革，创新文化生产和传播方式，解放和发展文化生产力，增强文化发展活力”。

    深化文化体制改革、解放和发展文化生产力，是推进中国特色社会主义建设的迫切要求，是满足人民群众日益增长的精神文化需求的迫切要求。文化发展是一个国家一个社会发展的重要内容。文化建设为推进中国特色社会主义建设提供了强大的思想保证、精神动力、文化环境和智力支持。只有进一步解放思想、转变观念，形成和完善有利于文化科学发展的体制机制，更加自觉更加主动地推动社会主义文化大发展大繁荣，才能使经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设相互促进、协调发展，共同推进中国特色社会主义建设伟大事业。

    深化文化体制改革、解放和发展文化生产力，是适应社会主义市场经济体制日益完善和市场经济深入发展的迫切要求，是深入贯彻落实科学发展观、加快经济发展方式转变的迫切要求。只有进一步转变文化发展方式，实现文化自身的又好又快发展，才能为经济发展提供强大精神动力，才能更好地发挥文化产业优结构、扩消费、增就业、促跨越、可持续的独特作用，为促进经济增长和经济发展方式转变作出应有的贡献。

    深化文化体制改革、解放和发展文化生产力，是现代信息化条件下抢占文化传播主动权、主导权的迫切要求，是应对综合国力竞争、增强国家文化软实力的迫切要求。只有进一步改变以往封闭环境中形成的思维定式，更好地利用国际国内两个市场、两种资源，才能有效维护我国文化安全，增强中华文化国际影响力，为推动中华民族伟大复兴提供重要支撑。

    协调发展文化事业与文化产业

    《建议》指出，要“坚持一手抓公益性文化事业、一手抓经营性文化产业，始终把社会效益放在首位，实现经济效益和社会效益有机统一”。这是新形势下文化改革发展的重要思路和基本遵循，是对

    社会主义市场经济条件下文化建设理论的重大创新，是促进文化大发展大繁荣的必然要求。

    一手抓公益性文化事业，一手抓经营性文化产业，要做到“ 两手抓、两加强”，推动社会主义文化全面协调发展。把握社会主义先进文化的前进方向，始终把社会效益放在首位。推进文化改革发展，必须坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位，坚持为人民服务、为社会主义服务的方向和百花齐放、百家争鸣的方针，遵循社会主义精神文明建设的特点和规律，适应社会主义市场经济发展的要求，贴近实际、贴近生活、贴近群众，最大限度地发挥文化引导社会、教育人民、推动发展的功能。文化企业和文化事业单位尽管运作模式不同，但都是社会主义文化阵地，都不能单纯以市场需求为导向、单纯追求利润最大化，都要坚持社会效益第一的原则，正确引导和发展大众文化。

    正确处理“两种属性”、“两个效益”的关系，努力实现经济效益与社会效益的有机统一。在社会主义市场经济条件下，文化产品既有教育人民、引导社会的意识形态属性，也有通过市场交换获取经济利益、实现再生产的商品属性、产业属性、经济属性。正确把握“两种属性”的关系，要求我们正确把握“两个效益”的关系，始终把社会效益放在首位，努力做到经济效益与社会效益的有机统一。

    推动文化产业成为支柱产业

    发展文化产业是社会主义市场经济条件下满足人民群众多样化多层次多方面精神文化需求的必然选择，也是加快经济发展方式转变的重要抓手。《建议》指出，“在政府引导下发挥市场机制积极作用，培育骨干文化企业和战略投资者，鼓励和引导非公有制经济进入，发展新型文化业态，增强多元化供给能力，满足多样化社会需求，繁荣社会主义文化市场，推动文化产业成为国民经济支柱性产业。”

    从国际经验看，发展文化产业有利于优化经济结构和产业结构，有利于拉动居民消费结构升级，有利于扩大就业和创业。文化产业小部分属于第二产业，大部分属于第三产业，资源消耗低、环境污染小，市场需求强、消费空间大，开发价值高、投资机会多，是当今世界最具发展潜力的朝阳产业。

    从国内情况看，我国文化产业伴随着改革开放不断深入而逐步发展，对繁荣发展社会主义文化、满足人民群众精神文化需要作出了重要贡献，对推动经济增长的贡献也在不断增加。党的十六大第一次明确划分文化事业和文化产业，强调要“完善文化产业政策，支持文化产业发展，增强我国文化产业的整体实力和竞争力”。2009 年国务院通过了《文化产业振兴规划》，对文化产业进一步予以强有力推动。特别是通过深化文化体制改革，国有文化单位市场主体缺失、竞争力不强的状况得到有力扭转，文化产品创作生产能力极大提升。积极推进文化产业结构战略性调整，加快文化与科技的结合，鼓励非公有资本进入政策许可的文化产业领域，文化产业集中度和集约化经营水平不断提高。

    从发展潜力看，推动文化产业成为国民经济支柱性产业，不仅可以发挥文化产品和文化服务在振奋精神、凝聚力量、抚慰心灵、促进和谐等方面的独特功能，还可以直接推动经济发展和经济发展方式转变，在优化结构、拉动消费、扩大就业中发挥重要作用。

　　解读十三：坚持改革开放

    关键词： 体制改革  对外开放

    探索省管县行政体制

    在宏观体制改革层面，《建议》指出，要更加重视改革顶层设计和总体规划，并要求在大力推进经济体制改革的同时，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革。

    在行政体制改革方面，《建议》提出，要继续优化政府结构、 行政层级、职能责任，坚定推进大部门改革，在有条件的地方探索省直接管理县(市)的体制。

    要进一步优化政府层级结构。《建议》提出，在有条件的地方探索省直接管理县(市)的体制。这是进一步理顺行政层级关系、减少中间层级、推动政府实现扁平化管理、提高行政效能和公共服务水平的重要改革举措。同时，各级政府的财力和事权配置应更加合理。中央政府要加强对经济社会事务的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务和管理，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业发展。要按照财力和事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，进一步理顺各级政府财政分配关系，增加一般性转移支付规模和比例，加强县级政府提供基本公共服务的财力保障。

    合理界定财权与事权

    要进一步合理界定政府间的事权和财政分配关系，按照推进科学发展和建设和谐社会的要求，自上而下、由粗至细理顺中央、省、市县三级基本财政层级的事权分担和财权分享关系。并在不同财政层级之间合理划分税种和收入，不断健全财力与事权相匹配的财税体制。这其中，县级政府直接承担着为广大人民群众提供公共产品和服务的职责，县级财政运行状况直接关系到党和政府在基层的执政能力，加之我国人口众多，城乡之间经济发展很不平衡，越到基层财力就越难集聚，公共服务差距就越大。在理顺政府间财税关系的改革过程中，重点是逐步建立省以下财力和事权相匹配的财政管理体制，提高县级政府的公共服务能力。

    深化垄断行业与国企改革

    经过30年的改革开放，国有企业改革取得了重要进展和巨大成就，但一些改革措施还没有落实到位，一些深层次的矛盾和问题还没有得到有效解决。《建议》明确提出，推进国有经济战略性调整，健全国有资本有进有退、合理流动机制，深化垄断行业和大型国有企业改革。

    按照《建议》要求，深化垄断行业和大型国有企业改革，必须坚持社会主义基本经济制度，增强国有经济的活力、控制力和影响力；完善国有资本有进有退、合理流动的机制，加快国有经济布局和结构战略性调整；积极推进现代企业制度建设，建立适应市场经济要求的激励与约束机制；完善各类国有资产管理和监督体制。一是优化国有经济布局和结构。进一步明确国有经济的职能定位，严格界定国有企业的投资经营范围，进一步推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，加快国有经济从一般竞争性行业退出。二是加快推进大型国有企业的公司制股份制改革。在区别竞争性和公益性职能的基础上进行分类改革。根据国有企业的职能定位，实施分类管理和考核。按照建立现代企业制度的要求深化国有企业劳动用工、人事和分配制度改革。 着力深化垄断行业改革，积极推进垄断行业管理体制和产权制度改革，对已经引入竞争的领域根据产业发展实际进一步放宽市场准入，对尚未进行实质性体制改革的领域，在实行主辅分离的基础上，积极推进政企分开、政资分开、政事分开的改革。加强对自然垄断业务监管，在保持国家必要控制力的前提下，实现产权主体多元化，形成有效市场竞争格局和适用市场经济要求的企业发展经营机制。三是完善各类国有资产管理体制和制度。健全并全面落实国有资本经营预算和收益分享制度以及企业经营业绩考核和企业重大决策失误追究等制度，加强国有资产监管，落实国有资产保值增值责任，进一步完善国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等监管体制，防止国有资产流失。 鼓励企业加大技术创新投入，增强企业技术创新能力，推动企业技术和装备水平升级。鼓励和支持企业对外直接投资和跨国经营，通过多种方式到海外积极拓展资本市场和资源市场，提高配置全球资源能力。

    在支持和引导非公有制经济发展方面，《建议》提出，要坚持和完善基本经济制度，支持和引导非公有制经济发展。“十一五”期间，国家制定和实施了一系列促进非公有制经济发展的政策法规，我国民营经济快速发展，民营经济比重进一步提高，民营经济素质进一步提升，出现了一些跻身世界500强的企业集团和一批有国际竞争力的大型民营公司。“十二五”时期，经济社会发展仍将面临可以预见和不可以预见的各种不确定因素，保持经济平稳较快发展和社会稳定，必须充分发挥非公有制经济推动国民经济发展和促进社会和谐稳定的重大作用。党的十七大明确指出，“毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展” 。

    提高服务业对外开放水平

    《建议》提出，要加快培育以技术、品牌、服务为核心竞争力的新优势，促进出口结构转型升级。重点是要优化商品结构、企业结构、市场结构以及加工贸易结构，同时要以对外投资带动出口和提升结构。

    在我国对外开放由出口为主转向进口和出口并重的新形势下，《建议》明确提出要“发挥进口对宏观经济平衡和结构调整的重要作用”，这对推动“十二五”时期我国的进口工作指明了方向，具有重要的指导意义。建立有助于进口发挥重要作用的政策和体制环境。适应发挥进口重要作用的新要求，要建立和完美有利于进口的政策和体制环境，实行进口促进政策，积极研究运用金融、税收等手段支持扩大进口。实行进口便利化措施，降低进口费用和成本。 加强进口政策和产业政策的协调，不断优化进口商品结构，推进进口市场多元化。还要敦促美欧尽快取消对华贸易歧视政策，推动其解除对我国高新技术和产品的出口限制。

    同时，利用外资是我国对外开放基本国策的重要内容。“十二五”时期我国利用外资的内外部环境和条件将发生深刻变化，《建议》适应新形势、新变化，明确提出“利用外资要优化结构、丰富方式、拓宽渠道、提高质量”，具有鲜明的时代特点和指导意义。利用外资优化结构、丰富方式、拓宽渠道、提高质量对于我国产业结构调整升级，有助于实现我国区域协调发展，拓展持续发展战略空间，能够促进我国体制创新和科技创新，构筑有利于经济发展方式加快转变的体制机制动力和科技人才支撑。在新时期、新阶段，要继续不断完善投资软环境，改变过去为单纯追求引资数量而采取的政策优惠不良竞争和人为压低要素成本的状况，将改善投资环境的重心放在完善基础设施、提高政府效率、保持宏观经济稳定、提高人力资源水平、 保护投资者合法权益等方面，加强对外资的引导，创新利用外资方式，拓宽渠道，充分发挥外资的竞争效应、示范效益和技术溢出效应，形成对我国创新能力提高、产业结构优化升级和区域协调发展的强大动力。

    《建议》把扩大服务业对外开放放在重要位置，提出“要扩大金融、物流等服务业对外开放，发展服务外包，稳步开放教育、医疗、体育等领域，引进优质资源，提高服务业国际化水平。”扩大金融、 物流等服务业对外开放，形成服务业和制造业协调发展、相互促进格局有助于提升我国产业的整体竞争力。金融业下一步重点在于不断增强我国金融业为产业服务的能力和国际竞争力。同时要通过扩大物流业开放，增强物流业发展活力，提高物流服务质量和水平，为工农业产品增加附加值，增强竞争优势。

    稳步开放教育、医疗、体育等服务业能够推动我国社会事业发展，保障和改善民生。通过引进优质教育、医疗、体育等资源，引入国外先进经营方式、管理经验和高水平专业人才，对于满足人民群众接受多元化、高质量社会服务需求和推动人民精神文化消费水平有重大意义。同时，发展服务外包，发挥我国产业集聚、知识型劳动力成本低、基础设施优越等优势，在扩大对外开放中，大力承接新一轮服务业外包转移。

    最后，在不断推进改革开放的过程中，应更加注重积极参与全球经济治理。《建议》明确提出“积极参与全球经济治理和区域合作，推动国际经济体系改革，促进国际经济秩序朝着更加公正合理的方向发展” 。 这是在经济全球化深入发展的时代背景下维护我国发展利益的重大决策，也是我国致力于推动建设持久和平、共同繁荣的和谐世界的客观要求。

　　解读十四：坚持党的领导

    关键词： 根本保证  政治文明

    党的领导是根本保证

    实现“十二五”时期经济社会发展目标，涉及各个方面、各个领域、各个环节，必须有政治、思想、组织等方面坚强有力的保证。

    在我们这样一个历史悠久、幅员辽阔、人口众多、经济文化比较落后且不平衡的大国实现社会主义现代化，必然要求有一个能够代表最广大人民意志、体现和反映最广大人民意愿的政治集团和政治核心，把十几亿人的思想和力量统一和凝聚起来。 中国共产党在革命、建设和改革事业中的领导核心地位和作用，是历史的选择，人民的选择，具有坚实的政治基础和广泛的社会基础，是任何力量所无法动摇、改变和替代的。

    实现“十二五”时期经济社会发展目标，对坚持和改善党的领导提供出了新的更高要求。党的先进性和执政地位不是一劳永逸、一成不变的，过去先进不等于现在先进，现在先进不等于永远先进：过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有。加强党的执政能力建设和先进性建设，必须以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，不断提高党领导经济社会发展能力和水平。各级党委要增强机遇意识和忧患意识，准确把握发展趋势，科学谋划发展蓝图，努力创新发展模式，切实提高发展质量，开创科学发展新局面。

    加强社会主义政治文明建设

    政治文明建设是中国特色社会主义事业的重要组成部分。所谓政治文明，是指人类政治生活的进步状态，既是人类改造社会、实现自身发展过程中所创造和积累的政治成果总和，也是人类社会政治发展中由低级到高级、由落后到先进的历史进步过程。

    政治文明建设为经济社会发展提供重要政治保障。一是确定正确的发展战略和方向。二是形成坚强的领导核心。三是动员和凝聚各个方面力量。四是提供有力的制度支持。五是创造良好的社会环境。切实加强政治文明建设，要发展社会主义民主政治，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，加强人权保障，切实保障全体社会成员的经济、社会和文化权利。

    发挥先锋模范作用

    《建议》明确提出“全党同志要充分发挥推动科学发展、促进社会和谐的先锋模范作用”，

    充分发挥全党同志推动科学发展、促进社会和谐的先锋模范作用，是每个党员的时代责任，是党的宝贵经验的有效运用。在革命、建设、改革各个历史时期，党要实现自己的目标任务，都离不开党的基层组织充分发挥战斗堡垒作用，离不开充分发挥全党同志的先锋模范作用。新时期共产党员的先锋模范作用，应当具有鲜明的时代特征，每位党员都应充分发挥先锋模范作用，以自己的模范行为来影响和带动广大人民群众推动科学发展、促进社会和谐。

    全党同志要按照党的十七届五中全会提出的要求，坚定不移贯彻党的理论和路线方针政策，牢固树立科学发展理念，积极落实加快转变经济发展方式决策部署，深入开展创先争优活动，带领广大群众推动经济社会又好又快发展，为实现“十二五”规划而不懈奋斗。

    弘扬光荣传统和优良作风

    加强党的作风建设，关系到我们党的形象，关系到人心向背，关系到党的凝聚力和战斗力。《建议》明确要求，各级领导干部要“坚持党的群众路线，始终保持同人民群众的血肉联系，树立正确政绩观，努力做出经得起实践、人民、历史检验的实绩”。

    加强党的作风建设，必须切实加强党的基层组织和党员队伍建设，完善党领导的基层民主自治机制，深入开展创先争优活动，动员各级党组织和广大党员干部在实施“十二五”规划中充分发挥先锋模范作用。必须加快推进惩治和预防腐败体系建设，把廉政文化建设作为发展社会主义先进文化和建设社会主义核心价值体系的重要内容，把反腐倡廉的要求寓于各项改革和重要政策措施之中，让权力在阳光下运行。必须严守党的政治纪律，健全对中央重大决策部署执行情况纪律保障机制，确保中央政令畅通。要切实形成全党同志弘扬党的光荣传统和优良作风的机制和制度保障，在加强思想教育、完善制度、集中整顿、严肃纪律的同时，切实有效加强社会监督，正确引导舆论监督，形成党内监督与党外监督的合力，引导和督促党员干部自觉弘扬党的光荣传统和优良作风，以优良党风凝聚党心民心，形成推进中国特色社会主义事业的强大力量。（大众日报）