努力形成以城带乡、以乡促城、城乡互动新格局(热点追踪) ——关于城乡发展一体化的研究综述

努力形成以城带乡、以乡促城、城乡互动新格局(热点追踪)
——关于城乡发展一体化的研究综述
何冬妮 张 飞《 人民日报 》（ 2010年11月02日   07 版）
党的十七大从战略和全局的高度，作出了统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设的重大部署。如何把中央的部署落到实处，加快推进城乡发展一体化，努力形成以城带乡、以乡促城、城乡互动新格局？我国学术理论界对此进行了研究和探讨。前不久，国家发展和改革委员会经济体制综合改革司、中国（海南）改革发展研究院等单位主办，以“城乡一体化：趋势与挑战——中国‘十二五’时期的农村改革”为主题的中国改革国际论坛在海南省海口市举行。与会专家学者围绕城乡发展一体化的基本内涵与制度建设、深化农村改革等问题进行了深入研讨，比较集中地体现了我国学术理论界在城乡发展一体化方面的研究成果。
城乡发展一体化是我国现代化和城镇化发展的新阶段
所谓城乡发展一体化，是随着生产力的发展而促进城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合、相互补充，逐步达到城乡经济社会协调发展的过程。城乡发展一体化，是我国现代化和城镇化发展的新阶段。城乡发展一体化涉及的内容十分广泛，面临的问题复杂多变。目前，在城乡发展一体化的基本内涵问题上，学者们形成了一些基本共识，归纳起来主要有以下几点。
城乡发展一体化不等于城乡一样化。学者们强调，城乡发展一体化既不是乡村城市化，也不是一般意义上的城镇化，城乡之间在文化、生产方式及生活方式等方面的差别是长期存在的。城乡发展一体化，就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民的发展作为一个整体来统筹谋划，通过体制机制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展上一体化，改变长期以来形成的城乡二元结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农村居民享受与城镇居民同样的发展成果，使城乡经济社会全面、协调、可持续发展。有学者认为，推进城乡发展一体化，要把握好农民职业化和农民市民化这两个关键。另外，推进城乡发展一体化有三个阶段的逻辑顺序，即从产业一体化到社会一体化、最终形成新型城乡关系。因此，推进城乡发展一体化应循序渐进，不能急于求成。
城乡发展一体化并不是放弃以农户家庭为主体的农业经营方式。学者们认为，在大力推进城乡发展一体化的过程中，应坚持以农户家庭为主体的农业经营体制，大力发展农民合作组织。鼓励工商资本对农业产前、产中、产后进行服务，开展农产品加工营销，开发农民和农村集体组织没有能力开发的闲置资源；但不应鼓励工商资本直接、长时间、大规模地参与农业生产，而要把土地商业化的权利交给农民，让农民自身寻求城镇化、工业化、商业化的发展路径。有学者强调，地方政府不能靠行政手段来推动农业规模经营，农业的经营规模也并不是越大越好。
推进城乡发展一体化，政府应积极转变职能，发挥主导作用。学者们指出，政府是社会资源的掌控者和主要配置者，是推动社会各项事业发展的主导力量。推进城乡发展一体化的实质，就是广泛动员社会力量和资源，在政府的主导和推动下，尽快改变农村的落后面貌，使之跟上城市发展的步伐，构建一个“现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态”。发挥好政府的主导作用，需要不断推进政府职能转变，明确政府责任范围；强化政府平衡社会利益的功能和作用，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调解机制、权益保障机制，以维护社会公平正义，促进城乡经济社会协调发展。有学者认为，当前，各级政府应在推进产业结构调整、促进区域经济发展特别是县域经济发展、建立城乡均衡的基本公共服务体系等方面发挥主导作用。
推进城乡发展一体化需要破解“三农”问题
加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是推动城乡生产要素优化组合、促进城乡协调发展的根本举措，是缩小城乡差别、实现城乡共同繁荣的根本途径，也是破解“三农”问题的根本出路。学者们普遍认为，大力推进城乡发展一体化，必须在解决“三农”问题上取得重大进展。
在把农民转变为市民上取得重大进展。有学者提出，从城镇化与城乡发展一体化的最终目标看，至少一半以上的农民需要转化为市民。目前，应着重解决好农民工的市民化问题。农民工市民化问题不仅仅是户口问题，因为农民工市民化不仅是身份的市民化，还要保证其在城市拥有稳定的就业、收入、住房以及解决好其子女教育问题，并使其享有与市民无差别的社会保障和政治权利。
在把传统农业改造成为现代农业上取得重大进展。有学者认为，应通过城乡发展一体化，引导土地等资源优化配置，防止农业被边缘化。现代农业不仅要有高品质、高效益，而且要能保障13亿人的粮食安全，并具备相当的国际竞争力。还有学者认为，建设现代农业，必须大力发展面向一般农户特别是贫困农户的农村微型金融。应大力发展主要面向中小企业和农村居民的村镇银行，创新面向一般农户特别是贫困农户的金融服务，从根本上破解农村普遍存在的金融服务严重缺乏问题。
在把传统村庄变为具有现代服务功能的新农村上取得重大进展。有学者强调，必须改善农村的公共环境和基础设施，逐步使住在农村、继续从事农业的人能同样享受现代文明，但在这一过程中应避免大拆大建。政府应承担起改善农村居住环境和公共设施的责任。让农民自己出钱建设公用事业，既不公平也不合理。还有学者提出，适应农村社会结构变化的趋势，应在巩固农村义务教育“两免一补”和“新农合”成果的同时，以新农保制度为重点，尽快健全和完善农村公共服务体系。“十二五”期间，应在全国范围内建立个人缴费、集体补助和财政补贴相结合的新农保体系。新农保要从农村实际出发，低水平起步，先普及、后提高。
推进城乡发展一体化重在深化改革
通过深化改革，为城乡发展一体化提供体制保障，是推进城乡发展一体化面临的重要课题。学者们普遍认为，当前应按照统筹城乡发展的要求，抓紧在体制改革的关键环节上取得突破。
以保障农民土地财产权和收益权为重点，推进农村土地制度改革。学者们认为，农村土地制度改革应着眼于农村的长期稳定和持续发展，依法有序推进。有学者提出，农村土地的增值收益应当主要用于农业农村，切实保障农民的土地财产权益；应当叫停“土地换社保”等各种不合理做法，不能硬性要求农民以放弃土地权利为代价来获得城市的基本公共服务。
以实现城乡基本公共服务均等化为目标，推进公共财政体制改革。有学者强调，促进基本公共服务均等化，关键在于解决地方政府财力和事权不匹配的问题；财政体制改革下一步的重点应当是在明确各级政府的事权和相应的公共支出责任基础上，通过完善转移支付制度，使地方政府的财力和事权相匹配。还有学者提出，推进基本公共服务均等化，不仅要加大财政转移支付力度，还要确保财政投入资金用于优先项目，更重要的是建立项目监控体制。比如，审计署要对项目进行审计，对纵向财政转移支付效果作出评估。
以加快农民工市民化为突破口，推进户籍、土地和公共服务制度的联动改革。有学者提出，应以实行农民工就业落户政策为突破口，逐步放开城乡二元的户籍限制；出台农民工基本公共服务相关政策；解决农民工基本公共服务制度的城乡对接问题。把剥离附加在土地上的社会保障功能作为基本目标，使农民工与城镇居民同等享受基本公共服务。