不能用政府改革代替政治改革

　　五中全会对“十二五”政治改革的表述是“积极稳妥推进”。从日前公布的“十二五”规划建议来看，有关政治体制的改革集中体现为政府行政体制的改革，也就是说，“十二五”政改的主题并非如人们一般想的那样着力于推进政治的民主化，将主要是政府改革。所谓“积极稳妥推进”，其含义就在于此。

　　就政改的复杂性而言，小心拿捏、稳妥推进是对的，特别对中国这样一个强政府的国家来说，政府改革某种程度上关系到中国改革的成败。但假如把“积极稳妥推进政改”等同于政府改革，以政府改革来置换政治改革，则这样的安排有些不妥。

　　中国是一个大政府、小社会的国家。政府掌控着社会的大部分权力资源，主导着社会经济的运行。地方政府在发展经济上的竞争还被一些学者看作是中国改革成功的一个主要因素。就实际情形来看，中国政府特别是地方政府的一个主要职能是发展经济，地方各级领导和官员日常工作中的一项主要任务就是招商引资，政府的其他职能，如提供公共服务，进行社会管理、维护安全和稳定，则基本是陪衬，或名存实亡。在此意义上，地方政府实际上与市场中的一般企业的行事方式无异，也以追求利润最大化为目标，只不过政府的利润是政绩和财政收入以及租金收入（后者对官员个人而言），这也就是经济学所谓的“政府公司化”。

　　但另一方面，政府又是一个拥有国家暴力和制定、解释与执行法律特权的社会管理组织，这是市场一般企业所根本不具备的，因此，政府行为一旦公司化，必然产生与民争利，以及寻租和腐败情形，尤其对一个权力几乎不受监督的政府来说，其逐利化无疑会对社会和民间资本造成更大的危害。

　　中国各级政府是通过以下几种方式来干预企业、市场和个体的经济活动，从而实现自己的政策意图的：一是国有企业，尤其是中央企业；二是行政许可和管制；三是政府直接投资。所以，中国各级政府确实需要一个从经济活动中退出，还利于民，回归政府正常职能的改革过程。

　　以此而言，尽管改革以来中国一直没有停止对政府的职能转变要求，但迄今为止，取得的成效不大，而且一遇到经济形势不好，政府反而强化其经济职能以及干预市场的力度，就像此次金融危机一样。另外，政府官员作为改革中获益最大的一个群体，逐渐形成了一个既得利益集团，其自身的改革动力正日趋衰减，这也是政府改革进展不大的一个原因。凡此种种，都将会使得“十二五”时期政府的改革倍加艰难。从这个角度说，“十二五”的政治改革着眼于政府改革，也未尝不可。

　　但是，必须避免这样一种情况的出现，即认为政府改革很难，就把“积极稳妥推进政改”简单理解成只停留在政府改革这个层面上，不敢放手推进更深层次的政治改革。一如前述，在政府自身丧失了改革动力的前提下，要推进政府改革，转变政府职能，就必须引进外部力量，依靠社会推动政府去改革。换言之，在社会的压力下，政府不得不改革，放弃一些自身利益，以换取民众对政府的认同。引进外部力量就必须向社会开放权力空间，这需要一定的言论自由和结社自由，大力培植民间组织，从而，也就要求适时进行社会改革和政治改革。

　　再者，政府改革的重点虽然是转变职能，但实质却是限制政府权力，尤其是领导人的权力。邓小平当年把削减和限制一把手过大的权力作为改革党和政府领导体制的核心和关键，不能不说看到了问题的本质。要限制政府的权力，监督政府的活动，党和政府内部必须形成一个分权体制，甚至向社会让渡部分权力，政府的行为也要公开化，显然，不进行政治改革，推进党内的民主化是不行的。

　　另外，从市场经济的完善来看，市场化改革在更深的层面上反映出了人的自由、理性和权利为代表的现代价值观得到了认同和尊重，这种现代价值观需要制度来保障，否则，就会在政府的权力干预下丧失。而成熟的市场经济，其政治逻辑是宪政治国、有限政府，它要求对市场中的个体产权和民主权利进行最大限度的尊重和保障。因此，也需要依照现代民主和法治的要求，建立起配置合理的权力架构和治理结构，这些同样只有政治改革才能做到。

　　所以，尽管政府改革是政治改革的一个重要组成部分，但不能把“积极稳妥推进政改”局限于政府改革，更不能将之等同于政改。中国的政改有比政府改革更广泛和更丰富的内容。目前而言，可在政府改革的基础上，或者在推行政府改革的同时，着手进行下述政治改革：推进党内民主，改进党的执政方式；扩大代表的直选范围和层级，强化人大的作用；实行政务公开，建立预算民主；发展民间组织，扩大工会的独立性，推进公民社会的建设；建立真正的公职人员的财产申报制度，杜绝官员腐败；允许民众和舆论有自由批评政府的权利；以及司法相对独立。这些改革对一个正义的社会来说，是非常需要的。

　　政治改革是一个系统工程，需要统筹规划，有序前进，但这不等于可以放慢政改的步伐。就中国的情形而言，可以把政府改革作为政改的切入点或突破口，但不能不启动其他方面的改革。实践早已证明，没有政改其他方面的推进和配合，政府改革自身也不可能取得实质进展。

　　邓聿文为中央党校《学习时报》副编审