以民生为先导，强调利益的分享、包容、共赢和互利

保护发展 海外利益 中国选择“共同发展”模式

日期：2010-10-14 作者： 来源：文汇报

左图为上海外国语大学国际关系与外交事务研究院院长苏长和在演讲。  戴焱淼

张曙光(上海外国语大学副校长)  

沈丁立(复旦大学国际问题研究院常务副院长）  

傅崐成（上海交通大学凯原法学院特聘教授）                
编者按
    
    9月25日下午，文汇讲堂的延伸品牌"文汇讲堂·社科新人季"首场举办。除新人演讲外，阵容强大的专家提问团和新人进行了长达70分钟的互动，追问和辩答中，两代学人共同将演讲主题完善和深化。本版文字整理中，特意保留了现场气氛和部分争议，及并未回答的开放式话题，以供读者多视角思考。
    
    此活动由文汇报和东方青年学社联合主办，10月和11月还将延续。详情请登录www.whb.cn。
    
    今天我演讲的题目是“中国海外利益的发展与保护”。讲这个题目有两个大背景，第一是全球化。20世纪80年代以来新一轮的全球化，给世界政治和整个国际体系带来非常大的变化。第二，中国恰恰是从1978年起启动改革开放的进程，开始参与国际体系，参与世界经济的大循环。全球化和改革开放结合在一起，给当代中国外交带来了一个非常重要的挑战，就是中国的海外利益问题。
    
    过去，我们中国人讲天下之大只有中国。鸦片战争以后，西方人打进来了，中国人突然发现天下体系崩溃了，天下之大没有中国。新中国成立后，经过了几十年的发展，我们在国际体系、在世界政治里面找到了自己的位置，看到了天下之大有中国。在这过程中，海外利益的发展和保护成为我们内政外交的一个重要问题。这个问题不仅仅对当代中国内政外交产生很大的影响，对将来的全球治理都会有很大的影响。
    
改革开放和全球化背景下的中国新兴海外利益引人注目
    
    中国的海外利益过去就存在，只不过在改革开放和全球化发展以后，其数量、规模、范围越来越大，至少包括以下四个方面：
    
    首先是中国公民的海外安全。公民出国旅游的人数迅速增加，有人预测，到2020年，将达到1亿人次。这么多人出国游，还有劳务输出，中国公民在海外的生命财产安全成了很重要的问题。外交部的数据显示，咱们国家每年在领事保护方面处理的事件多达3万起左右。
    
    第二，资产安全，包括金融资产和实体资产。据商务部统计，2009年中国企业在境外的资产估计达到了1万亿美元。同时我国企业的跨国并购额度从2002年的2亿美元迅速上升到了2008年的205亿美元，对外直接投资的流量总额是560亿美元。今年以来，中国对美投资首次超过了美国对中国的投资。对外投资会产生相互持股的利益，这样的利益关系有收益，也有风险。
    
    第三，贸易和战略资源通道安全。全世界有16个海上要道，大多跟中国的海外利益密切相关。目前通过马六甲海峡的船只大概60%是中国的，通过巴拿马运河的集装箱60%来自中国，包括中国大陆、台湾和香港。
    
    第四，科学考察和公益活动产生的利益保障。有一个不太为人注意的海外利益，就是中国为人类福祉而进行的科学考察和公益活动中产生的利益。你说是人类的共同利益也好，是各国共同分享的利益也好，但都可说属于中国海外利益的一部分。另外，随着中国的发展，有越来越多的从事公益活动的非政府组织会走出国门，开展科学、教育、人文交流等活动。这样的公益行为产生的影响，应该也属于中国新兴的海外利益。
    
中国海外利益的国际合约属性和包容属性提出合作要求
    
    中国的海外利益有三个特点：海外利益的境外属性、国际合约属性、包容属性。
    
    海外利益的境外属性很容易理解。后两个属性需要强调。任何合约、合同的核心精神是非强迫下的同意，以国际合约属性表现出来的海外利益，跟过去一些殖民主义强国获得的海外利益存在本质的不同，因为它们的“合约”违背了别人的意志，而且并不平等。我们既要注意海外利益有排他性的内容，同时也要看到它具有包容属性，海外利益与所在国或者国际社会的利益存在重叠和包容的地方。你要求别人保护你的海外利益，而你在国内不保护别国的海外利益，这样的国际合作是不可能的。如果过分强调海外利益的排他性国家利益属性，不利于我国开展国际合作，也不利于和平共处。
    
以成熟的公民文化和国际法常识来培育理性的利益观
    
    如何有效保护我们的海外利益？实践中已经产生积极的措施，而有些需要今后进一步加强。
    
    当地国救济的利用。从国际法来讲，出现公民在海外安全受到威胁的情况，首先需要利用当地国的救济。但是，怎么把握住既尊重对方的司法主权，也就是说既不干涉他国内政，又保证本国公民的财产和安全得到保障，这是一个很重要的问题。另外，国家不可能对每一个公民的海外安全都动用国家公权去行使保护，那样很容易导致公权的过度使用。
    
    国内机构的协调。如果从内部政治和外部政治结合的角度来看，将来中国政府机构大的改革方向之一，或者政府机构职能一大转型，是怎样来胜任为全球治理提供公共产品，怎样来适应处理越来越多的海外事务，为此，内部机构加强协调以处理海外利益事务，已经越来越必要。
    
    国际规则的利用。利用国际规则是解决海外利益问题的一个重要法律途径。现在，中国在很多重要的国际经济组织里的投票权在上升。利用这些国际经济组织，利用既有规则，增加中国的发言权并影响这些规则的程序，议程的动议，有利于我们发展和维护自己的海外利益。
    
    较成熟的利益观。在国际竞争中不可能有永远的赢家，也不可能有永远的输家。如果每次都是你优先了，时间长了也就没人跟你玩了。所以，政府和公民有无比较成熟的利益观，在我们处理海外利益问题上非常重要。
    
    有时，可能只是一个简单的民事事件，但一些媒体把这种事件放大为外交事件，上升到国家尊严、国家核心利益层面。这时候，往往民意和政府都会骑虎难下，最后可能都很被动。所以，我们需要一个理性的、比较成熟的利益观，而前提是要有一个成熟的公民文化。
    
    海外利益与国防建设关系的处理。海外利益的保护，最重要还是要放在外交和法律途径去解决，不应该过分强调军事力量和海外利益保护两者之间的关系，否则，可能会给外界造成中国因为有海外利益而选择军事扩张的负面印象。
    
选择和提倡“共同发展”模式来保护和发展中国海外利益
    
    保护海外利益，无非是两种模式：一种是殖民主义、强权政治的保护模式，另一种就是中国选择和提倡的共同发展的保护模式。中国为什么要选择这一保护模式呢？
    
    第一，武力扩张保护海外利益的路径不能走。当今世界政治经济发生了很大的变化，各国经济处在紧密相互依赖的状态，你中有我，我中有你。这种状态导致武力在解决国际问题中的作用下降。核武器的存在，更使大国在用武力达到它的战略目标方面受到很大的牵制。另外，历史上一些新兴大国的教训，也使现在的新兴大国引以为戒，不能走过去殖民主义国家采取武力扩张的路来保护和发展自己的海外利益。
    
    第二，武力扩张的路径中国不会走。这跟中国的政治经济制度有很大的关系。西方政治经济制度的核心是“三位一体”：一个是政治权力，第二个是财团利益，第三个是军事力量，三者之中财团利益至上。资本主义的扩张动力，与这三种力量的结合有很大关系，三者的结合是资本主义扩张很重要的制度基础。但中国不存在财团左右国家政治权力和军事力量这样的制度。
    
    第三，包容的利益观是共同发展模式的基础。中国选择共同发展的模式跟我们前面讲的利益观有很大的关系。我们的利益观是讲包容的利益、分享的利益、共赢的利益，是一个互利的利益观。比如，最近温家宝总理在联合国千年发展论坛上，宣布中国免除50个重债穷国和最不发达国家的到期贷款，扩大发展中国家输华商品零关税的范围。另外，中国在与很多非洲国家打交道时，始终把民生问题和发展问题放在前面，在当地推行基础设施、教育、医疗、人力资源培训等项目，提高当地的社会管理能力。反观西方对非洲国家的援助，把所谓民主放在前面，将援助与之挂钩，给当地带去冲突和分裂。把民生作为先导，是我们共同发展模式很独特的一点。
    
    总之，保护海外利益，共同发展的模式是中国选择的方向。21世纪是发展的世纪，发展问题是世界政治的一大难题，而中国本身是发展的一个榜样。中国和国际社会能够相互合作，在共同发展中促进利益的交融和合作，推动全球治理进步。
    
两代学人互动  重提海外利益这个老话题的时代背景是什么？
    
    张曙光：我对海外利益的看法跟苏长和略有不同。我的学术考察路径比较偏向现实主义。海外利益是老话题，老话题被赋予新意并进入系统研究，它的时代背景是什么？中国是处在一个崛起过程中，这时形成的利益的特殊属性是什么？利益的集成和模式是什么？
    
    苏长和：中国出现对海外利益的关注有两个背景，即全球化和中国的改革开放。十七大报告里提到，中国和国际体系的命运前所未有地联系在一起。越来越多的广泛的海外利益的存在，或者这种利益的属性，可能会带来中国和国际体系关系的一个根本性变化，也就是中国必须积极主动地参与世界事务，在争取和保护每项海外利益中，中国人要做到能动地影响国际关系。
    
    张曙光：我并没有被说服。因为利益是有建构的，需要实力基础的。扩大世界影响力是种理想状态，特别是讲到相互依赖时，利益本身是可以造成促进的因素，同时也存在被制约的动力，它是一个双刃剑。除了这个背景之外，全球化到底告诉我们什么？海外利益真的能够形成一个双向的流动与增长吗？我特别欣赏你演讲中所言，不仅是中国政府，中国公民今天都要有一个比较清醒、客观的海外利益观。但最后真的是你想象的那样，会产生一个扩大增进我们影响的话语权吗？海外利益越大，国家开放度就越大，受制于世界的可能性就越大。这个两难怎么解决？
    
    苏长和：我更倾向于从国内政治和国际政治结合的角度来考虑问题。从与世界的关系而言，有三种状态存在。一种是不和外部世界发生关系，此时国家的内政外交可以保持完全独立；第二种就是相互依赖，包括对等的和不对等的，也包括您提到的权力的不对称导致的脆弱性和敏感性问题。全球化背景和改革开放背景就使中国与世界处在相互依赖的关系中。第三种是一体化，一个国家国内政治和经济发展到很大的规模，大到它有能力来把更大的关系纳入一体化。国家之间很多地方是相互依赖的关系。这个关系不对称时会产生权力的不对等，但是，这种关系处于相对对称状态下的时候，各方都相互牵制，那么权力的作用会降低。对中国这样的超大规模国家来说，它不怕开放可能带来的牵制问题，它怕的是不开放带来的更大的牵制。
    
本国的海外利益能否与当地国的综合利益平衡成长？
    
    沈丁立：我的问题是从理想主义的角度来察看我们推进海外利益时能否有所改进。先举两个例子，中秋节前，我们和加纳签定了一个132亿美元的能源投资项目。这是中国对非洲最大的单一投资项目。我们是否主动对类似项目做了环境、生态评估，让加纳人不仅拿到投资，还拿到更蓝的天，更清澈的水？华为公司在印度投资，我们带去了技术，也带去了建造设施的劳力，这容易引起当地民众的不满。印度人均GDP只是我们的3.7分之一，他们需要就业，如同美国在华投资但使用中国本地工人一样。这就需要我们进行思考。如何平衡我们的海外利益和东道国综合利益？
    
    苏长和：其实，中国企业海外投资招募的员工大部分还是当地员工。我觉得怎样保证本国海外利益和当地国的利益相平衡是很重要的，包括我们企业在当地国的投资怎样体现社会责任。近年来，与发展中国家的合作中，我们有很多积极的做法，比如，加强当地的基础设施建设、提高当地国民的教育水平、提高人力资源的培训，甚至减免对方债务，等等。两方都要能共同获益，做到你活我也活，这是基本的原则。
    
    沈丁立：我想，在市场经济的洗礼中，我们的价值观有了很大的变化。从追求善意无私的援助到主张有效双赢的合作，是从“授人以鱼”到“授人以渔”的进步。那么，在目前我们国内提倡环保生态、节能减排的同时，能否也把这套可持续发展的理念和道德标准同样用于当地国，而不是像发达国家已经做的消极地转移部分高耗能的产业到中国来，之后又要求我们恪守减排原则呢？我们作为社会主义国家，要尽可能在道德层面做得更有高度。
    
    傅崐成：是否能把本国劳务带到当地去，只要符合当地法律即可。各国规定不同。
    
为何中国没在海外寻求国际司法途径解决海外冲突？
    
    傅崐成：从法律角度而言，我们在海外利益分两块，一块是基于中国的国家身份在海外所产生的利益，另外是今天演讲的主题——中国公民在海外的私人利益的保护，它不能直接进入到国家和国家的法律领域。我们要尊重当地国的法律，就要在当地的法律环境里面寻求保护，这叫做“用尽当地救济途径”原则，也是国际法的原则。你必须要用尽当地的救济途径后，才可向自己国家呼救，由国家出面保护私人利益。由此，也做到了对当地国的尊重。
    
    从法律的角度看，社会秩序永远是动态和冲突的，在相互保护相互冲突之间有一个和平、理性的维护。当我们的海外公民“用尽当地救济途径”时，就需要用国际法院、国际仲裁法庭的理性途径解决问题。为什么至今中国没有利用这样的国际途径，来解决我们的海外冲突呢？
    
    苏长和：这可能和我们对领事保护和外交保护上的权利和义务的看法不同有关。我们在领事保护和外交保护上强调了海外公民安全的保护是一个权利。既然是权利，有时就可以放弃；如果强调保护海外公民安全是义务，这就是政府的责任，义不容辞地要做。目前来看，主要明确强调的是权利，当然我们现在强调“外交为民”，也在往义务方面靠。
    
    在用尽当地救济原则后，其实还有两种途径：外交保护和利用国际组织。
    
    2006年，联合国成立了一个人权理事会，讲到一旦一个国家海外公民的权益受到整体性侵犯时，可以诉诸国际组织这样的机构。但为何中国很少求助，或者转到用国际组织来做这件事，政治上可能还是怕事情一闹到国际组织那里我们就不好掌控了，那么，我倒想请教傅教授，有无法律上的原因？
    
    傅崐成：第一点，中国公民截至目前为止大多数并不了解自己权利义务的限制。你在当地利益受到侵害时，的确有向自己国家请求领事援助的权利；而领事馆就有国民救助、保护的权利和义务。第二点，为什么我们现在没有国际司法的途径，最主要的原因是，因为中国的真实情况在国际社会上的知晓率很低。西方媒体最喜欢就中国的投资环境、人权环境来妖魔化中国的形象，而我们还没有足够的时间、完整的过程，让西方人民整体性了解中国比较美好的一面。我自己也参与一些法律仲裁工作多年了。而国际仲裁员、国际法院的法官，大多是各国政治任命后经过联合国批准而来，受其国内立场的影响，很难保持公正。所以截至目前为止我们还没有采取国际司法的途径。
    
能否做到对海外风险设立预测和预警机制？
    
    张曙光：任何一个国家都做不到在任何时候对自己本身的利益做全方位保护，因为资源是有限的。我们能否对今天的海外利益分类？针对不同分类采取不同的保护机制，同时进行风险预测、观察和预警？
    
    苏长和：傅教授谈刚才做了国家层面和公民安全的层面的利益区分。用不同的标准可以有不同分类结果，我觉得海外利益的分类原则应该是接近国家利益的分法，它有至关重要的利益、核心利益、外围利益。在海外公民安全保护上，个人利益和国家利益可能发生相互转换，我们不可能对每个公民海外个人安全都要动用国家公共权力去行使保护，那样也可能造成国家公权的滥用，或者国家公共资源的浪费。所以，我们完全有必要对海外利益进行分类，进而研判，再有不同的应急管理机制。
    
不干涉内政原则在发展海外利益时如何应用？
    
    沈丁立：在谈海外发展关系时，我们有个原则叫不干涉他国内政。绝对不干涉他国内政本身是否合理，能否做到？比如，南非曾经实行种族隔离，损害人权，中国因此制裁南非，拒绝同它建交，双方不发生政治往来。这些属于
    
    他国内政的范畴，我们曾是选择性地干涉的，这里存在王道和人道。当一些国家的领导者借口主权而损害本国民众人权时，联合国就被设计成可以实施干涉。至于怎么干涉，由安理会集体决定，并非无条件不干涉。我想请教，不干涉内政原则是否需要视具体情况而“与时俱进”？
    
    苏长和：这个问题应该辩证来看，两个国家处在相互依赖关系中，出现不对等的时候，产生的权力关系也不一样。不对等的相互依赖关系里存在很多隐蔽的干涉，我们可能观察不出来，但其无处不在。从国家外交原则来说，坚持不干涉内政是我们基本对外原则。随着海外利益的发展，特别是当地国重大海外利益出现危害时，是否要放弃这个原则，我个人觉得要具体问题具体对待。但在整个中国对外关系层面，改变不干涉原则会很危险，不仅仅对其他的国家很危险，同时对中国也非常不利。第三，您讲到联合国在有的国家出现大规模人道主义灾难的情况下出面干涉，现实中确实有类似的实践，但我认为这个实践还没有广泛到破坏不干涉内政这个基本的国际法准则的地步。不干涉内政这个口子一松开，国际秩序就可能陷入混乱之中。
    
    傅崐成：对不干涉他国内政的坚持，我绝对赞成。这里，他国的“内政”有其定义，“干涉”也有定义。干涉要有一定的节制性。在法律上又有很多情况，有集体的、区域性的、个体的。包括我们中国对邻国涉及到区域安全的侵害行为，或者邻国确实违反了国际法，那么有针对性、目的性的实施一定形式的、有节制性的干涉，就会被国际法所允许。
    
    沈丁立：我认为任何东西都不要过度，主权的合法性就在保护和发展人权，而以迫害人权为借口的主权是不可容忍的。一个抽象的主权，在德国境内被纳粹用做保护其迫害一些德籍犹太人，这样使用主权是不正当的。我想哪个国家愿意去消灭纳粹法西斯都非常正当。但这里有一个要素：谁来判断？如何保护？应该在现有国际体系下，联合国安理会的协商决策机制是相对理想的。
    
    张曙光：1994年到1996年，美国共和党致力在国会通过“美国海外利益法”，但几度在国会被否决，最后被克林顿总统以一个专门形式的否决权否掉了，否决给了六条理由，其中一条就是干涉内政。我们在考虑海外利益保护与推进当中，可有所借鉴。可能更多是政治层面的考虑。
    
海外利益保护和国防力量建设的关系如何协调？
    
    沈丁立：有些国家对中国国力崛起有焦虑，包括我们发展防御力量、实施国防现代化，这使现有霸权感到忧虑。美国认为它要有能力控制世界上的16个海峡；它也认为它有权利在它需要的时候，拒绝他国进入外空，因此必然对中国军事现代化发展疑虑重重。我们主张和平发展，但也不能接受国际水道和外空被他国关闭。请问我国保护海外利益与国防建设如何并举？
    
    苏长和：我认为一个国家如果在国际政治体系中有声音、有话语权，背后一定要有坚强的军事实力。在海外利益发展或保护方面，我们讲和平发展，并不排斥国防建设，但国防建设更多是指防御性的国防建设，国防建设是量力而行的，要和我们的经济增长相适应，它用于保卫自己的发展利益。另外一方面，军事力量固然很重要，因为你的话语权有时要倚重它；但是在国际政治里，很多问题解决不一定非要靠军事力量，有些问题军事力量是永远解决不了的。
    
听众提问  中国从菲律宾人质事件中得到什么经验？
    
    提问：对于菲律宾人质事件，中国政府对公民的保护，算是成功还是失败？
    
    张曙光：什么是成功，需要一个界定。但有一点很明显，就是中华人民共和国政府在保护自己公民利益时的政治决心和意愿表达得非常清楚。而这种表达，就是在强化我们的海外利益观。
    
    沈丁立：成功之处在于，我们要求菲方必须给一个满意的交代。如没中方这种压力，菲方是否会认真做事后的一系列调查，恐怕就不见得。不足之处是，中国一开始就应适度介入，譬如要求菲律宾方面关闭电视直播，全程直播对人质而言非常危险。另外，为了防范类似事件再次发生，中国宜建立一种危机处理培训中心，可帮助一些发展中国家培育反恐反劫持人质的能力。这不仅能保护中国的海外利益，同样也有益于他国利益，给国际社会提供公共产品。
    
    傅崐成：我觉得无所谓成不成功一说。因为人死不能复生。菲律宾事件应该不断回放，使其成为一种全球性的教育性事件。类似的事件以后不应该再次上演。而菲律宾媒体跟政府在此次人质事件中表现出的轻忽草率，也值得全世界反省。
    
    苏长和：世界上很多国家的社会治安综合治理状况可能比菲律宾还差，将来如果这类国家反复出现类似人质事件怎么办？因此我也提议建立跨国危机防御机制。比如，北京实行了以菲律宾劫持人质事件为背景的模拟反恐演习，中国有条件的话可以与这些国家一起做培训和演练。
    
中国与欧洲各有利益，如何避免零和关系？
    
    提问：中国和欧洲一些国家在非洲都有自己的利益。中国如何在非洲发展自己的利益的同时，与欧洲国家协调好彼此间的关系？
    
    苏长和：中欧在非洲既有合作也有竞争，但合作更多。所以西方国家关于中国进入非洲就赶走了欧洲国家的说法是不确切的。中国和欧洲在非洲的存在，不是零和关系。
    
    沈丁立：美国国务卿克林顿日前说希望跟中国协调，美国在非洲某国盖了医院，旁边是中国在修路，她提议公路能否朝医院方向靠一靠，我觉得这种合作协商是可以考虑的。
    
中国与一些西方不满的国家交往会影响中国国际形象吗？
    
    提问：中国已与100多个国家建交，与包括西方所称的独裁国家等等做贸易，对此，西方国家对中国持批评态度，中国的国际形象会因此受到一定的负面影响吗？
    
    苏长和：一个国家是不是独裁国家，不是西方说了就算的。中国与不同意识形态和政治制度的国家都有合作，在国际交往中不以意识形态和政治制度来划线。
    
他国保护海外利益的经验和教训哪些值得我们借鉴？
    
    提问：当今世界有哪些国家保护海外利益的经验和教训值得我们借鉴和反思？
    
    苏长和：各个国家保护海外利益的手段不一样，有的倾向于武力，有的倾向于经济制裁，有的可能倾向于用所谓的软实力。但是各国都强调怎样利用国际规则、国际公约、国际法来促进海外利益的保护，这点值得中国学习。另外，各国该怎样通过合作来保护各自的海外利益，这是海外利益共同发展模式很重要的内容。
    
    张曙光：补充一点，在过去的一两百年里，将海外利益的保护作为自己的一种国策来实施、进行资源配置的，大多集中在强国。成功的例子也比较多。但对于中国来说借鉴意义不是很大。因为中国是在崛起过程中,中国应该更多地关注海外利益的集成、发展相应的保护模式。