由於学校制度变得庞大及复杂和学校的应变能力追不上时代的需要，在学校管理上产生了很大的困难，香港政府在1991年颁布的《学校管理新措施》文件 (後称“新措施”)，就是要针对此等问题及解决此等困难(Cheng, 1993)。“新措施”是要将权力下放至学校。“权力下放”的意思是指教育当局给予学校更大的权力和自由，按他们自己的情况去决定资源分配。其目的是改革学校的管理系统，以达致提高教育质素。这项改革的哲学和原理是将香港的教育管理系统由“外控形态”转为“内控形态”。当中的转变是将控制教育政策和计划的焦点由中央推向边缘、由政府推向学校。当学校的“传统管理模式”改革到“校本管理模式”时，所带来的将会是：(一)改变问责制度；(二)增加校政决策的灵活度；和(三)促进教育质素。本文将会讨论三方面的问题。首先，笔者试图分析“校本管理”的理论基础及检视“新措施”推行的理念。其次，笔者试图回顾及评核“新措施”的实施情况、分析其成败的因素。最後，也提一些的建议去改善目前改革上的困难。

权力下放

当学校制度日趋庞大，教育当局就会容易遇上管理上的困难和危机。教育署在过去一直是担当着政策策划者的角色，及对一切教育政策的施行负上最终的责任。整个教育系统就变得高度权力集中及十分官僚化。在管理学校方面，教育署就全凭三份由上而下的政策文件━《教育条例》(香港政府，1995a)、《教育则例》(香港政府，1995b)及《资助则例》(香港教育署，1994a, b)来规范学校的运作，及定期派督学到各学校视察。学校的运作就是为了满足教育署的要求及按照法例而行事，并力求以不违犯规则为主要原则。但在面对着时代的转变和社会对教育产生新期望时，学校就不能灵活地作出相应对策去满足新需要，因为学校的应变能力已受到很多官僚式的规则所限制了。

当整个学校系统变得更复杂时，学校管理就不是那麽的容易了。教育署在面对着这个庞大的教育企业时，就只能够专注於教育政策的实施；至於怎样加强学校管理或保证教育质素，那就照顾不了。随着时代急剧的变化及为了照顾儿童发展的需要，教育署只得指示学校跟随“指引”而行事，但没有能力跟进学校是否执行政策或检讨其成效。所以，自八十年代至今，教育署先後发放了《德育指引》(香港教育署，1981)、《学校公民教育指引》(香港教育署课程发展委员会，1985；香港教育署课程发展议会，1996)、《学校环境教育指引》(香港教育署课程发展议会，1992)及《户外活动指引》(教育署辅导视学处，1996)等文件。此等文件由上而下，教育署只期望老师能切实执行“指引”内容及负上最终责任。

在庞大的教育系统施行“外控”的管理哲学，是会产生很多的问题。在外控的管理下，校长的工作会因为资源不能够灵活运用而受到挫败。如按照旧有的管理模式，校长必须按照《资助则例》的规则在校内运用资源。校长虽身为学校教育最直接的负责人，但在资源运用上的权力甚少，处处受掣肘於教育署的指示。相反，教育署不是每天都面对着学生，又不能直接了解学生的需要，却是资源运用的决策者。在这情况之下，校长的责任并未清楚地界定，而校长亦不需要在资源运用上的错误负上太大的责任。在这些因素互相影响下，资源未能有效地被运用，学生的真正需要也未能得到满足，教育质素得不到保证。如要解决这等问题，权力下放应是可行及唯一的方法(Brown, 1990)。

要提高效率，学校的管理应由“外控形态”转为“内控形态”(Cheng, 1996)。在这转变当中，中央的角色应主要是政策制订者，而监察学校的工作就可以逐渐褪减。当权力由中央下放至学校时，校长就得到更大的决策权及决策的灵活度。这些改变可让学校有更大的主动性、发挥性及应变能力。当学校的资源决策权增大时，学校就可以有更长远的发展目标而员工的满足感亦随之提高。正因为权力下放可使学校灵活地运用资源，学校也就必须小心谨慎地去检查自己的需要，按优先次序排列资源，配合所需。此外，学校亦可以将节省得来的资源，投入新的教育计划，切合学生的真正需要。

管理形态的转变

教育管理哲学的转变

为了要有效率地达致组织的目标，传统的管理哲学有以下的假设(Rizvi, 1993)：

1. 一个理性的行政管理科层结构是必须的及是技术上的安排；
2. 中央集权化是在所难免的；
3. 机会均等是基於平均地给予组织应有的资源。

“外控”的管理形式就是基於这些假设之上。如教育的架构是保持在雏型或简单的结构上，“外控”的管理也可以发挥着监察的作用。但当此架构变得庞大及复杂时，“外控管理”就不能覆盖架构内的每一单位或细节。整个架构的运作及其成败就全凭各单位的互相配合及视乎其自主性得以发挥与否。当传统的管理哲学再不适用及受到冲击，管理的形态就必须基於新的假设之上。“外控”的管理方式行不通时，就趋於尝试以“内控”的策略来管理。“内控”的管理哲学有以下的假设：

1. 学校及社区应给予更大的权利去管理组织事务(厉以贤，1997)。
2. 学校管理的策略应注重“权力下放”(decentralization)、“授权”(delegation)和“校本管理”(school-based management)等的概念。
3. 学校组织应给予员工更大的职权(authority)，使他们能够提高运用资源的效能及效率；亦应给予员工更大的职责(responsibility)去制订目标及建立完成此等目标的策略。

汲取经济、商业及工业管理学的经验

很多学校管理改革的理念都是源自经济、商业及工业管理学的知识和经验。商业及工业的组织在市场供求机制的压力下，多以“权力分散”及“权力下放”等的措施作为应变策略。在追随商业及工业管理改革的经验时，学校组织的管理就由“外控”变成“内控”，教育亦变成以“顾客为主”的企业。如要使整个学校体系能得以改变，政府及教育当局的支援是少不了的。香港政府在1991年实施的“学校管理新措施”就是一例，其实施的主要目的是使香港的学校能学习商业及工业的管理方法，以能达至更高的效能。

以公司管理方式施行学校管理改革

在管理改革的浪潮里，无论是在计划和实施阶段，经常采用的概念及词汇都是经济学的术语和名词，如：“问责”(accountability)、“效能”(effectiveness) 和“效率”(efficiency)等。改革的目的都是要找寻“可验证的产出指标”(identifiable outcomes)及检视政府的公共政策是否“物有所值”(value for money)。随之而来，亦衍生了数种学校管理改革的模式，如：“校本财政预算”(school-based budgeting)、“校本管理”(school-based management)及“自我管理”(self-managing schools)等的模式(Caldwell & Spinks, 1988)。在施行“校本管理”中的“协作管理循环模式”(collaborative management cycle) (Caldwell & Spinks, 1988)时，就用上了“目标制定”(goal-setting)、“排列优先次序”(priority-making)、“政策制定”(policy-making)及“政策评估”(policy-evaluation)、“叁与决策”(participative decision-making)和“增取认同”(consensus)等管理技巧。

“同时松紧相控”的管理改革

香港的“学校管理新措施”采用了“校本管理”(Task Force, 1988)作为权力下放的模式。当权力下放至学校时及在适当的组织及管理架构之下，“资源运用的责任”与“管理的责任”就能互相配合。如学校多重灵活运用资源、少重执行中央指令，可使教育的计划和课程更加配合学生所需。但是，权力下放或放宽资源运用的限制，就难免会产生一定程度的混乱，学校与教育署的关系就更加处於一个“松散结合”的状态(loosely coupled)(Weick, 1976)。在“松散”之馀━权力下放，教育当局为了使学校更能“结合”在教育的目标上，就要求学校重新厘定角色及职责，发展一套系统去量度教育的成果及加强问责制度。所以，“新措施”是使学校在资源运用方面更能独立自主━“松控”(loosely coupled)，但在问责及教育成效方面更能与中央的目标和要求互相配合━“紧控”(tightly coupled)。“新措施”其中的建议，以“整笔津贴”形式向学校提供拨款(建议十一)，是容许学校有更大的自主性和灵活度去运用资源，配合学校发展和学生所需。此建议是放宽学校资源运用的权力，增加自由度，实是“松控”的一种表现。但其他的建议，如：更清楚的界定各有关方面的角色(建议四)，拟订校董会规章(建议五)，编制校长手册(建议八)，设立正式的教职员考绩制度(建议九)，编制校务计划书(建议十七)和周年校务报告(建议十八)等，正反映出教育署想加强对学校教育的控制，此是“紧控”之意图。所以，香港的“新措施”是一项“同时松紧相控”(simultaneous loose-tight coupling)的管理改革。

香港的“学校管理新措施”－－
重新建立问责制度

在香港的教育制度里，约有八成的学校是津贴学校。长久以来，学校的管理都是受到《教育条例》、《教育则例》及《资助则例》等三份文件所规范。在传统教育行政的问责架构内，教育署都要对学校所发生的问题、纠纷或过失向政府负责。香港政府在1991年颁布“学校管理新措施”是要在学校里推行“校本管理计划”，藉此将教育体系内的问责制度改变。如能将权力下放至学校，各有关人员的角色就需要重新划分和界定。教育及人力统筹科(Education and Manpower Branch)将会专注於教育政策的制定；教育统筹委员会(Education Commission)及教育委员会(Board of Education)继续保持他们作为谘询机构的角色；而教育署(Education Department)的角色主要是执行中央所制定的政策，至於学校行政管理方面的责任就会尽量减少；而此等管理责任就落在办学团体、校董会、校监及校长的身上。所以，“新措施”的第一项建议为：教育署扮演的角色主要是支援及指导，而不再重於严密监管学校的工作(“新措施”，页32)。因此，学校教育的监管工作都应由办学团体、校董会、校监及校长等坚负起这方面的责任。

在“新措施”的结构下，学校教育的最终权力单位应是校董会。在学校里建立新的问责制度是始於两方面的改变：(一)学校在学期初制定财政预算案及(二)在学期终结时进行的成本效益及效率的评估(Brown, 1990)。学校管理阶层在制定“周年预算案”时，应徵询所有老师的意见及鼓励老师叁与校政决策。由於要重新订立一个新的问责制度，政府重申《教育则例》中的条文，要求学校的管理阶层重新厘定本身的角色及权责。“新措施”建议：(一)校董会必须建立宪章，阐明学校的目标及任务，并详细列明校内的管理架构及行事方式(建议五)；(二)校长的角色、职权及责任必须列明於“校长手册”之内(建议八)；及(三)每所学校应具体说明该学年的教学目标及活动於“周年计划书”内，以供老师依从，并向该计划书负责(建议十七)。此外，「新措施”亦提议学校应建立良好的考绩制度(建议九)，其目的是直接使教师对学校的要求增加了解，加强教师的问责制度。在考绩当中，教师亦可了解自己的强项和弱点，在良好竞争的推动力之下，教师的专业水平以至社会地位等得以提高。

香港学校管理改革的目标不是减低成本，而是提高管理人员对成本效益的追求。在有限的资源下，改革的目的是要学校面对自己的困难及提高效率(Psacharopoulos & Woodhall, 1985)。学校需要评估各项计划和措施，排列优先次序和考虑各计划的成本效益。所以「新措施”是希望校长和老师都可以积极地叁与校本的财政预算及管理，及希望老师的工作可以由「技术层次”提升到“管理层次”，藉此提高他们的专业精神。当学校叁加了“新措施”计划後，资源得以灵活运用及配合学生所需，因此内部的效率和效能也得随之而提高。

按“新措施”的建议，每一所学校都必须编写一本“校务报告书”，交代去年的学校情况及各方面的表现(建议十八)，用意是鼓励学校有系统地收集数据及分析成败因素。“校务报告书”应包括三方面的指标：输入、过程及输出的资料，以供家长、学生、学校本身及教育署了解学校的表现(“新措施”，附件四)。此改革的目的，是将商业中“市场机制”的概念引入教育系统当中。当家长作出选择学校的决定时，“校务报告书”的作用就是提供所需资料予家长考虑，藉此引发学校之间互相竞争。如学校能在教育各环节上多方面考虑到家长的兴趣和要求及考虑到学生的需要和满足，教育的质素便得以提高和得到保证。

“学校管理新措施”的实施状况

“新措施”如能在香港的学校落实执行，将会达致以下的目的：(一) 重新界定办学团体、校董会、校监、校长及老师的角色，以达致提高学校教育的效能及加强问责制度；(二)给予教师、家长和学生更大的叁与校政决策的机会；(三)使学校更有系统地策划和评估教育计划；和(四)学校可以灵活运用资源，配合学生所需。Pang(1996)的一项研究显示，当学校实施了“校本管理模式”後，(一)学校会有清晰的目标、活动有方向性；(二)校长、行政人员及教师的角色及分工较为明确；(三)沟通系统较畅顺；和(四)资源得以灵活运用，所以这项管理改革的成效是无可置疑。如从微观的角度来分析“新措施”之成效或从个别学校管理改革的经验来验证，此管理改革是成功的。

虽然“新措施”在香港已施行了六年，至目前为止，已叁加“新措施”的学校数目可谓很少。在香港的主流学校(津贴学校)当中，已叁加“新措施”计划的津贴中学只得76间，津贴小学只得117间，合共只占全数津贴学校的16%已矣(彭新强，1997)。另一方面，因为教育署对政府学校有较直接的管治权及施用了“权力－强迫”的策略(power-coercive strategies)，指令所有官立中/小学叁与管理改革(彭新强，1997)，全数的83间官立中/小学校已叁加了“新措施”计划。但官立学校在教育体系内里终都是少数(约占全数学校7%)，而已叁加了“新措施”的津贴和官立学校合共之数亦不足全数学校四分之一。(1) 约有85%的津贴小学及80%的津贴中学决定保持原状、不进行改革，或采取观望态度、静观其变，视乎将来的发展及政府的态度而再作决定。所以，从宏观的角度来看或从政策层面来验证，此管理改革并不是成功。从津贴学校(主流学校)叁与教育署推动的管理改革来判断，教育署能影响津贴学校的能力毕竟真是有限，更遑论教育署会对津贴学校有较大的管治权和能力呢！究竟此项改革出现了甚麽困难和有甚麽因素使改革的进程停滞不前呢？笔者会在以下的篇幅稍作论述。

(一) 支援不足

学校对“新措施”的反应普遍是很冷淡，其中最关键的原因是教育署没有提供足够而又实际的支援。(2) 政府只提供了“新措施”的文件及其理念、建议和目标，督促学校按“新措施”的指示去进行学校管理改革，但实质上的支援可谓少之又少。当学校实行了“新措施”後，校内的变革一浪复一浪，工作量随之而倍增，校长及老师承受着很大由转变带来的压力，但教育署并未有足够的支援给予学校纾减这方面的压力。面对着有限的资源及没有援手之下，未叁加“新措施”计划的学校便是裹足不前。

(二)未清楚界定角色及职责

“新措施”面对着另一个大的阻力是来自办学团体(school sponsoring bodies)和校董会(school management committees)。香港绝大部分的津贴学校是由办学团体赞助建成，亦由办学团体指定的校董会所管理。虽然办学团体和校董会并没有法定的从属关系，实质上他们是两位一体。在目前的教育行政体系里，校董会是受《教育条例》所监管，但办学团体对学校的管理或干预是在现体制的管辖范围之外。《教育条例》(香港政府，1995a)第72A条只概括地指出，在一般的情况下，教育署署长须叁照办学团体的意见，而办学团体的意见亦较校董会的意见为优先(页G231)。所以办学团体及校董会的角色和关系并未清楚地界定。很多有办学经验的办学团体在学校管理方面是很制度化和有条不紊；但另有些办学团体根本是教育的门外汉，对学校行政和管理更是一窍不通，但他们亦插手往学校去，当起学校的领导、校董和校监等重要的职责。一些庞大的办学团体亦可有自己的中央教育管理部门，管理辖下为数近百的中/小学校，形同一个“小型教育署”的组织(“新措施”，页11)。由於其辖下的学校为数众多，为了便利於管理，他们对学校多采取“中央集权”及“外控”的形态，现在遇上了教育署倡议的“权力下放”、“校本管理”及“内控”等的改革时，他们的态度是故步自封，未能紧贴时代的脉搏及采取开放的态度，形成“新措施”计划上一股强大的阻力。至今，圣公会及中华基督教会两大办学团体辖下未有一所学校叁加校管计划。他们亦坦言，(3)他们以中央管理委员会的集权模式管理辖下学校与现有“校本管理”模式有异，故并未考虑加入“新措施”计划。至於一些对教育不甚了解或不懂管理的办学团体，更未明“新措施”的理念和意义，面对着变革所带来的冲激和压力，不是那麽容易便接受这管理改革的挑战，亦没有勇气开放校董会予教师或家长叁与，故形成另一股阻力。

(三)部分校长未能接受改革新意念

其实叁加“新措施”与否，校长的意向是关键所在(4)。在这改革的浪潮里，只有少部分的校长勇於接受挑战面对变革，卒先叁与试验计划及全面实施校本管理，他们身先是卒的精神和勇气是值得赞赏的。既然，“新措施”指出香港部分的校长俨如“小皇帝”时(“新措施”，页十三)，试想，要推动“皇帝”去进行改革真是谈何容易呢！如部分校长未能接受改革新意念，那麽我们又有何办法使他们改善呢？似乎教育署在这方面的相应措施是缺乏了。

(四)教师态度未见积极和专业准备不足

教育署未考虑到学校教师心理上的准备，便仓促地推行改革，所以教师对“新措施”的普遍反应未见积极(5)。在这改革当中，大部分的教师不明白“校本管理”的精神及自身在专业上反省的需要。教育署亦没有派发予每位教师一本“新措施”文件，只是提供了三数本文件供校内传阅；而很多教师亦未曾细读“新措施”的内容，更不清楚他们在改革上应扮演的角色。其实，“校本管理”的成败是全取决於(一)权力是否可以由学校的决策层下放至教师手上，(二)教师能否发挥专业自主的精神，和(三)教师是否积极叁与校政决策等的因素上。所以教师对“新措施”的冷漠，也是促成改革实施进展缓慢的另一主要原因。另外，笔者分析“新措施”十八项的建议时发现，“新措施”的变革内容，除“建议十”提议学校管理架构应容许全体教师按照正式程序叁与制订决策的诱因外，其他的建议对老师来说并没有强烈的激励作用。现实的情况显示，部分学校虽然叁加了“新措施”计划，但亦未能真正开放校董会让教师或代表叁与校政决策。很多老师对推行“新措施”的成效抱怀疑态度，他们只知道“新措施”会带来很多的工作量，如：每年编制校务计划书，制定财政预算和评估工作等。对老师来说，管理改革只是带来更大的工作压力和负担，但未见会给老师更多专业提升的机会，可谓未见其利、先见其害。

（五） 实施策略未能配合

如要推行改革，变革上的外在力和内在力都是不可缺少(Stoner & Wankel, 1986, p.353)。外在力是指教育署在政策实施策略当中的“权力－强迫”策略 (power-coercive strategies) (Chin & Benne, 1985)，是指教育署是否使用一些行政指令迫使学校叁与变革或是指使用这些指令的程度。如按照目前的政策来看，教育署只容许学校一是叁加“新措施”或不叁加，当学校方面未能认清“新措施”的理念或未见到自己有变革的需要，他们便宁可拒绝教育署的邀请，保持现状和静观其变。看来，教育署必须使用强力的行政指令，才能迫使更多的津贴学校加入改革浪潮。而内在力是指“理性－实践”(rational-empirical)和“规范－再教育”(normative-reeducative)等的实施策略，是指一些政策措施能使学校的领导(包括校监、校长、中层行政人员和教师等)及早醒觉和能改变态度，培养他们的能思辨和可掌握新技术的能力。但政府使用的外在力和内在力均未为足够，所产生的效用也实在太少。笔者在另一文章中亦指出(Pang,in press)，政府在推行“新措施”时在这三方面所用的实施策略是尚嫌不足，政府需要将这三方面之实施策略加强(详情会在下章节中讨论)，“新措效”才会广见成效。

对学校管理改革的一些建议

一项成功的教育改革是由多层面多因素的环境所促成(Fullan, 1991)。香港学校管理改革的成败是取决於在政策层面和学校层面两方面的措施和各有关人物的角色是否互相配合得宜。在政策层面方面的因素应包括教育法例、教育署及其分区办事处等的配合，而在学校层面方面的因素应包括办学团体、校董会、校长、教师、家长及社区人士等的配合。基於“新措施”在过去数年内推行的情况及分析了妨碍管理改革进程的因素，笔者试图从政策层面及学校层面两方面提一些的建议，希望能加速学校管理改革的施行。

“新措施”的目的不是去削减资源或增加教育成本，而是在提高学校教育的成本效益。但在推行变革时，单是提倡改革精神或囗号，而不投入应有的资源，政策的施行便不会那麽顺利。从“新措施”在过去数年的施行状况来看，“新措施”的实施策略并不是那麽互相配合得宜，而所投入的资源并不是那麽足够。笔者在前章节中亦提及，教育署在推行“新措施”时所用的变革外在力和内在力并未足够使改革广泛地施行。这反映出教育署在管理改革中的计划并不是那麽周详，及其改革的决心和魄力并不像西方国家等的教育改革来得彻底和大刀阔斧(Pang, 1997)。如真的要达至“新措施”当初既定的目的，重新检讨实施策略及投入更多的资源是必须的。

（一） 在政策层面方面

1. 重新改组教育署。首先，教育署未能如实的按“新措施”的首项建议由“无所不管”改为“支援和指导”的角色，基本上这方面的建议并未见到有全面执行。虽然次项建议认为教育署应继续作为一个政府部门，但在学校管理改革上，教育署的结构和工作并未有相应的改变，并未发挥其重支援的角色。如要将权力下放至学校，如对学校领导是信任的话，管理改革应以“学校为主、中央为辅”为大前提，教育署应重新改组其结构和职能，配合管理改革的需要，并起着引领作用。

2. 广建资源中心。虽然教育署在内部设立了一个“学校管理新措施小组”，监督及协助“新措施”的实施，但要配合整个教育体系的管理改革是尚嫌不足。如要切实地配合管理改革，教育署就应负上更大的支援责任，投入更多的资源。一个“学校管理新措施小组”并不足够应付为数共一千二百多所中/小学校在变革上的需要。其实，教育署可在各分区办事处建立更多像“新措施小组”的资源中心，由各分区办事处的官员充任变革的推动者，发挥着监督和支援作用。当然，这些官员必须对“校本管理”的理念和技巧有深切的认识(但实际上并不是这样的)，并由他们引领每区为数数十所的中/小学校进行管理改革。此等资源中心和官员可按各地区的情况，学校的背景及校长、教师和学生的需要订定改革的进程，监督改革的实施和提供实质的支援。

3. 以立法方式清楚界定各有关方面人士的角色和职责。因教育体系的膨胀和复杂化及学校的应变能力减弱，学校行政和管理容易产生困难，负责提供中/小学校教育的各有关方面人士的角色，应作更清楚的界定(“新措施”，建议四)。当要施行“校本管理”而将权力下放至学校，角色和责任的界定就更为重要。如权责不清、资源不可灵活运用、学生得不到所需，改革亦徒然。反观现况，目前只有为数不足四分之一的中/小学校加入了“新措施”计划，整个教育体系内的角色界定和职责划分的程度就可想而知了。实质上，亦由於各有关方面的角色和责任并未清楚地界定，使学校管理改革的进程产生了很大的阻力。如要在庞大的教育体系内进行改革，我们不可以单靠“新措施”的一份文件指引各有关方面的人员寻求自我改变、自我界定角色和自我划分职责(实质上是这样)。再者，“新措施”文件亦没有清晰地界定各有关方面应扮演的角色和应付的责任。当意见不一致或有分歧时，角色和责任混淆不清，施行“校本管理”和“权力下放”就会更加容易产生混乱和失控。所以，“新措施”所提及的有关方面人士(如：办学团体、校董会、校长、教师、家长和学生等)的角色和责任，应由立法程序来执行。教育署应考虑：(一)更改《教育条例》和《资助则例》中有关的法例，将办学团体纳入管辖范团；(二)重新厘定校董会成员资格；和(三)改组校董会结构容许教师和家长叁与校政。从过去的情况来看，校董会并未能如期按“新措施”的建议而改革。如真的要改革和开放校董会，更改有关的法例是最为有效的。

(二) 在学校层面方面

1. 办学团体的再反思。前章节曾讨论过，有些办学团体为便利於管理辖下众多的学校而采取了中央集权模式，但现在遇上了教育署推广的“新措施”计划，一时未能接受“校本管理”和“权力下放”等的理念，未能加入学校管理改革的行列。其实，教育署面对着庞大教育企业时所遇到管理上的困难而考虑将权力下放的经验是很值得此等办学团体借鉴，他们应该考虑一个政府的机构为何可以将权力下放，而他们却办不到呢？这些办学团体正重蹈教育署的覆辙，当其辖下的学校再增多和愈趋复杂时，他们就会同样地遇上管理上的困难。当此等“小型教育署”愈趋向权力集中和官僚化时，学校的行政管理就变得愈僵化，资源愈得不到灵活运用，学生愈得不到所需，教育的效能就愈是降低。究其原因，这些办学团体亦根本未明“校本管理”的精神和意念，未能对其辖下的学校行政人员及教师有充分的了解和信任，未敢轻易将权力由办学团体(校董会)下放至学校(校长)和课室(教师)。“新措施”应是此等办学团体的一个契机，藉此管理改革，办学团体可以提高学校教育的效益及提升校长和教师专业自主的精神和地位，实是机不可失。

2. 校董会的革新。前章节曾讨论过，因现在的校董会制度存在着很多漏洞和弊病及众多的校董会不是民主开放，政府应以立法程序重新厘定校董会资格和重组校董会结构容许教师和家长叁与校政。试想，直接提供教与学的人员是教师而不是校董，而最了解教学和学生需要的最隹人选亦是教师，学校管理阶层应给予教师叁与校政决策的权利。“管理阶层”的角色应是为“教学阶层”而服务，而双方的关系应是“伙伴”多於“上下级”的关系。此外，学校的另一重要伙伴是家长，他们理应有权叁与有关其子女教育的决策，亦应可有其代表列席於校董会。“新措施”的基本理念已经在这方面有所论述及作出建议(“新措施”，建议十)，可惜，学校对“新措施”的反应很冷淡。已叁加“新措施”的学校的校董会又未能做到真正开放，提供机会予教师与家长叁与校政决策。如要改革校董会的结构和功能，除了依靠立法程序外，加强学校管理阶层(校董和校监)的再教育确实是很必要。

3. 校长的再培训。“新措施”指出香港有些校长不思进取，在管理学校时俨如“小皇帝”。虽然，这样的批评不可以以偏盖全，但也反映出部分校长的领导确实为学校带来了问题。那麽，为甚麽“新措施”还提倡将权力下放而不是将权力更集中呢？这似乎是有点儿矛盾。实质上，“新措施”的基本信念是：学校的行政人员是值得信赖的，他们是有足够的能力独立自主、执行校本决策。教育署相信，最了解和最能够照顾学生需要的是学校本身的员工，当权力下放给他们後，教育署准备容忍在改革初期带来一定程度的混乱。教育署亦相信，经改革後，学校的“小皇帝”会逐渐消失。但经过了六年改革的推动，大部分的校长亦未能接受“新措施”计划。当然，其中包含了很多在本文论述过的因素，校长对变革的认识和对新事物的适应程度也起了很大的决定作用。

学校是一个开放系统，无论是外在的环境或是内在的情境是不断变化的。学校管理的知识亦日新月异，校长的领导技巧须追上时代需要，不能故步自封。在这方面，校长的在职培训和不断进修就显得重要了。现在“新措施”计划遇上了校长方面的阻力，也缘於以往在校长方面的再培训工作未为足够之故。教育署可考虑与大学教育学院合作成立“教育行政人员再培训中心”，并要求学校的领导(包括校监和校长等)每五年或约干年叁加再培训课程，充实管理学知识和技巧及提高在变革上所需要的应变能力。当在将来要推行教育改革时，行政人员本身就会是变革的促进者，而不是妨碍者。

4. 教师专业的提升。“新措施”的目的不单是将权力由中央下放至学校，而是进一步将权力由学校下放至教师手上。因此，“新措施”倡议教师可以叁与校政决策。前章节曾论述过教师与行政人员应是伙伴关系，但教师本身知识和技能的装备能否配合管理改革的需要亦是很重要。这些装备充足与否，亦直接影响决策层对教师的信心和校董会是否开放予教师叁与的决定。如教师要取得决策层的信任，自身不断的专业发展，积极叁与改革事宜，乐意承担责任和全心全意投入教育事业等的态度，相信是会有积极的作用。

总结

当一个教育体系逐渐发展得更庞大和复杂时，中央政府对学校的管理会愈趋权力集中和官僚化，而学校的应变能力就会随之而削弱，整个系统就会失却效益及资源运用不得其所，直接蒙受损失的便是学生了。当集权方式不能管理学校时，管理的形态就需要由“外控”转为“内控”，需要将权力由中央下放至学校。当增加了学校员工的决策权，使资源运用直接配合学生所需，教育的成本效益就可以提高。香港的“学校管理新措施”就是一项在这些前提下的学校管理改革。这改革运用了很多经济、商业和工业管理学的知识和经验，并以公司管理方式施行学校管理改革。香港的“新措施”采用了“校本管理”模式，将运用资用的权力由教育署下放至学校行政人员的手上。但放宽资源运用的限制时，难免会产生失控的情况，所以在权力下放之馀，政府亦力求清楚界定教育体系内各有关人士的角色和职责，重新建立问责制度。香港的“学校管理新措施”是使学校在资源运用上更能独立自主━“松控”，与此同时，亦加强学校教育各有关人士的问责制度━“紧控”。所以，香港的学校管理改革是一项“同时松紧相控”的措施。

至今，香港学校的管理改革已推行了六个年头。从微观角度来说，这改革是成功的，因为部分叁加了“新措施”计划的学校的成本效益是增加了。但从宏观角度来说，这改革是未成功的，因为改革的进度是十分缓慢。这项改革不能推广至大部分的学校，至目前为止，只得为数不足四分之一的香港学校叁加了“新措施”计划。改革不成功的因素很多，主要包括：(一)教育署对学校的支援不足；(二)办学团体和校董会的角色及职责未清楚地界定；(三)部分校长未能接受改革的新意念；(四)教师态度未见积极和专业准备不足；及(五)政策的实施策略未能配合改革的需要等。如要管理改革广泛地推行或加速其进程，重新部署实施策略和投入更多资源在改革当中是必须的，并可从政策层面和学校层面两方面来进行。在政策层面方面，主要包括：(一)政府应重新改组教育署，将其重监察学校的角色变革为重於支援学校；(二)在各地区广建资源中心，扶助及支持各学校进行改革；和(三)以立法方式清楚界定各有关方面的角色和职责。在学校层面方面，包括：(一)办学团体必须再反思自己的角色和职责，配合管理改革的发展；(二)应重新革新校董会的结构和功能，让教师和家长加入决策层，叁与校政；(三)校长应接受再培训课程，掌握管理学的新知识和技术，增加应变能力，配合时代脉搏和追上改革浪潮；和(四)教师应力求提升自己的专业精神和水准，争取管理阶层(和社会人士)的信任及提高叁与校政决策的能力。

因为香港学校的管理改革在过去六年内未能在学校里广泛地实施，亦未能为中/小学校改善教育质素的体制，教育统筹委员会於1996年11月发表了《第七号报告书：优质学校教育》的谘询文件，督促学校教育的改革必须朝着质素目标而发展。该报告书其中的一项建议，是要求香港所有学校於2000年时，必须在“新措施”的精神下，各自实践校本管理计划。笔者希望籍着本篇文章，能向政策制订者和学校教育实践者提一些个人的意见以供叁考，盼望香港学校的管理改革能在2000年时得到成功和香港的优质学校教育得到长足发展。