一位改革派地方官员对“宜黄事件”的思索

这篇流传甚广的千字文章中，有段文字令基层干部不住地点头——“……从某种程度上说，没有强拆就没有我国的城市化，没有城市化就没有一个个‘崭新的中国’，是不是因此可以说没有强拆就没有“新中国”？ ”

一位改革派地方官员对“宜黄事件”的思索

——对话宋亚平

本刊记者  彭淑  发自北京

“我第一次当官，是为了仕途。第二次当官是为了‘过把瘾’。”宋亚平说这番话时安之若素。

17年前，他欣然接受了自己导师、历史学家章开沅先生推荐的博士命题——研究清末时期的风云人物张之洞。

“这里有章先生的个人所喜，也有他对宋亚平性格及其经历的细致观察。”湖北省人大常委会副主任周洪宇的脑子里回旋了片刻。

对这位读博时的学弟，他觉得一言难尽：“宋在个性上喜欢挑战，不安现状。他的气质乍看上去，颇具基层干部的色彩。

“其实早在80年代初，他从武大历史系硕士毕业后，就分到湖北省人民政府研究室，作过高官的秘书；1988年，他辞官下海，前往广东搞科技开发；从商红火时，他又重回校园，报考华中师大历史研究所；获得博士学位后，正值朱镕基关注海南洋浦的经济开发，他就在那里先后担任了社会发展局局长、开发区征地拆迁安置办主任。可以说，他也是中国最早搞拆迁工作的官员。

“1998年，湖北省领导调回他作枣阳市常委、常务副市长；一年后，他到咸宁市咸安区任区委书记。咸安任职期间，他大胆发动了一系列轰动全国的‘咸安政改’。”

周洪宇最后想起，那时候，宋亚平经常对他们说：我是农民的儿子。

2003年年底，从咸安离任后，他被任命为湖北省委政策研究室副主任。“我在那里整整干了5年，主要负责‘三农’政策的宣传解释与县域经济社会发展的调查研究。”2009年，宋亚平的角色又有了转换：他成了湖北社科院的院长。

10月18日的下午，他和湖北省某位地市级的基层干部避开北京西单的繁华喧嚣，安坐在附近一隅，一边喝茶，一边对署名“慧昌”的江西宜黄干部在网上发表的《透视江西宜黄强拆自焚事件》一文谈论不休。

这篇流传甚广的千字文章中，有段文字令基层干部不住地点头——“……从某种程度上说，没有强拆就没有我国的城市化，没有城市化就没有一个个‘崭新的中国’，是不是因此可以说没有强拆就没有“新中国”？ ”

这位基层干部说：“不管怎样，这个人讲了一句赤裸裸的大实话，就是表述得过于直白。”

“我们的基层工作真是难搞！干部像风箱里的老鼠两头受气。上面既要求干部讲法律，又催促新农村建设能不断出好成绩。我们那里每个月搞一次评比会，每个月上面派人到不同的县查看当地发展状况，然后进行评比，叫作拉练检查。搞得整个干部的思想神经都绷得紧紧的，我现在压力非常大。

“下面的农民又不跟你讲法。打比方说，我们那里就有一项修路的巨额工程迟迟不能动工。为什么呢？一家拆迁户的房子正卡在路中间，明说不给500万，他们就不肯搬。”

牢骚满腹过后，他操着湖北省东部口音坦言，尽管暂无良策，但结局强拆无疑，“我敢说国家大多数的重大工程，都是强拆做成的。”

这位基层干部的言论，包括“慧昌”在文中的观点，正是已转型成学者的宋亚平所一直思索的。农民、武大学生、省委干部、下海经商、读博士、上岸从政，最后转为研究者的复杂人生经历，兼有底层弱势人群、改革派官员和体制内学者的多重视角，使得宋亚平对此问题有独特的观察和思考。

就在记者来访前，他正在写一篇《统筹城乡发展的另一个视角》的调研报告，他写道：

……尽管近年来不少强拆事件导致人命案并引发社会强大舆论压力，迫使上级严肃追究直接领导人的责任如江西宜黄事件等，但仍然不足以阻挡地方政府前赴后继地照旧大拆大建的坚定步伐。……透过现象看，纵容与助长这种“虎胆”行为的深刻原因不外乎有三种：一是政府主导经济增长的发展模式；二是“以GDP论英雄”的干部考核制度；三是多层级政府间很不完善的分税办法。这三个问题不解决，大拆大建乃至强拆强建的状况就会像台风之下的海浪一样此伏彼起而不可能平息。

人物周刊：你怎么看《透视江西宜黄强拆自焚事件》这篇文章？

宋亚平：他说的话反映了全国、特别是第一线搞操作的党政官员的真实想法。网上有很多帖子骂他，什么流氓、强盗，那都是瞎掰，是情绪化的一些说法。

我觉得真正的问题应该是，为什么这些基层干部会有这种想法？我想，确实有一部分干部是抱着个人升官发财等目的，搞急功近利的短期行为、政绩工程，但在我看来，大部分基层干部并不是社会上一些人抱着仇官心态所想象的那么黑。很多县委书记、县长们在第一线操作，还是希望在本届政府任期内，能尽快推动地方经济和发展。

况且，在干部以GDP论英雄的考核制度下，他怎么办？他过不了关，就无法向上级党委和广大人民群众交待；如果不发展经济，不发展工业，不发展城市建设，他负责的地区就不会有财政收入。没有财政收入，就没有解决矛盾问题的基本手段。干部职工，包括老师的基本工资都发不出来。这个官怎么当？没办法当。

所以干部拼命要发展，一有体制上的原因，二有现实层面的原因。

我在咸安当区委书记时，刚开始的财政收入是3500万。过了4年，等我走时有2.6亿，翻了几倍。咸安区的财政供养人口有1.1万人，官员有一千多人，教师有九千名。中学、小学、幼儿园的老师都是财政供养人员，我要养他们。如果没钱，我连他们的工资都发不出来，我必须绞尽脑汁。

人物周刊：回到“宜黄强拆自焚”案子上，你的看法是？

宋亚平：我不讲具体的事件。当然我也不同意当地县政府的那种搞法。我要站在整个宏观上讲，国家要想最终制止这类现象发生，而不仅仅是教育基层干部、县委书记县市长们不能这么做，就要从体制上解决问题。

我举一个例子。当年农村税费改革之前，安徽作家陈桂棣夫妇写了一本书——《中国农民调查》。这本书给大家一个印象：(安徽)县乡两级干部都是南霸天、胡汉三，鱼肉百姓，向农民催谷子，赶租子，拆房子，要票子。可是，等农村税费改革完成以后，还有这种现象么？没有了。可还是这帮干部，还是这批人在这个位置上。

这说明了什么？——根子问题在体制和机制上。干部当年为什么要向农民征收那么重的赋税？是因为国家的财政管理体制规定，县乡两级财政主要收入是由农民来缴纳。但是农民在农业上没有赚钱，收入很低，要再上缴繁重的税费负担，他就没法过日子。所以干部让他交，他当然不肯交，最后闹得不可开交，经常死人。

人物周刊：你所说的根子问题的具体表现是？

宋亚平：根子上有三大原因：第一、在发展是硬道理的情况下，以GDP论英雄的干部管理体制，是无情的指挥棒，在无形中调动所有干部的思维模式与行为方式；

第二、是我们的政府主导经济发展模式。在正规的市场经济理论里，政府不是市场经济的主体，而是一个裁判规则的制定者和监督者。但在中国，政府是第一责任人，在经济发展过程中占主角。这种由政府主导经济建设的模式，决定了政府权力无所不在，无微不至。我们中国现在是全被扛在政府自己的肩上，这就把政府一下子推到前面，再没有退路。实际上古今中外从来没有万能政府；

人物周刊：在目前官强民弱的情况下，看到宜黄自焚者的家属、钟家姐妹上访在机场被截，被人跟踪，自焚者尸体被强行火化时，你有什么感想？

宋亚平：原来我搞企业，在社会最底层，可以说受尽了有关部门工作人员的欺压与凌辱。后来我当地方官，就知道政府在很多问题上为什么这样强势。我现在搞研究，我想我可以站在比较客观公正的角度说话。

宜黄这件事要透过现象看本质——怎么通过制度性的改革与建设，从根本上解决问题。我觉得政府把什么都扛在自己肩上的这种模式，再不能维持下去了。说得不好听，这是顶着铁锅唱戏，人吃亏，还没把戏唱好。政府该管什么，不该管什么，应有一个明确的责任边界。

现在有一个现象值得我们高度注意。即很多官员十分崇拜甚至高度迷信政府的行政权力，认为只有政府主导下的经济建设与社会发展，才是效率最高、成本最低、时间最短的。无论什么事情，只有由政府亲自抓在手里才能办得成，如果办不成，拿肯定是基层干部没有正确贯彻上级政府的方针政策，或者就是操作上犯了错误。

要从根本上避免这些问题，就必须要通过制度改革，另辟蹊径。这就对政府自身的职能转换和政府的行为方式，提出了非常严峻的挑战——政府要革自己的命。

宜黄这件事当然属于坏事，充分暴露了传统体制的弊端。但在很多人看来，只能算是他们书记、县长不走运，被媒体捅出来了。没有捅出来的还不知道有多少。这种体制不变，今天出了“宜黄”，明天还会出另一个“宜黄”。

人物周刊：1991年中国拆迁条例出台。那时你正好在海南洋浦开发区作拆迁办主任。有人说拆迁在中国经历了三个阶段，而现在正处于“后拆迁时代”？

宋亚平：过去拆迁不存在这些问题。那个时候，几乎没有房地产这一说，更没有现在这么火？很少人认为这是能赚钱的。

那时对社会公益用地的把握也比较明确而严格，如建设学校、医院、修筑公路、铁路等等。工矿企业也是国有的，一切都犹如“肉烂在锅里”。农民土地被征之后，一般可以由村集体再重新调整。所以，1991年以前，很少出现强拆这个问题。

现在不一样了，政府运用行政权力很便宜把土地从农民手中征过来，马上以高出数倍甚至几十倍的价格，再卖给房地产开发商盖成房子。然后，开发商又以更高的房价收获巨额暴利。这自然使大众觉得，征地拆迁的结果，总是在为富人创造大发横财的机会。

有人说，现在征地拆迁的补偿标准已越来越高了，农民应该知足而不应该再提“过分”要求了。实际上，与开发商获得的巨额暴利相比，农民连个零头都算不上。

经济发展并不能自动带来社会的和谐。如果社会不公平、不正义的问题不解决的话，发展越快，问题越多，危险越大，最后有导致玉石俱焚的局面，这个情况在古今中外经常发生。等那时候再来解决公平正义问题，就晚了。

人物周刊：你怎么看征地拆迁过程中农民维护自己利益的行为？

宋亚平：我在十多年前搞拆迁时就遇到一件事。当时我们通过土地置换来拓展街道，开发商每亩补偿30万元。为了消除社会矛盾，保障征地拆迁顺利进行，我们每亩只留下10万用于到省市国土部门办理有关手段和支付前期开发费用，剩余全部补偿给农民。

但是，拆迁仍不顺利。拆迁户不干，说开发商给了30万，你们凭什么拿走10万？这块地是我的。

更令人奇怪的是，尽管政策与法律规定土地补偿款中应该按比例留下一部分给村集体所有，但几乎所有被征地的农民都强烈反对，希望能够一次性“分干吃尽”。

我向他们讲，虽然这块地是承包田，但至少名义上是集体所有，是行政村所有。你们一方面要求村委会必须为你们的生产生活提供服务，一方面都不顾村委会严重负债的局面，现在地卖了，今后村里怎么办？农民回答说，怕啥呀，有你们政府嘛。

我总在想，那些边远地区广大农村的农民群众，由于受国家严格的耕地保护政策的制约，他的地卖不出去。别说30万，就算3万元也没人敢要。你们这些城中村、城郊村、园中村的土地，之所以能卖到30万一亩，完全是工业化、城市化发展的结果。你的土地升值所产生的好处，是不是应该考虑通过某种政策与法律的规定，由政府进行必要的平衡，以保障全体农民都能够共享改革开放带来的发展成果？

为什么绝大多数严重强拆甚至导致人命案的事件，都出现在城郊村、城中村、园中村，或者是叫做工业化和城市化进程比较快的地方，在广大的边远农村基本上没有。这是不是个值得我们注意的问题？反映的是不是农村内部新的不公平？

人物周刊：可我们也知道，有些农民拿不到他应拿到的那部分拆迁款。

宋亚平：中国这么大，这种事肯定有。要看这种事概率有多大，不能以偏概全。现在群众的依法维权意识越来越强，政府不敢忽悠他们，要是克扣了农民的拆迁费用太过火，没哪个地方的老百姓能忍受。作为政府官员也不敢马虎对待。说句不好听的话，为公家的事，把自己头打破了，何苦呢？

不过现在，一般程序是这样，政府用自己的财政资金，不够就到银行贷款，成立一个土地储备公司，把土地从农民手中征过来。然后再三通一平，卖给开发商。

这里就存有一个问题，政府很可能形成债务。因为你的财政不足以支撑你搞这么大的建设，现在各级地方政府都成立了土地储备公司，属于融资平台。为了招商引资，还要实行优惠政策。有些投资项目甚至还要白送土地。这个钱都是政府在掏。

政府一时掏不出那么多钱，就可能在征地拆迁的费用支付中出现拖欠，拖欠到最后，真正的余款能不能到达农民手中，什么时候给？就真说不清楚了。

人物周刊：你怎么看目前的土地“增减挂钩指标置换”政策？

宋亚平：大家都知道，工业要加速，城市要扩张，你必须得拥有土地。没有土地，你什么也干不成。

由于近年来国家一直坚持最严格的耕地保护制度，土地资源日益严重短缺。各级地方政府要想发展经济、改善民生，彰显政绩，就必须千方百计突破用地指标匮乏的这个难关。有了用地指标，就不愁招不到项目，也可以去银行抵押贷款甚至能够直接卖地变现。

因此，当国家提出“增减挂钩指标置换”政策之后，立刻获得了全国各级地方政府空前的衷心拥护。等到2006年国土资源部在天津、山东等地开展“增减挂钩指标置换”试点活动时，以移民建镇、迁村腾地、并组集居等为主要手段来实现“占补平衡”的各种创举，已于大江南北高潮迭起、如火如荼了。

这样一来，强拆就不仅仅在城市周围发生了，而是正蔓延到广大边远农村。现在，全国所有的农村都动起来了。只要把分散的农民集中在一起，然后他们由过去的平房改成楼房。把他们原有的村庄，复垦成耕地，节约出来的面积就成了指标，这个指标可以公开买卖，你说这个强拆今后怎么得了？

在这么一种财政管理体制和干部管理体制下，各地都在拼命发展，强拆就是不可避免的了。现在只是密集分布在城市郊区，下一步，边远农村都会不断发现新的强拆事件。

人物周刊：这种拆迁还有了一些好听的名目，比如“以承包地换社保”、“以宅基地换房”等，所谓“双置换”。

宋亚平：各种名堂都出来了，不仅仅是双置换，包括“统筹城乡发展”、“社会主义新农村建设”旗号下的各种措施，都纷纷涌现，什么移民建镇、迁村腾地、旧村改造、散民集中，如雨后春笋，不胜枚举。

说一千道一万，根本目的是打农民土地的主意。很多地方政府，我不客气地说，挂的是羊头，卖的是狗肉。现在，“统筹城乡发展“在一些地方变成了只“统”农民之地，不“筹”公共服务。

宜黄自焚事件正是在这种环境下发生，具有深刻的时代背景。