姜明安：用法治平衡原则规范拆迁行为

罗豪才教授指出，行政法就是平衡法。这也就是说，法律规范行政行为必须坚持法治平衡原则，坚持维护国家、社会公共利益与保护公民、法人和其他组织合法权益的平衡。

  　　近年来，一些地方三天两头出现暴力拆迁、野蛮拆迁的事件，甚至引发自焚、暴力冲突或群体性事件。前不久，江西宜黃又发生新的拆迁自焚事件，激起了全国各地同样受到不公平对待的被拆迁人的不滿和怨愤，进一步加剧了这方面的社会矛盾，引起了网民和社会的广泛讨论：为什么会连续不断地出现这类悲剧？导致这些悲剧的原因可能是是多方面和各不相同的，但其中一个重要的原因乃是当地政府和相关主管部门在拆迁中没有坚持法治平衡原则，未能用法治平衡原则规范拆迁行为。   　　拆迁导致的利益冲突和社会矛盾是各种各样的：有被拆迁人与拆迁人（可能是开发商、公共工程建设单位，或专门的拆迁公司）的矛盾、冲突；有被拆迁人、拆迁人与行政管理机关（如房管、城建、规划等）的矛盾、冲突；也有被拆迁人相互之间（同一拆迁区域，甚至同一拆迁居民楼，一些被拆迁人盼拆迁，一些被拆迁人恨拆迁）、拆迁人相互之间（若干开发商、建设单位，或专门拆迁公司对同一拆迁区域、拆迁地段进行利益博弈）的矛盾、冲突；还有拆迁人与拆迁受益单位、受益人（未来新建筑的所有人或使用人）的矛盾、冲突，等等。这些矛盾、冲突，无论是哪一种矛盾、冲突，如果处理不好，都可能导致影响社会和谐、稳定的纠纷、事件。而要正确处理这些矛盾、冲突，就必须坚持和适用法治平衡原则，协调不同利益群体和个体的不同利益。   　　首先，法治平衡原则要求正确处理公共利益与私人利益、整体利益与局部利益、长远利益与短期利益的关系，平衡经济发展与特定公民、法人和其他组织权益的保护。对于公共利益与私人利益、整体利益与局部利益、长远利益与短期利益关系的处理，最佳方案并非是前者绝对优于后者，后者无条件让位和服从于前者，而应该是两者兼顾。在两者不能或难于兼顾时，也非应绝对选择前者而舍弃后者，而应进行利益衡量，视何者利益更为重大而决定何者优先。当下很多拆迁纠纷、事件的发生，均源于一些地方政府过于重视GDP，过于重视经济发展而忽视对公民、法人和其他组织权益的保护。错误地理解“发展就是硬道理”，以为发展就是GDP增长，GDP增长就是公共利益、整体利益、长远利益。因为房地产业被认为是拉动GDP增长的灵丹妙药。于是支撑房地产业发展的拆迁就成为他们在一定时期内压倒一切的中心任务，被拆迁人的一切权益都要给拆迁让路，暴力拆迁、野蛮拆迁在他们的“中心任务”和他们的“公共利益、整体利益、长远利益”的旗号下均获得了正当性。很显然，为了扼制这种“异化”的发展，最重要的解决之道就是真正实行以人为本和平衡、协调发展的科学发展观。   　　其次，法治平衡原则要求关注和照顾弱势群体、弱势个体的利益。在涉及拆迁的各种法律关系中，被拆迁人往往是弱势一方。很多拆迁纠纷和拆迁纠纷导致的暴力事件的发生，大多是因为拆迁人、拆迁管理机关过分忽视被拆迁人的利益，肆意侵犯和损害被拆迁人的利益。如拆迁补偿标准过低（拆了人家100平方米房，给人家的补偿款还买不到50平方米同样地段的房屋）、安置位置太差（拆了人家市区内的房屋，给人家安置到市区以外，甚至远郊；拆了人家临街开店的房，给人家安置到交通不便，无人问津的冷僻处）、或断了人家谋生之道（人家原以其房屋出租、开店谋生，现安排其新居无法出租、开店），等等。每个被拆迁人的情况和困难是不一样的，如果拆迁人、拆迁管理机关无视被拆迁人的实际困难，以其强势服从其制定的拆迁方案，就必然导致纠纷、对抗，甚至暴力。反之，如果拆迁人、拆迁管理机关能不以强势自恃，而能平等地与每个被拆迁人对话，听取他们的意见、陈述，解决他们的实际困难，满足他们的合理要求，绝大多数争议、纠纷、矛盾是可以化解的。   　　再次，法治平衡原则要求拆迁人、拆迁管理机关对所有被拆迁人一视同仁：同样情况同样对待，不同情况不同对待。中国人在传统上就有“不患寡而患不均”的观念，这种观念虽有滋生平均主义的消极因素，但也有追求公正、平等的积极因素。现在拆迁过程的大量矛盾、纠纷，有很大一部分是因“寡”（补偿过低，安置过差）造成的，但也确有一部分是因“不均”引发的。同样情况，先搬迁的人补偿少，安置差，晚搬迁的“钉子户”最后得到的补偿款往往比先搬走的人高出很多，其安置新居的位置、条件也大大优于先搬走的人。这样，一些先搬走的人也不干了，他们也要奋起维权了（上访、请愿，甚至制造群体性事件）。因此，制定和实施拆迁补偿安置方案一定要坚持平衡原则和稳定性原则，不能向有权有势的人倾斜，也不能特别向“钉子户”倾斜。如果要有所倾斜的话，则应该向弱势群体和弱势个体适当倾斜。只有这样，才能形成正确的导向，防止社会矛盾、纠纷的恶性循环。   　　最后，法治平衡原则还要正确处理城市地价因城市发展上涨和适当提高被拆迁人补偿标准的关系。目前，一些被拆迁人对补偿标准不满，，不是完全因为补偿的绝对标准太低，而是因为其房屋（特别是郊区农民的房屋）被拆迁后，政府将其房屋下面的土地招、拍、挂，得到的土地出让金太高：有的高出付给被拆迁人的补偿款的几倍、几十倍，甚至更多。这样，有的被拆迁人就不干了，似乎政府在“投机倒把”（将他们的地低价买进，随后向开发商高价卖出）。于是，他们就抗议或闹事。对这种情况，应从两个方面适用法治平衡原则：一方面，政府应向被拆迁人说明白，他们房子下面的土地的地价上涨，是因为城市的发展：城市的道路、交通、市场、物流等的发展导致地价的升值，不是被拆迁人土地自然的升值。而城市的发展乃是全体市民付出（包括税收）的成果。从而，为了平衡全体市民和被拆迁人的利益，不能将被拆迁人房子下面的土地的地价升值全部归于被拆迁人。另一方面，被拆迁人也应向政府说明白，他们对其房子下面的土地，虽然没有所有权，但毕竟有使用权。因此，其地价的升值虽然不是因他们的劳动或投资所致，但毕竟与他们的土地使用权有关。从而，政府不能代纳税人将这部分升值完全拿走，而应以一定比例将这部分升值归还被拆迁人，以平衡土地使用权人与土地所有权人的利益。   　　就最后一种平衡来说，我们也许可以考虑另一种思路：对于农村农民的集体土地，如果要转为建设用地，用于商业开发，可不经过政府征收，而让农民直接与开发商交易。但是，为了防止农民随意出让土地，确保耕地“红线”，政府可通过严格的，强制性的规划控制建设用地规模；为了保证城镇建设资金来源，防止城镇地价因城镇发展上涨的差价全部被农民占有，国家可开征农村集体土地出让税，作为城镇公共设施的建设资金。   　　总之，拆迁实质是一个利益博弈和利益平衡的过程，我们如果能善于运用法治平衡原则规范拆迁行为，调整拆迁过程中的各种关系，就可能最大限度地避免各种社会矛盾和纠纷的发生，维护社会的稳定与和谐。   　　（说明，本文应法制日报社《法制资讯》记者9月约稿，因未见发表，于10月18日再投《检察日报》，再投《检察日报》时，文章增加了对农民房屋拆迁和土地征收的另一思路的内容。10月20日两报同时发表了该文，但二文略有区别。特此说明）

罗豪才教授指出，行政法就是平衡法。这也就是说，法律规范行政行为必须坚持法治平衡原则，坚持维护国家、社会公共利益与保护公民、法人和其他组织合法权益的平衡。

 

　　近年来，一些地方三天两头出现暴力拆迁、野蛮拆迁的事件，甚至引发自焚、暴力冲突或群体性事件。前不久，江西宜黃又发生新的拆迁自焚事件，激起了全国各地同样受到不公平对待的被拆迁人的不滿和怨愤，进一步加剧了这方面的社会矛盾，引起了网民和社会的广泛讨论：为什么会连续不断地出现这类悲剧？导致这些悲剧的原因可能是是多方面和各不相同的，但其中一个重要的原因乃是当地政府和相关主管部门在拆迁中没有坚持法治平衡原则，未能用法治平衡原则规范拆迁行为。

 

　　拆迁导致的利益冲突和社会矛盾是各种各样的：有被拆迁人与拆迁人（可能是开发商、公共工程建设单位，或专门的拆迁公司）的矛盾、冲突；有被拆迁人、拆迁人与行政管理机关（如房管、城建、规划等）的矛盾、冲突；也有被拆迁人相互之间（同一拆迁区域，甚至同一拆迁居民楼，一些被拆迁人盼拆迁，一些被拆迁人恨拆迁）、拆迁人相互之间（若干开发商、建设单位，或专门拆迁公司对同一拆迁区域、拆迁地段进行利益博弈）的矛盾、冲突；还有拆迁人与拆迁受益单位、受益人（未来新建筑的所有人或使用人）的矛盾、冲突，等等。这些矛盾、冲突，无论是哪一种矛盾、冲突，如果处理不好，都可能导致影响社会和谐、稳定的纠纷、事件。而要正确处理这些矛盾、冲突，就必须坚持和适用法治平衡原则，协调不同利益群体和个体的不同利益。

 

　　首先，法治平衡原则要求正确处理公共利益与私人利益、整体利益与局部利益、长远利益与短期利益的关系，平衡经济发展与特定公民、法人和其他组织权益的保护。对于公共利益与私人利益、整体利益与局部利益、长远利益与短期利益关系的处理，最佳方案并非是前者绝对优于后者，后者无条件让位和服从于前者，而应该是两者兼顾。在两者不能或难于兼顾时，也非应绝对选择前者而舍弃后者，而应进行利益衡量，视何者利益更为重大而决定何者优先。当下很多拆迁纠纷、事件的发生，均源于一些地方政府过于重视GDP，过于重视经济发展而忽视对公民、法人和其他组织权益的保护。错误地理解“发展就是硬道理”，以为发展就是GDP增长，GDP增长就是公共利益、整体利益、长远利益。因为房地产业被认为是拉动GDP增长的灵丹妙药。于是支撑房地产业发展的拆迁就成为他们在一定时期内压倒一切的中心任务，被拆迁人的一切权益都要给拆迁让路，暴力拆迁、野蛮拆迁在他们的“中心任务”和他们的“公共利益、整体利益、长远利益”的旗号下均获得了正当性。很显然，为了扼制这种“异化”的发展，最重要的解决之道就是真正实行以人为本和平衡、协调发展的科学发展观。

 

　　其次，法治平衡原则要求关注和照顾弱势群体、弱势个体的利益。在涉及拆迁的各种法律关系中，被拆迁人往往是弱势一方。很多拆迁纠纷和拆迁纠纷导致的暴力事件的发生，大多是因为拆迁人、拆迁管理机关过分忽视被拆迁人的利益，肆意侵犯和损害被拆迁人的利益。如拆迁补偿标准过低（拆了人家100平方米房，给人家的补偿款还买不到50平方米同样地段的房屋）、安置位置太差（拆了人家市区内的房屋，给人家安置到市区以外，甚至远郊；拆了人家临街开店的房，给人家安置到交通不便，无人问津的冷僻处）、或断了人家谋生之道（人家原以其房屋出租、开店谋生，现安排其新居无法出租、开店），等等。每个被拆迁人的情况和困难是不一样的，如果拆迁人、拆迁管理机关无视被拆迁人的实际困难，以其强势服从其制定的拆迁方案，就必然导致纠纷、对抗，甚至暴力。反之，如果拆迁人、拆迁管理机关能不以强势自恃，而能平等地与每个被拆迁人对话，听取他们的意见、陈述，解决他们的实际困难，满足他们的合理要求，绝大多数争议、纠纷、矛盾是可以化解的。

 

　　再次，法治平衡原则要求拆迁人、拆迁管理机关对所有被拆迁人一视同仁：同样情况同样对待，不同情况不同对待。中国人在传统上就有“不患寡而患不均”的观念，这种观念虽有滋生平均主义的消极因素，但也有追求公正、平等的积极因素。现在拆迁过程的大量矛盾、纠纷，有很大一部分是因“寡”（补偿过低，安置过差）造成的，但也确有一部分是因“不均”引发的。同样情况，先搬迁的人补偿少，安置差，晚搬迁的“钉子户”最后得到的补偿款往往比先搬走的人高出很多，其安置新居的位置、条件也大大优于先搬走的人。这样，一些先搬走的人也不干了，他们也要奋起维权了（上访、请愿，甚至制造群体性事件）。因此，制定和实施拆迁补偿安置方案一定要坚持平衡原则和稳定性原则，不能向有权有势的人倾斜，也不能特别向“钉子户”倾斜。如果要有所倾斜的话，则应该向弱势群体和弱势个体适当倾斜。只有这样，才能形成正确的导向，防止社会矛盾、纠纷的恶性循环。

 

　　最后，法治平衡原则还要正确处理城市地价因城市发展上涨和适当提高被拆迁人补偿标准的关系。目前，一些被拆迁人对补偿标准不满，，不是完全因为补偿的绝对标准太低，而是因为其房屋（特别是郊区农民的房屋）被拆迁后，政府将其房屋下面的土地招、拍、挂，得到的土地出让金太高：有的高出付给被拆迁人的补偿款的几倍、几十倍，甚至更多。这样，有的被拆迁人就不干了，似乎政府在“投机倒把”（将他们的地低价买进，随后向开发商高价卖出）。于是，他们就抗议或闹事。对这种情况，应从两个方面适用法治平衡原则：一方面，政府应向被拆迁人说明白，他们房子下面的土地的地价上涨，是因为城市的发展：城市的道路、交通、市场、物流等的发展导致地价的升值，不是被拆迁人土地自然的升值。而城市的发展乃是全体市民付出（包括税收）的成果。从而，为了平衡全体市民和被拆迁人的利益，不能将被拆迁人房子下面的土地的地价升值全部归于被拆迁人。另一方面，被拆迁人也应向政府说明白，他们对其房子下面的土地，虽然没有所有权，但毕竟有使用权。因此，其地价的升值虽然不是因他们的劳动或投资所致，但毕竟与他们的土地使用权有关。从而，政府不能代纳税人将这部分升值完全拿走，而应以一定比例将这部分升值归还被拆迁人，以平衡土地使用权人与土地所有权人的利益。

 

　　就最后一种平衡来说，我们也许可以考虑另一种思路：对于农村农民的集体土地，如果要转为建设用地，用于商业开发，可不经过政府征收，而让农民直接与开发商交易。但是，为了防止农民随意出让土地，确保耕地“红线”，政府可通过严格的，强制性的规划控制建设用地规模；为了保证城镇建设资金来源，防止城镇地价因城镇发展上涨的差价全部被农民占有，国家可开征农村集体土地出让税，作为城镇公共设施的建设资金。

 

　　总之，拆迁实质是一个利益博弈和利益平衡的过程，我们如果能善于运用法治平衡原则规范拆迁行为，调整拆迁过程中的各种关系，就可能最大限度地避免各种社会矛盾和纠纷的发生，维护社会的稳定与和谐。

 

　　（说明，本文应法制日报社《法制资讯》记者9月约稿，因未见发表，于10月18日再投《检察日报》，再投《检察日报》时，文章增加了对农民房屋拆迁和土地征收的另一思路的内容。10月20日两报同时发表了该文，但二文略有区别。特此说明）