农村义务教育全免费：中国有财力承担(南方周末 2005-3-10)

农村义务教育全免费：中国有财力承担
南方周末　  　2005-03-10 15:48:14
■当温家宝总理在今年的政府工作报告中对农村教育作出承诺时，会场内外反应热烈。当日即有媒体以“2007年全国农村普遍实行免费义务教育”为题进行报道。有网民因而感慨，3年后中国农村所有的孩子都能上学了！但本报记者经采访发现，这是一个被公众和媒体误读的信息。
■亚洲开发银行的报告说，全球190多个国家中有170多个国家已经实现了免费的义务教育，除了发达国家以外，亚洲绝大部分国家，包括人均GDP只有中国三分之一的老挝、柬埔寨、孟加拉国、尼泊尔等国都实行了免费义务教育。从可能性分析，中国完全具备这样的国力与财政能力。
误读背后的善意期待
“这是他们的图书，你看总共就这几种，这本《昨天今天明天》是10年前的，我们的孩子现在还在看，你说他怎么能知道什么是昨天和今天呢？”张志勇在展示这些他拍自农村小学的照片时，会场沉寂一片。
这位来自山东教育厅的官员坦率地说，在此前从事教育工作的16年中，他没有真正到过农村去，总是去往那些城市学校或者农村的中心学校———但那并不代表农村。直到去年到教育厅工作后，一年间他走了100所县以下的农村学校。
“我非常痛苦地看到了农村教育的真实情况。”他说，中国农村教育面临的问题比发现的严峻得多，面临的挑战比预见的艰苦得多，面临的改革发展任务比正在做的艰巨得多。
这番话是2005年“两会”前夕，张志勇在一个呼吁农村义务教育应该免费的教育沙龙中所讲的。以1986年中国颁布义务教育法为始，中国推进普及九年义务教育已近20年。20年光阴，中国农村义务教育虽有所改善，但却一直走不出“贫困”的阴影。
1986年通过的义务教育法第5条规定：凡年满6周岁的儿童，不分性别、民族，应当入学接受规定年限的义务教育。第10条规定：国家对接受义务教育的学生免收学费。在农村，政府虽已提出义务教育的目标，但改善还非常有限，最大的问题就是没有实施全部的免费教育。
所以，当温家宝总理在今年的政府工作报告中作出如下承诺时，会场内外反应热烈。温家宝总理说：“从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费。到2007年在全国农村普遍实行这一政策，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。”
然而，当日即有媒体以“2007年全国农村普遍实行免费义务教育”为题进行报道，引起各界广泛关注。有网民因而感慨，3年后中国农村所有的孩子都能上学了！
但本报记者经采访发现，这是一个被公众和媒体误读的信息。通读报告全文发现，其真实意思表达是，全国592个国家级贫困县的贫困学生有望在今年实现免费，2007年的目标是让全国所有农村中的贫困学生都能免费上学。
显然这是一次满怀强烈期待感的误读，误读的背后便引出了中国推行免费义务教育的整体路径计划。全国人大代表、华中师范大学教授周洪宇向本报记者表示，国家实行免费教育计划是分四步走，中国农村592个国家级贫困县的贫困家庭—中国农村的全部贫困家庭—中国农村—中国城市。
如此看来，中国推行免费义务教育的努力目前还停留在第一步向第二步过渡的阶段。一位专家指出，即使如此，到2007年全国所有农村中的贫困学生都能上学，就是一个了不起的成就，最终达到普遍的免费义务教育就更是如此，尽管要达到这一目标仍有很长的路要走。
投入不足的体制性因素
绝大部分人都希望中央的步子能够更快一些。全国政协委员、中央党校教授王瑞璞在接受记者采访时表示：按照现在九年义务教育要求，农村辍学率要求不到3％，但根据他的调查，现在真实的辍学率已经达到7％。
情况表明，在中国农村，教育经费所占家庭支出的比重非常高。王瑞璞说：“好多农民已经是脱贫了，但是一旦一个孩子考上了中学，特别是上了大学，基本上又重新返贫。”他为记者算了一笔账，现在农民一年实际可支配的现金收入大概是2000元，在农村供一个中学生一年大概要800元，两个学生就是1600元，大多数农民是无论如何也负担不起的。
数据的背后是农村教育财政不合理的责任分配体制。从目前的投入构成来看，县级以下财政“小马拉大车”，负担了最为沉重的教育包袱。在2004年“全国教育厅局长论坛”上，全国人大常委会委员冯之浚透露，现在农村教育投资中，只有8％由中央财政支出，另外92％则由各级地方财政支出，其中大部分由县级以下财政支出。而另一个未被证实的数字是，农村义务教育财政支出，78％由乡镇负担，9％左右由市财政负担，省财政负担11％，中央政府负担不到2％。
体制内外的人士都承认，农村教育发展不充分与我国现行的义务教育财政体制密切相关。从1985年到2001年，中国实行以乡级政府作为投资主体的农村义务教育财政体制，导致严重的教育经费不足。
2001年始，农村义务教育的投资主体上升为县级财政，但情况仍没有根本好转。东西部的政府财政实力悬殊。当一些沿海地区准备推行高中阶段的义务教育时，中西部农村中5％—10％的儿童没有机会进入小学，15％—30％的儿童无法接受初中教育。
因为没有建立成熟的教育经费补偿机制，中国农村基本上每一次大的改革都会影响到教育。“第一次费税改革是这样的，第二次减征农业税还是这样的，地方财政收不到那么多钱，自然会减少开支，所以每次受到冲击的就是农村教育。为什么会这样？问题就在于各级财政并没有给予教育保障，或者说没有真正地确立农村教育在各级财政中的法定地位。”山东教育厅副厅长张志勇介绍说。
财力完全能够承担
2003年“两会”期间，时任副总理的温家宝到湖北团座谈。座谈结束后，在众代表为了与温合影而寻找最佳位置时，周洪宇乘机将自己的文章见缝插针地塞在了温的手中。“这篇题为《农村义务教育应免费》的文章引起了他的注意。”周洪宇说。
周洪宇在文章中提到：随着经济实力的增强，中国实施九年义务教育完全免费制，已具备一定的条件和基础，特别是应首先从农村开始。他同时提供了一份测算数据作为参考。
一直以来，“政府财力有限拿不出那么多钱”是农村全部实行免费义务教育的惯性结论。那么，为农村义务教育免费埋单到底需要多少钱呢？
教育部教育发展研究中心副主任周满生在接受本报记者采访时表示，学杂费和教师工资两项合计，他们粗略掌握的数字是600亿至1000亿。
目前，在农村义务教育的费用测算上出现了多个版本。
第一个版本来自学界：每年用于学生费用的开支是675亿元；第二个版本来自国家统计局：农民义务教育学杂费的负担为845亿元；第三个版本来自农业部软科学委员会：大致推算政府一年需要的财政投入为688亿元；第四个版本是亚洲开发银行得出的结论：农民每年的义务教育负担为210亿。
亚洲开发银行出具的报告分析认为，无论是845亿／年还是210亿元／年，按照中国每年2万亿元的财政收入，其所占比例并不很多。
报告说，全球190多个国家中有170多个国家已经实现了免费的义务教育，除了发达国家以外，亚洲绝大部分国家，包括人均GDP只有中国三分之一的老挝、柬埔寨、孟加拉国、尼泊尔等国都实行了免费义务教育。从可能性分析，中国完全具备这样的国力与财政能力。
亚洲开发银行经济学家汤敏表示，现在应该考虑将义务教育逐步过渡到全部由政府承担了。1998年中国政府接受了这位海归经济学家的建议，实行高校扩招以教育收费来拉动经济内需，如今这位经济学家开始力谏中国政府实行免费义务教育。
汤敏认为，对农村义务教育实行免费，相当于是通过减少农民支出而增加收入。以每年农民可减少100亿—400亿教育负担来计算，等同于增加农民平均收入0.5到2个百分点，其效果不亚于减免农业税。
“排序问题比有钱没有钱的问题更重要”
2005年初，教育部长周济在接受人民网专访时表示，回顾2004年工作，他“觉得最难的还是教育的投入不够”。
这是一个老生常谈的问题。1985年世界各国教育投入占GDP比重的平均水平是5.2％，发达国家平均水平是5.5％，发展中国家平均水平是4.5％，而当年我国财政性教育投入只占2.3％。当时，中国政府定的目标达到4％。但直到今天这一目标还没实现，我们的比例还只有3.3％。
于是中国出现了一个令人费解的现象，一边我们的GDP一直在高速增长，财政收入也在猛进，而另一边教育总在哭穷。
“这虽然是个教育问题，但相当多的问题在教育之外。”清华大学当代中国研究中心常务副主任李木盾说。面对本报记者他连续发问，“这主要是个国家排序问题：我们是把人放在第一位还是把经济增长放在第一位？我们是把公众教育放在第一位，还是把精英教育放在第一位？”
他进一步向记者说明，日本在明治维新之后，以及战后经济最困难的时期，都在力保教育。我们周边比我们更穷的国家也是如此。“比较之后，我们就知道排序问题比有钱没有钱的问题更重要。”
教育部一位高级官员在接受本报记者采访时也表示，这的确是一个国家态度问题。他说，1990年代以来，政府将更多的财力用于科技和道路交通的发展，财政投入的原则主要从投入产出比来考虑，而教育在短时间内显然是很难看到利益回报的。
这位官员说，教育部门在向财政部门要钱的过程，也常常有失败的经历，但教育部却一直有苦说不出，背上了“教育投入不足”的黑锅。“很长时间以来财政部门和计划部门都认为对于教育的投入已经很多了，是我们教育部门没有善加利用。”这位官员说，盘子就这么大，给教育多给一点，别的部门就少一点，这是个复杂问题。
但这位官员坦言，政府对教育投入的态度有了明显改善。2003年召开的农村教育工作会议是建国以来的第一次，而今年将农村义务教育问题写进政府工作报告也是第一次。他透露，今年财政对于教育经费的投入将会有大的变化。
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