“参事”溯源

作者：任　杰

　　何谓“参事”？查找现今许多词典，难觅“参事”一词的踪迹[1]，使不少同志在看到或听到“参事”时，常感新奇和迷惑。任何事物都有一个孕育、诞生、成长的过程，参事也不会例外。本文对“参事”一词简略溯源,供有兴趣者参考并为引玉。
　　
　　一、“参事”一职古已有之
　　
　　“参事”作为词语，《辞源》释为：“参与政事。”此词出现于汉代，董仲舒《春秋繁露·官制象天》有“备天数以参事，治谨于道之意也”之语，曹操《郭嘉有功早死宜追赠封表》有“与臣参事，尽节为国，忠良渊淑，体通性达”之句。“参事”作为职官的名称则出现在南北朝。北齐（550~577）掌管桥梁渡口的都水台设有参事10人。陈朝（557~589）设诸多参事，不但都水台设参事，后宫也置紫极房参事、宣融房参事等。而“参事”作为具有参谋性、咨询性的职官名称则产生于清朝末年。
　　
　　二、清朝末年参事的设置
　　
　　中国行政机构中很早就设置参谋性、咨询性的职官，而以“参事”命名的，则是在清朝末年行政体制和官制变革中产生的。
　　
　　（一）在推行“新政”中产生参事
　　鸦片战争后，国内外形势急剧变化。1901年（光绪二十七年），清廷在西安发布“变法”上谕，推行“新政”，清廷中枢机构随之变更。按《辛丑条约》规定，总理各国事务衙门更改为外务部，“班列六部之前”。外务部设总理王大臣、会办大臣、尚书兼会办大臣各1人，左、右侍郎各1人，左、右丞各1人，左、右参议各1人，之后又增设丞参厅“承上启下，一气相接”，置参事4人（正五品）。也就是说，在外务部建立时，设立了丞参厅，置参事协助参议负责审议法令。以后，陆续增设商部、学部、陆军部、海军部等机构来行使原总理衙门的部分职权，这些机构大多设置了参事。
　　
　　（二）在“仿行宪政”中设置参事
　　1906年（光绪三十二年）9月，清廷颁诏“预备立宪”，对中央官制作了大规模的调整，史称“丙午改制”。根据准奏施行的《内阁官制》、《各部官制通则》以及各部官制，中央行政机构普遍设置了参事。
　　一是在内阁编制局设置参事。《内阁官制》规定，内阁编制局负责拟订各项行政法规草案，考核各项行政法规增删修改事项，条列意见呈请阁议裁决，审议各部提交阁议的法规草案，条列意见呈送内阁，随时申覆内阁总理大臣、副大臣的咨询。编制局设总办1人，帮办1人，参事10人，书记4人，录事4人。“参事承总理大臣、副大臣及本局总办之命审议起草。”在内阁负责拟订行政法规草案的编制局设置参事，对以后参事职责产生了重大影响。
　　
　　二是在中央部院设置参事。中央部院调整合并，设11部。各部设尚书1人，左、右侍郎各1人，内设承政、参议两厅和若干业务司局。承政厅设左、右丞各1人，负责部内机要、人事、文秘、财务等事务；参议厅设左、右参议各1人，负责拟订部令、核定法令章程和编译有关书籍等谋议筹划事项。有的部两厅都置参事，如刑部改为法部，《法部官制》规定，下设2厅8司，在承政、参议两厅各设参事2员，助理厅务。有的部只在参议厅置参事，如外务、民政等部。
　　
　　（三）责任内阁时的参事设置
　　清廷名为立宪实则集权的改制激起全国更大的反清浪潮。1911年（宣统三年）5月，清廷被迫颁布新的《内阁官制》，撤消军机处和原内阁，成立责任内阁，为最高国务机关，设总理大臣、协理大臣和由10部大臣兼充的国务大臣。同样在内阁和中央部院设置了参事。
　　一是在内阁法制院设置参事。1911年5月，设置了直隶内阁总理大臣的内阁法制院。《内阁法制院官制》规定，法制院置院使、副使、参议、参事、佥事、录事；参议及参事的职责是根据院使及副使之命，负责法律、命令案撰拟，法律、法令的增删改废，各部所拟法律和命令的审查复核，现行法律、命令的解释，各项法规编纂整理以及其他关于法制统一等事项；“参事，奏任”，即参事任命由院使报内阁总理大臣批准，并强调：“参事重在编核法令，自须用专门法政人才”。
　　二是在中央部院设置参事。责任内阁下领10部。外务部裁总理大臣和会办大臣，改尚书为外务大臣1人，改左、右侍郎各一人为副大臣一人，内设机构有丞参、司务2厅与4个司。“参事四人。奏补。”“大臣掌主交涉，昭布德信，保护侨人偏客，以慎邦交。副大臣贰之。丞掌机密文移，综领众务。参议掌审议法令，参事佐之。”各部基本相同。如民政部，设承政、参议2厅和5司，“参议厅参事二人。”陆军部在陆军大臣、副大臣之下置参事4人，“大臣掌主陆军，稽颁营制镶章，以巩陆防。副大臣贰之。参事掌法律章制。”（《清史稿·职官六》）
　　
　　（四）参事官的设置
　　参事一般都扮演行政首长的参谋、幕僚角色，但清末有的名称为参事官。这有三种类型：一是仅称谓为参事官的参事。1911年，《陆军部暂行官制》规定，陆军部在大臣、副大臣之下设参事官4员，“参事官掌参订一切法律章制并本部咨询事件及特交参议各事项。”海军部在海军大臣、副大臣之下，设参谋官6员、参事官2员、秘书官6员等。“参谋掌参订改革。参事掌法律章制。秘书掌机密文移。”（《清史稿·职官六》）二是称谓为参事官实际也是行政主官。1904年（光绪三十年）成立京师内、外城巡警总厅，各设总务、警务、卫生3个处，各处由参事官主持处务，为正五品；直到1907年（光绪三十三年），为避免与各部咨询性、参谋性参事名称相混而改由佥事担任。（《清史稿·职官六》）三是同称参事官，但在中央本部和外派机构的行政权不同。1909年（宣统元年）清廷设立督办盐政处，置督办大臣，产盐和行盐的各省总督、巡抚均为会办盐政大臣。盐政处职官设置，按次年《奏定督办盐政处办事章程》规定：“设提调一员，帮提调二员，秘书官一员，参事官九员，秉承督办盐政大臣办理一切事宜。”盐务总厅以提调、帮提调综理厅务，“置秘书官一员，参事官二员专理一切厅务。”而在直奉、潞东、两淮、两浙、闽粤、川滇六个盐务分厅，“各盐务分厅以参事官一员兼领总理厅务。”也就是说，盐政处参事官在中央本部为“员”，而派驻地方时是“官”。
　　
　　（五）总督巡抚衙门设置参事员
　　各省以督抚衙署为最高行政机构，紧接中央官制改革，地方政府也进行官制改革，“定辟除掾属、分曹治事制”。1907年（光绪三十三年）7月7日准奏施行的《各省官制通则》规定：总督、巡抚衙门“各设幕职佐理文牍，分科治事”，按上下对口原则，督抚衙署设交涉、吏、民、度支、礼、学、军政、法、农工商、邮传等10科，每科置“参事员各一人，承督抚之命就主管事务掌理各项文牍”；一个参事员也可“兼任三科以下之事”；“参事员不作为官缺，统由督抚自行征辟，无庸拘定官阶大小。每年将各员衔名及到差年月分别奏咨存案，其办事得力之员，得随时保荐。”“参事以下应酌设助理及缮写等人员，均由督抚酌定，毋庸奏启。”对参事员的性质——幕职，员额——10名以下，职掌，任用，管理，提拔及其助手等都做出了规定。
　　综之，参事在清末“丁丑新政”中产生，最先在外务部设置，而后在“丙午改制”中普遍推行，职掌悬殊，而称谓则有参事、参事官、参事员等多种。
　　
　　三、民国政府参事的设置
　　
　　1911年10月，辛亥革命结束了历时两千多年的帝制，建立了中华民国。民国年间，政府参事的设置趋于规范，并提升了地位，在有关法律法规的制订和审核方面形成了优势。
　　
　　（一）南京临时政府的参事设置
　　南京临时政府存在时间很短，自1912年（民国元年）元旦孙中山就任临时大总统到4月临时政府迁北京，仅三个月。南京临时政府根据《中华民国临时政府组织大纲》建立，由临时大总统实际兼任行政首长，直接统辖行政各部。草创之始，虽不完善，但仍设置了参事。一是在总统直辖机关设参事。总统直辖机关法制局（或称法制院）设局长、副局长各1人，荐任的高级职员中有参事3人。直属临时大总统、负责统辖南京卫戍勤务的南京卫戍总督府亦设参事官等职官。二是在政府部门设置参事。南京临时政府共设9部。各部总长、次长之下，一般设参事2~4人，减少了清末的左右丞和左右参议这个中间层次，提升了参事的地位。三是地方政府设置参事。此时地方政府处于草创时期，有的亦设置参事。福建制订《都督府大纲》规定，都督府置政务院、参谋部、司令部，属官有参议官、秘书官、参事官等。
　　

　　
　　（二）北洋政府的参事设置
　　1914年5月，袁世凯公布《中华民国约法》，废止国务院，于总统府设置政事堂为最高行政中枢。同月3日公布《大总统府政事堂组织令》，令政事堂各局、各部、蒙藏院、盐务署等设参事、司长、厅长各职，荐任。次年12月3日公布《陆海军军职任用暂行规则》规定，参事、局长、司长等均改简任职；随之中央各部院局参事、司局长各职一律由荐任改为简任职。陆军部和海军部因系军事机关，职员有军衔，1912年官制规定参事为少将~上校军衔。这样，参事的设置更加普遍，地位进一步提升。
　　1.最高行政机关设置参事。总统府政事堂设国务卿（赞襄总统的幕僚，职权如秘书长），左、右丞各一人；新设直属机构机要局、主计局分掌政权和财权。机要局设局长1人，参事6人，佥事16人等；主计局设局长1人，参事4人，佥事6人等。1916年5月，袁世凯在南方起义各省压力下，被迫宣布撤废政事堂，复置国务院，撤消机要局，改主计局为统计局，与法制、铨叙、印铸三局一道仍划归国务院管辖。国务院本部这四个局均在局长之下设置了数目不等的参事：法制局8人，统计局4人，其他局各2人。
　　2.在中央政府部门设置参事。北洋政府内阁各部起源于南京临时政府，虽然政制屡有变化，但各部设置变化不多，数量上1912年为10部，次年改为9部，直到1927年张作霖军政府时才有分合，但维持9部之数不变，参事设置也趋于规范。
　　一是定参事职责任务。北京临时政府1912年7月18日公布即施行的《各部官制通则》共20条，规定了国务院各部总长以下主要成员的职责、主要机构的设置、机构组织原则等，对参事相关事项也有明确规定。《通则》规定，各部设总长1人；次长1人辅助；参事2～4人，掌拟订及审议法律命令案事务。各部下置总务厅和各司、局。总务厅一般不设主管的厅长，多由秘书和参事分掌，但有若干别的名义，如交通部有“管理总务厅事务参事”名义，海军部有“帮理总务厅事务参事”名义。各部一般有部务会议的组织，由总长、次长主持，参事、司长、技监、秘书等参加，作为咨议或建议机关。法制局设参事8人，在局长“有事故时，得由首席参事代理。”
　　二是定参事员额数量。1912年10月公布的《中央行政官官等法》显示，国务院和各部均置参事。各部参事员额设置均有具体规定，1912年各部员额为：外交、财政、农商、交通部各4员，司法部3员，教育部2员。1914年根据各部修正官制规定，参事员额有所变化：除教育部3人外，内务、陆军、海军等其他8部均为4人。1927年军政府时期，除军事部设参事8人（次年减为3人）外，其他8部均为4人。
　　三是新设机构设置参事。如北洋政府以盐税为外债担保，1913年设立中央盐务署。次年公布的《盐务署官制》规定，设督办1人，由财政总长兼任，署长1人，参事2人，秘书2人，佥事8人，主事20人。1916年3月北京政府公布《外交官领事官官制》规定，外交官分全权大使、全权公使、大使馆参事（1人），大使馆参赞（1~3人），公使馆参赞（1~3人）等，大使馆参事居大使、公使之后，而在参赞、总领事之前，为简任二等，掌理机要文书和调查报告事项。1919年设立的全国烟酒事务署、1921年设立的航空署均设督办1人，署长1人，参事2人等职官。1921年公布《侨务局组织条例》规定，设总裁1人，副总裁1人，参事4人，佥事6人，编译2人，主事10人等。
　　四是建立专门的参事机构。各部除设置参事外，有的部局还单独设置参事机构，陆军部设置参事处；海军部设置参事处，1923年改为参事厅；农商部、农工部设参事厅；交通部1923年亦设参事厅；币制局设置参事室。
　　3.省、县、市参事会和参事员的设置。
　　一是建立省参事会。民国初年，各省行政机关无统一制度，1913年始统称为行政公署，次年改称巡按使公署。1916年7月6日，再改为省长公署，巡按使改为省长，同时增设参事会，作为省长咨询机构。1921年6月，北洋政府公布《省参事会条例》规定，省参事会由会长和省参事员12人组成，会长由省长兼任；省参事员由省长就所属各厅、处长和本省人士中分别委任、聘任3人，其余由省议会选任。虽规定各省普遍设置，但实际并未一致遵行，或以类似机构如谘议会代替。
　　
　　二是建立县参事会。民国初年，废府厅州留县，县行政长官一律改称“县知事”，行政机关为县知事公署。各县设议事会和参事会，1914年袁世凯下令停办各级地方自治后一道撤消。1919年复设县参事会，该年9月北京政府公布的《县自治法》有“县参事会”专章（第三章）。县参事会以县知事兼会长；参事4~6人，由县议会议员互选半数，其余半数由县知事在县议会议员中委任；同时选出等额之候补参事。1923年《中华民国宪法》第128条也有“县参事会”之表述。
　　三是建立市参事会。1921年7月3日北京政府公布《市自治制》有“市参事会”专章，规定特别市设市参事会，由市长、佐理员（相当市长助理）、区董（相当于市辖区长）和参事员组成，市长为会长。市参事会负责议决向市自治会提出的议案，办理自治市委托事项，议定市规则等依法所属事项。
　　
　　（三）南方护法军政府的参事设置
　　与北洋政府对峙的是由孙中山领导的广州护法军政府，其也设参事。护法运动的领导机关——中华民国军政府设立内阁式的政务院，在政务院设置参事会。参事由各省议会选出２人，经总裁会议任命组成；无省议会的地区，由当地的法定机关选举。联省自治运动期间，《浙宪》规定，浙江省各县于县议会之外，得设县参事会，职责是辅佐知事执行县自治事项，并可代理其职务，相当于秘书。
　　
　　（四）南京政府的参事设置
　　1928年10月8日，南京国民政府公布《国民政府组织法》，成立行政、立法、司法、考试、监察“五院制”国民政府。参事在中央各院部设置，有的建立专门的参事机构。
　　1.行政院设置有参事。行政院设正副院长各1人，院属机构及职官为：设秘书长、副秘书长各1人；参事10人左右等。内设秘书和政务二处负责日常行政工作。政务处负责“本院会议事项”，提出“决议事项”和“撰拟命令事项”等，置处长1人，参事、科员若干。1947年12月25日，经修订重新公布的《行政院组织法》撤消政务处，但仍规定：设参事8~12人，简任；职掌为撰拟法案、命令，审核行政法规，审核所属机关行政计划及工作报告，调查，设计及编译事项；为辅助参事工作，置编审10~20人（荐任），书记官10~20人（委任），并得用雇员15~25人。行政院各部会机构屡有增减，各部一般都设部长、政务次长、常务次长、参事、秘书、司局长等。参事负责撰拟法案、命令，审核行政法规及所属机关行政计划和工作报告，以及调查、设计、编译等事项。
　　2.司法院、考试院、监察院均设参事处。司法院、考试院、监察院各设正、副院长各1人；各院部设秘书处和参事处。参事处置4~6名参事，负责撰拟审核本院相关的法律命令事项。司法院并设编译主任1人，由院长就参事中指定兼任，另有编译4~8人办理关于编译事项。考试院会议由正副院长、秘书长、主任秘书、首席参事等组成。考试院下设的铨叙部亦设参事2~4人。铨叙审查委员会以次长、参事、司长及有关科长组织之，政务次长为主席。
　　3.国民政府军事委员会参事室。国民政府军事委员会是南京国民政府最高军事机关，抗战时成为中国实际政治中心，有“第二政府”之称。1938年初，在军事委员会内设立参事室，有参事10多名。参事室主任初为朱家骅，后改由外交专门委员会主任委员王世杰担任。参事室主要任务是撰写签呈研究报告和审查各部门呈送蒋介石的各种建议和报告，工作范围起初包括政治、经济、外交和教育各个方面，后来渐渐转向以研究国际时事和外交问题为主。参事室每周要派人参加参事会报和侍从会报。军委会参事室在抗战期间是蒋介石的主要筹划机构之一，在外间有智囊之称，其研究、设计和建议对于外交政策均有重大影响。抗战期间绝大多数外交政策的设计与议决都同这个机构分不开。仅1941年2月至1944年12月，它为蒋介石设计签呈的外交文件就达100余件。
　　
　　4.总统府参事。1948年5月20日，蒋介石、李宗仁分别就任正副总统，标志国民政府的结束和行宪政府的成立。按《中华民国总统府组织法》，总统府设资政、秘书长、参事等。资政对国家大计，向总统提供意见，并备咨询；秘书长承总统之命，总理总统府一切事务，指挥监督府内所属职员；参事办理撰拟命令，审核方案及其特交核议事项。
　　
　　南京政府设立参事的机构很多，如蒙藏委员会、建设委员会、侨务委员会、赈济委员会、水利委员会、资源委员会等都设置了数目不等的参事。
　　1928年以后，国民政府在地方上的参事设置，主要有两种，一是在重点市政府设参事。1928年7月3日国民政府公布《特别市组织法》第13条规定，特别市政府得设置参事2人至4人，由特别市市长呈请国民政府任命之，辅佐市长掌理关于法令起草、审议及市政设计的事项。1943年5月19日国民政府修正公布《市组织法》对参事设置范围从紧，参事只在院辖市设置：“院辖市市政府必要时得置参事一人或二人，掌理规定之撰拟事项”；“院辖市市长、秘书长、参事、局长简任”；参事为由市长召集和主持的“每月至少召开一次”的市政府市政会议成员。
　　二是在蒙古地方自治委员会设置参事。1934年3月7日，国民政府设立蒙古地方自治政务委员会（简称蒙政会），直隶于行政院，并受中央主管机关指导，总理各盟旗政务。蒙政会设委员长1人，副委员长2人，委员若干人；置秘书、参事2厅，设秘书长、参事长各1人；并设5个处、会。1936年2月，从蒙政会辖区分出绥远省境内蒙古各盟旗成立绥境蒙政会，设委员长1人，副委员长3人，委员若干人；设秘书、参事、民治、实业、教育、保安、卫生等7处，各设处长1人；参事处掌管撰拟审核本会之自治计划及法案、章规、命令等事项，置参事4人。绥远省境内蒙古各盟旗地方自治指导长官公署亦置参事2人。1936年7月，国民政府决定正式撤消蒙政会，批准成立察哈尔省境蒙政会，其参事处和参事的设置与绥境蒙政会相同。
　　
　　四、中国共产党领导的政府参事设置
　　
　　抗日战争胜利后，中国共产党积极采取措施，将内蒙古的民族解放运动引向正确道路，制定了在内蒙古地区建立区域性自治政权的政策。1947年4月23日~5月2日，召开内蒙古人民代表会议，通过政府组织大纲，选举产生自治政府。5月2日，内蒙古自治政府召开第一次委员会，决定自治政府下设办公厅、民政部、财政经济部、军事部、教育部、公安部和参事厅。这样，内蒙古自治政府参事厅成为中国共产党在政权建设中建立的第一个参事机构，到2007年正满60周岁。
　　在创建新的国家政权机构中，设置“参事”也成为中国共产党的一个重要举措。1949年4月7日，也就是上海解放前夕，毛泽东主席就电示华东局领导人，提出上海解放后，应设立参事室，为建设新上海出谋划策。1949年10月28日，新中国刚成立，政务院第3次政务会议就首批任命政务院参事32名，参事规模无与伦比；11月11日第5次政务会议通过《中央人民政府政务院组织条例（草案）》，规定了政务院参事室的设置及其职掌、领导机构、组织形式等，机构设置权威规范；紧接着，《大行政区人民政府委员会组织通则》对各大行政区人民政府委员会提出了“得设参事室”的明确要求，上下呼应成为体系；制定《政务院参事室暂行工作简则》，首创参事专项制度；更不用说国家政权的人民民主性质，赋予参事全新内涵，如此等等，从而使在中国近代以来行政管理制度变革中催生的参事制度踏上了新的征程。
　　注释：
　　[1]1979年版《辞海》未收录此词，1983年版《辞海·增补本》仍未把“参事”作为词条。《简明古汉语字典》、《现代汉语词典》也未有此词。就是比较专业性的词典，也少有收录者，《政治学辞典》（四川人民出版社1986年）、《中华人民共和国史词典》（中国国际广播出版社1990年）都未收录；收录此词者，所列义项也甚少，如《中国历代官称辞典》（团结出版社1999年）“参事”条仅言清末法部参议厅置此官；《中国近代官制词典》（北京图书馆出版社1991年）无“参事”条而有“参事会”、“参事员会”条。
　　
　　主要参考文献：
　　1．《清史稿·职官志》，中华书局校点本，1977年。
　　2.刘锦藻：《清朝续文献通考·职官》，浙江古籍出版社2000年。
　　3.钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》，中华书局1984年。
　　4.白寿彝：《中国通史》第11卷，第12卷，上海人民出版社1999年。
　　作者：
　　四川省人民政府参事室副主任
　　四川省文史研究馆副馆长