深化改革要摆脱既得利益集团的掣肘

黄苇町 / 深化改革要摆脱既得利益集团的掣肘

2010-10-20 11:40:26

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深化改革要摆脱既得利益集团的掣肘

□    黄苇町（红旗出版社原副总编辑）

近来，围绕如何深化改革问题，理论界的讨论不断升温，广大群众也有很大期待。但对于改革的复杂性和落实改革方针所面临的各种阻力，必须有充分的认识和估计。

改革面对“最难啃的硬骨头”

当前改革面临的困难和阻力，与改革已进入攻坚阶段分不开。很长一段时间内，我们一直实行稳定存量、搞活增量为主的渐进式改革。在市场经济培育上，首先在现存公有制经济结构外部发展民营、中外合资等其他所有制经济；在改革顺序上，首先从那些能使人们普遍受惠的改革开始, 如通过推行联产承包责任制振兴农业和通过发展城镇个体经济促进就业；在分配制度变革上，首先实行效率优先、兼顾公平的原则，力求把“蛋糕”做大；在发展市场经济的过程中，行政权力还较多地介入资源分配等。这些在改革初始阶段都是必要的。有国外学者说，当年英法的崛起是千万人级别的，美日的崛起是上亿人级别的，而中国的崛起是10亿人级别的，其影响力和难度与英法美日都不在一个档次上。这种先易后难的路径选择，有利于减少阻力，增加改革的成功系数。但也必须看到，这种路径选择还有另一面，就是改革中暂时回避或搁置的一些矛盾，或者说进行利弊权衡时处于次要矛盾的“弊”的一面，会逐渐积累起来并发展成为改革的重要障碍。可以说，改革的“肉已经吃完，剩下的都是骨头，而且是最难啃的硬骨头”。啃骨头有风险，但如果不啃掉这些骨头，听任问题积累，将来的代价更大。特别是旧的计划体制的利益分配格局被打破，新的符合社会主义市场经济要求的分配格局尚未完善，一部分社会强势群体，利用渐进式改革发展的不配套、不平衡和管理漏洞，过多地占有了改革开放成果。据2010年“两会”期间国家统计局的数字，中国最富的10%人口和最穷的10%人口，收入相差23倍。我国已变成居民收入差距位居世界前列的国家，这不仅使支撑经济发展的三驾马车中的内需这匹马跛脚，也导致社会矛盾尖锐化。邓小平说：“贫穷不是社会主义，两极分化也不是社会主义。”实现全体人民的共同富裕，是社会主义的本质特征，也是共产党人的道德制高点。收入差距再这样扩大下去，就会危及中国特色社会主义的感召力。因此，对于推进分配制度改革，中央已经下了最大的决心，但难度也不小。最重要的阻力之一，就是来自某些社会强势群体，或称为既得利益集团的或明或暗的反对和阻挠。

中国有没有既得利益集团

有人说，仅有利益共同性，而没有稳定的组织形态和架构，称为“集团”言之过重，我们党内更不可能允许形成代表既得利益者的政治派别。而有些政治学家提出，利益集团就是因利益而联系在一起，是意识到这些共同利益的人的组合。这个组合可以是松散地、自发地、为了某项共同利益临时性地“结伙”，以表达其特定的利益诉求。从我国当前情况看，既得利益群体主要由三部分人构成：

一是部分垄断行业的企业高层人员，利用他们对重要公共资源的占用和支配权，把本应归社会共享的成果变成部门利益。他们还利用对公权力的影响力，使政策向自身倾斜。在薪酬上“与国际接轨”，领取相当于一般职工收入几十倍甚至上百倍的巨额年薪及补贴；在经营决策失误时讲“中国国情”，只负赢不负亏。他们还根据自身需要不断调整规则，控制市场，左右价格，为坑民肥私行为披上合法外衣。

二是少数党政领导干部，把自己掌握的公共权力市场化，通过各种途径设租、寻租。对中央的路线方针政策，有利于己的就执行，不利于己的就不执行，从拖延、推诿到偷梁换柱，企图使体制缺陷长期化，既得利益固定化。如果说改革开放之初我们面临的阻力，主要来自“左”和“右”的干扰，是围绕改革是与非的观念之争，那么现在改革面临的主要阻力，已不是是非之争，而主要是利益之争。一些重复建设、产能过剩项目的顶风开工，一些城市不正常的大拆大建，表面是为政绩，背后往往隐藏着权钱交易的动机和活动。

三是某些有背景的民营企业，利用权力优势破坏市场规则，攫取超额利润；有些“草根”出身的民营企业家，也通过重金收买权力以获取资源优势。随着社会经济总量增大，他们为排斥潜在竞争对手的行贿金额也在暴增，行贿活动从经济领域进入政治领域。例如不久前披露的“粤北首富”朱思宜的行贿案，朱不仅把当地一大批党政机关和国有企业领导干部拉下水，还不惜投入上千万元的“运作”费用，来获取全国人大代表身份和省工商联副主席职位。

这些都说明，尽管国内和党内还没有形成规范化、组织化的既得利益集团，但在权力强势群体和资本强势群体中，确实出现了一股相互勾联的势力。他们不仅觊觎经济、政治高地，还把触角伸向学术和舆论领域，拥有不少“食客经济学家”作为代言人，在政策制定上有很强的话语权。他们的存在不仅不能增加社会财富，而且依托权力、资本和舆论强势，在社会分配的大蛋糕上挖下很大一块来。

既得利益集团导致改革变形

既得利益集团对深化改革的危害是很大的。

首先，既得利益集团一心只为个人和小集团谋利，并不在意国家和人民的整体和长远利益，这就决定了必然出现大量“竭泽而渔”的短期行为，哪怕耕地锐减、环境污染、资源破坏、矿难频发也在所不计。而一些起家资本很少的房地产商，能在极短时间内进入中国富豪金字塔尖的部分，也是建筑在从项目立项、银行贷款、工程招标、用途变更、容积率调整直到监理验收等各个环节的“公关”活动上的。在他们成为公开富豪的同时，也造就了若干隐蔽的富豪。有的国有企业负责人，还利用国家为应对国际金融危机冲击提供的宽松信贷环境，把巨额流动资金贷款转手投入股市楼市，在牟取暴利的同时，进一步加剧了市场的流动性过剩和通货膨胀预期。显然，不排除既得利益集团干扰，宏观经济环境就不能改善，科学发展就难以实现，更会贻误我们应对国际金融危机冲击的大局。

其次，既得利益集团的出现，还会使改革的走向脱离改革初衷。例如分配领域的改革，本是为了打破平均主义，让一部分人先富起来，通过先富带动后富，最终实现共同富裕。在改革的初始阶段，市场竞争和发展不平衡必然导致收入差距扩大，但当经济发展到一定阶段，政府就要适时通过政策调控和国民收入再分配，把收入差距控制在适当范围内。党的十六届六中全会以来，这方面的调控力度已明显加大。但既得利益集团的重要特征，就是其既得利益具有刚性，绝对利益只能增加不能减少，相对利益的份额只能上升不能下降，希望他们能自动放弃既得利益无异“与虎谋皮”。因此，对于党和国家试图平衡各种利益的改革，他们总是采取软拖硬顶的抵触态度，或者千方百计使之扭曲变形，使缩小收入差距的措施不能到位。

再者，既得利益集团的活动，会严重损害人们对改革的信任。改革，作为利益的再分配，不可避免要付出一定社会代价，但如果经常出现多数人承受改革代价，少数人享受改革成果的情况；出现人民群众由改革受益者变成“改革”包袱的情况，人们对改革的公正性必然打问号，进而导致无论经济改革、教育改革还是医疗改革，社会热情都会部分地被猜疑甚至冷嘲热讽所代替。因为，当人们认定有些改革已变成既得利益集团之间私相授受的活动时，改革在他们心目中的传统神圣形象就会坍塌。网络上出现的戏谑替代严肃，搞笑替代认真，轻蔑替代崇高的现象，反映的也许是一种深入骨髓的无力感，一种欲哭无泪的悲哀。为什么中国城乡都出现了“毛泽东热”？人们对毛泽东的怀念，其实是对社会公正的怀念，对干部廉洁的怀念。在这种情况下，改革最基本的动力——人民群众的支持——会被削弱；改革的成本，也会因社会摩擦增加而提高。

对既得利益集团要标本兼治

标本兼治措施，笔者认为最重要有五项：

第一，打破权力垄断，强化权力监督。既得利益集团看起来是行业、部门、所有制问题，实质是权力垄断问题。这种权力垄断，在被规范管理的行业和有规范的法人治理结构的国有企业中并不存在，问题在于有的行业政策被既得利益集团“绑架”。例如，某些企业中出现代理者掌握委托人权力的情况。有些国企领导违规操作牟取暴利，有的不惜“肥水外流”达成个人交易，而有些人的堕落，又和他们与一些中介组织、非公企业等市场主体打交道时经不住诱惑、滥用权力有关。因此，遏制既得利益集团的关键，在于规范行业管理和国企领导的经营活动。要建立健全相关法律法规，还要进行多渠道监管，使之经得起职工问、经得起社会和媒体说、经得起相关部门查，同时加大惩处力度，增加违法成本。

第二，要打破固化的利益格局。既得利益集团因共同利益而结盟，利益导向变了，结盟情况也会变化。比如，对地方政府的考核以GDP和财政收入为主，很容易使某些地方官员和房地产商在推高房价上成为利益共同体。如果主要以各种民生指标作为考核标准和财税分成的依据，就有利于把地方政府利益与当地群众利益统一起来，并成为对各种与民争利行为的制衡力量。当然，最根本的是要使强势权力集团手中的权力和强势资本集团手中的财富，逐步向社会转移，实现公共资源的合理配置。

第三，要不断深化市场化改革，核心是完善要素市场体制。对市场经济来说，要素市场是最根本的，我们面临的既得利益集团的特权、垄断、管制、审批等寻租活动，也集中存在于要素市场。问题的症结，在于旧体制的控制方式仍在很大程度上支配、主导着资源配置，要素市场的形式有了，但市场机制在很大程度上还不起作用。因此要真正按照市场对资源配置起基础作用的要求，来规范政府与市场、国有企业和民营企业的关系。同时，还要保护被市场边缘化的社会弱势群体，依法惩治既得利益集团侵害弱势群体利益、危害社会稳定的行为。

第四，健全法制，压缩既得利益集团的活动空间。必须通过法律的制定和实施，切断权力强势者、资本强势者和舆论强势者相互勾连的通道。包括制定限制行政权力勾通经济权力的现代行政法，限制经济权力依附行政权力的现代民商法，以及有效约束垄断组织伸向社会各领域之手的社会组织法等。同时，还要围绕防止利益冲突原则完善反腐败机制。利益冲突的概念是，如果决策者在某项政策方面有利害关系，就可能自觉或不自觉从自己的利益，而不是从公共利益出发作出决策。利益冲突是产生腐败的重要根源，也会影响公众对政府官员决策客观性的信心。中共十七届四中全会把防止利益冲突作为惩治和预防腐败体系建设的重要内容，对于压缩既得利益集团的活动空间具有重要意义。

第五，推动政治体制改革，是消除既得利益集团的治本之道。“立党为公、执政为民”是我们党的宗旨，但不能不承认，把公权力市场化的现象仍屡见不鲜，这是政治体制改革要解决的一个重大问题。改革开放以来的很多事实证明，大的制度环境不改善，针对一些具体问题的制度设计往往会事倍功半。最近温家宝总理在深圳考察时指出：“没有政治体制改革的保障，经济体制改革的成果就会得而复失。”当然，政治体制改革需要循序渐进，包括加强舆论监督、维护司法独立和司法公正、转变政府职能、培育新社会组织等，可以说还任重而道远。

原载于《同舟共进》2010年第10期，转载请注明出处