我国60年就业发展政策回顾与展望

    胡伟略（中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员）

    劳动年龄人口的就业、在业及其生活状况，是人口变动、社会经济发展与人口科学研究的重要内容。人口学的研究对象包括出生（生育）、成长（受教育）、在业（劳动就业）、迁移、老化（退休）、高龄化和死亡等。从总体来看，总人口包括三部分：未进入劳动年龄人口、劳动年龄人口和退出劳动年龄人口，劳动年龄人口处于重要的中心位置。就业或在业阶段处于十分重要地位，因为其他阶段都需要有就业或在业创造财富来支持其发展。可见，劳动就业与人口发展有着密切关系，劳动者的劳动收入及生活状况改善，对人口发展有重要作用和意义。

    一、新中国建立初期解决就业困难问题的历史经验

    回顾在新中国成立初期，旧中国给我们留下来的是国民经济处于崩溃的局面，满目疮痍，百业凋敝。仅在城市就有几百万失业人员，破产农民不计其数。新中国政府对“旧人员”采取了“包下来”的政策。一方面积极恢复生产，一方面安排就业，并对失业者进行救济。这是社会安定所必须，影响和效果都很好。

    国民经济恢复时期，多种经济成分并存。当时采取政府介绍就业与失业人员自谋职业并行的就业方针，在国民经济恢复和发展过程中较快、较好地解决了就业问题。但由于历史遗留下来的失业人员较多，每年又有相当数量的达到就业年龄的人口，加上解放后社会经济结构的某些改组和变动，到1952年5月，全国城市仍有失业人员300多万人。其中，职工和知识分子在50%以上；失业的旧军官占16%；另有经过改造、培训后的妓女、乞丐、小偷、烟民、游民等占31.5%。（参阅《当代中国的劳动管理》第36页。）

    我国的劳动就业，除个体劳动者自谋生计外，一般凡是到企业、事业、机关等单位工作的都是有组织地安排。从国民经济恢复时期开始，即在劳动部下设置劳动就业介绍所。所谓政府介绍，实际上是由政府设法予以安排。当时被介绍就业者有一个月的试用期。用人单位还有辞退职工的一定权力（不限于试用期）。乃至第一个五年计划时期，统一招工，统一调配，进一步制度化，后来又加以固定化。

    有计划的大规模经济建设开始后，许多单位都需要增加人员。为了合理安排、使用劳动力，并适当控制城市人口增长，当时确定了“先调剂，后招收”，“先城市，后农村”的原则，强调了劳动力的统一招收和调配。对高等院校、职业学校的毕业生则实行统一分配。劳动力的统一招收、调配，基于实际需要先从建筑部门开始，后来又扩大到工矿企业、交通运输等各部门。当时有的地区、单位劳动力不足（如西北、华北），需要补充劳动力，而沿海城市的老企业，劳动力又有富余。所以，当时实行劳动力统一调配，一方面保证新开发地区和重点建设单位的劳动力需要，同时也为劳动力过剩的城市、企业解决了就业出路问题。虽然这些措施在当时是必须的，但这种统一管理却发展为越管越严，逐步定型，形成了统包统配就业制度，不准任意辞退职工，能进不能出，最终成了一次分配定终身的“铁饭碗”。 

    “一五”时期开始进行大规模经济建设，同时开始实行社会主义改造。这种形势既有大量用人的方面，又有由于经济改组而出现多余劳动力的问题。如在1955至1956年，政府曾经组织一批失业、无业人员下乡务农或参加农场开荒生产。同时，还动员组织了7.9万城镇知识青年，奔赴农村和边疆参加农业生产。总的来看，城镇失业人数，1949年为474.2万人，1957年减至200.4万人。同期城镇失业率由23.6%下降为5.9%。城镇劳动者就业人数1957年达到3205万人，比1952年增长29%，比1949年增长1倍以上。同期，1957年的国民收入比1952年增长53%，比1949年增长1.6倍。1957年的人口总数为64653万人，比1952年增长12.5%，比1949年增长19.4%。可见，就业增长率大大高于人口增长率，而国民收入增长率又高于就业增长率。这表明，这个时期的经济运行和发展良好，是同劳动就业方针基本正确分不开的。 

    问题首次发生在1958年的“大跃进”时期。当时，大跃进盲目地掀起了大炼钢铁和各行各业大干快上的浪潮，各方面都叫人员不足。原来的劳动力过剩、就业困难一下子变成了劳动力不足。由于1956年企业招工过多，国务院曾命令1957年停止从社会上招工。在高喊大跃进和劳动力不足的新形势下，把原来冻结招工的规定解冻了，又把劳动力招收、调配权下放省、直辖市、自治区，以适应经济大发展的需要，接着各省、直辖市、自治区也如此处理，层层下放，这就形成了任放自流、盲目招工的浪潮。于是城镇的多余劳动力都用上了。同时，为了实现“家务劳动社会化”，并使“人人有事做，家家无闲人”，许多家属都到新组成的街道工厂、集体企业做工。城市劳动力不够用，还招收大量农民进城工作。到1958年末，仅国有企业在本年内就新增加2000多万职工就业。

    实际上，“大跃进”中强制推行的高指标并未如愿以偿。当时，人们在热情鼓舞下，各行业、各部门都要“大办”，然而那些所谓成绩，都是谎报多报，虚假浮夸。既然经济的大跃进是虚假的，那么所谓劳动力不足也不过是假象，实际上招来过多的劳动力造成严重浪费，而且许多劳动力是从农村、农业中招工，又影响了全国的农业生产和 “吃饭”问题。“大跃进”的失误越来越表露明显，困难越来越严重，以至造成60年代初的全国大饥荒。于是1961年1月决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针，大幅度压缩基本建设，企业则实行关停并转，大批精减职工，特别1958年以来从农村招收的职工，凡是能回农村的都动员回农村参加农业生产。1961至1963年，共计减少职工2500多万人，其中回农村的有1600多万人。

    在整顿过程中，推行了临时工、合同工、亦工亦农制度。在第一个五年计划后期，中央已察觉到“包下来”的固定工制度的弊端，试图改行劳动合同制，改变“能进不能出”的状态。1958年刘少奇还曾提出两种劳动制度和两种教育制度的倡议，后因“大跃进”的发动未能实施。1964年刘少奇又旧话重提，得到中央工作会议的肯定。于是便试行合同工、临时工，收到良好效果。

    在扭转盲目招工、精减职工的同时，深感人口增长过快，城镇就业的压力加大。从1962年开始提计划生育，实行了有组织地动员城镇知识青年上山下乡，参加农业生产。开始时主要是到国营农、林、牧、渔场。1963年夏，汲取了浙江省到农村插队，花钱少，收获大的典型经验，于是国家决定把到生产队插队作为以后安置知青下乡的主要方向。后来，这个做法被固定为长期政策。从1962年到1966年上半年，全国城镇知青下乡人数量计达到129万人。其中，插队的占2/3，安置在国营农场的占1/3。虽然存在一些问题，但是建国初期解决就业的经验是有历史意义的。

    二、改革开放初期就业政策转变的重要意义

    1978年12月，中共中央召开十一届三中全会，决定实行改革开放政策，把发展生产力作为中心任务，这为安置劳动就业开创了新局面。基本方向是通过调整所有制结构和产业结构来发展生产，搞活经济。在所有制方面，主要是改正限制集体经济和打击个体经济的错误思想，发挥国家、集体、个人多方面的积极性；在产业结构方面，改变“以钢为纲”和以重工业为主的方针和做法，注重发展农业和轻工业，特别是发展第三产业。在这种改革和经济发展中，为城镇失业者开辟了多方面的就业门路。

    需要强调的是，劳动就业管理体制的改革起了重要作用。主要是改变统包统配制度，1980年决定实行“在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业，自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的三结合方针。同时创办劳动服务公司，建立和培育劳务（劳动力）市场等。

    所谓劳动部门介绍就业，它不同于政府统一分配就业。介绍只是提供信息，牵线搭桥，促成就业，只当“红娘”而不包办分配就业。鉴于历史和现实情况，对大专院校、技工学校的毕业生，以及家居城镇的复员军人，开始仍实行统一分配，后来也改变了。所谓自愿组织起来就业，就是求职者可以自愿组织或联合起来办集体企业等。所谓自谋职业就是求职者自己联系工作单位就业，或从事个体经营、私人经营等。

    关于知识青年就业，改革初期还提出逐步缩小上山下乡范围，后来也就不再搞下乡插队了，主要是举办集体所有制的工厂、农场、服务性企业等，国家在经费上予以扶持。与此同时，改变固定工的用工制度，主要是工人调动权下放给企业。企业从社会上招工，实行合同制，废除内招和子女顶替的作法。对在职工人也可试行并逐步推行合同制，企业可在一定范围内调动职工和辞退工人。但固定工资还没有得到根本改革。

    为了安排就业，各地建立了劳动服务公司，这是一个重要的创新。它协助求职者组建集体企业，向用人单位进行有组织的介绍，对待业者进行登记，组织就业前培训，起到劳动力的“蓄水池”作用。自1979年建立以来，已安置了大批的待业者，成为卓有成效的解决就业的综合性组织形式。

    培育和建立劳务（劳动力）市场，也是改革统配制度，实行劳动力社会调节的重要措施，并且是生产要素市场化的重要组成部分。现在全国城市都开办了劳动力市场，既解决了求职者的就业问题，也为用人单位开辟了一条选优录用的机会和场所。

    三、改革开放至今劳动就业发展的巨大成绩

    自改革开放以来，我国在安置劳动就业方面已取得了巨大成绩。在改革初期，历年积累下来的待业者很大部分是回城的上山下乡知识青年，以及一些落实政策的人员。中央要求在1985年以前解决他们的就业问题，但到1982年就得到了解决。我国的城镇失业率，1979年为5.4%，1991年已下降到2.3%。不过应该看到，失业率虽已大大降低，但绝对数上看还是不小的。尽管如此，通过控制人口数量增长，大力推行改革、开放、搞活，发展社会主义市场经济，广开就业门路，转变就业管理政策，我国的劳动就业仍然取得了很大的成绩，积累了宝贵经验。

    第一，由于经济快速发展和社会多方面进步，为劳动者提供了发挥聪明才智的大好机会。同时，整个社会从中央到地方都十分重视就业，采取了正确的就业方针政策，极大程度地解决了社会的就业压力。

    第二，人口特别是劳动人口素质得到明显改善，为经济社会建设提供了较高层次的人力资源。改革开放以来，大力发展城乡教育事业，人均受教育年限大幅增加，劳动力素质普遍提高，其中受高等教育的人口比重大幅上升，专业技术人员大量涌现。同时，由于生活水平提高和医疗卫生事业发展，人均预期寿命显著提高，人口健康状况明显改善，这为就业和在业提供了坚实保障。

    第三，市场导向的就业机制基本形成，就业体制从“统包统配”走向市场调节。实行“三结合”就业方针，成功解决返城知青的就业问题；打破“铁饭碗”的用工制度，建立起能进能出的灵活就业体制机制；实施积极的促进就业政策，有效解决包括国有企业下岗职工在内的就业困难群体的失业问题；经济增长与扩大就业良性互动，就业总量成倍增加。

    第四，面对现代化、城市化和大量农村剩余劳动力向城镇转移的大潮，实施了统筹解决城乡就业的方针政策。这既解决了大量农村剩余劳动力迁移到城镇就业和定居，又解决了流动人口到城镇季节性就业难题，有效解决了农村剩余劳动力就业问题。

    第五，就业方式趋于多样化，就业结构得到优化和提升。由于鼓励创业和自谋职业，非公有制经济单位和个体经济成为增加就业的主体。由于现代化产业结构的发展，劳动年龄人口三次产业就业结构得到明显优化。

    第六，劳动者就业权益得到初步保障。改革开放以来，大力加强劳动和劳动就业的相关法律法规建设，劳动就业的法律体系逐步成熟。

    四、未来就业形势分析

    邓小平说过：“现代化的生产只需要较少的人就够了，而我们人口这样多，怎样两方面兼顾？不统筹兼顾，我们就会长期面对着一个就业不充分的社会问题。”（《邓小平文选》第二卷，第164页）面对我国人口总量大、适龄劳动人口多的现实情况，实现充分就业必然面临很大困难。然而，只要社会各界共同努力，妥善解决就业问题并非不可能，劳动年龄人口就业与在业的前途仍然十分广阔。

    首先，我国的经济发展还有巨大潜力，这将为就业提供大量岗位。我国的经济总量虽已跃居世界第三，但按人均计算的经济产出还处于世界平均水平线以下，这意味着我们还有很大的发展空间。我国东部及沿海地区经济发达，劳动力相对集中，而中西部基础设施条件不足，劳动力相对不足。合理利用开发西部和振兴中部的契机，实现劳动力转移，是解决就业问题大好时机。同时，扩大非公有制经济劳动就业的重要渠道，大力拓展环境保护产业及信息产业、老年服务产业等新兴产业，都将为解决就业问题开辟新路。 

    第二，随着区域化和全球化发展，经济合作与对外经济贸易将逐渐扩大和发展，这也将为解决劳动就业问题提供发展良机。

    第三，随着人力资源开发的加强，劳动者的素质继续发展和提高，劳动就业能力将大大提高，这为灵活就业、智力就业和非岗位就业提供发展空间。