神马文学网王小鲁：“重点发展中小城市和小城镇”存疑
来源：百度文库 编辑：神马文学网 时间：2024/04/25 22:06:47
中国在上世纪80年代实行了“严格控制大城市规模，合理发展中小城市，积极发展小城镇”的政策，放宽了对城市发展和对要素自由流动的限制。在1978-1998年，城市化率提高了15个百分点，达到33.3%，城市化显著加快。
“但这也同时导致了这20年期间城市化发展不均衡，主要表现在中小城市和小城镇数量迅速增加，而城市平均规模显著下降，大城市数量偏少、发展滞后。”王小鲁表示，中小城市的发展尽管为农村人口向城市和非农产业转移提供了条件，但由于城市规模过小，缺乏规模经济性，降低了资源配置效率。尤其是小城镇发展的情况更不容乐观，一些建设投资也没有得到相应回报，导致了资金和土地资源的浪费。
“中国的经验证明，凡发展得好的小城镇，几乎无例外地位于大城市圈或其辐射范围以内。”王小鲁1999年通过对中国666个城市的数据进行计量经济学分析，发现不同规模的城市具有不同程度的聚集效应和外部成本。“全国的‘百强镇’，90%以上集中在长三角和珠三角地区。而这两个地区的共同特点，它们都形成了以超大城市为核心，以几个百万人以上大城市为主干的大都市带。没有这样的条件，孤立的小城镇很难发展起来，也难有良好的经济效益。”
很明显，对中国这样人口密集、土地稀缺的国家，如果采取向中小城市和小城镇倾斜的城市化道路，城市化对土地的占用量将会大幅度上升，18亿亩耕地保护红线无疑会被大大突破。
“在城市化过程中，有一些挑战是我们必须面对的。”王小鲁认为，过去的政策实际上把城市居民分成了两类人，原有的城市居民有资格享受城市的社会保障和公共福利，而外来转移人口，包括那些已经转移到城市多年、长期在城市打工的新城市居民，则大部分被排除在外。近年来这方面情况有所改善，但远未彻底解决问题。
“真正的困难不在于大城市有没有财力负担迁入人口的社会福利和保障。事实上迁入人口为城市做出的贡献，完全可以覆盖他们的社会保障成本。”王小鲁表示，要解决的问题在于首先把钱花在哪里，这需要重新调整收入分配结构，而且势必触及现有的既得利益。“只有下决心推进财税体制和社会保障体制改革，才能逐步解决城市化中的一系列问题。而绕开大城市，政策向小城市倾斜，并不能真正解决这些问题。”
王小鲁强调，“在市场调节的基础上搞好区域布局规划和城市规划，并消除逆市场的政策倾斜，是促进城市规模优化主要应考虑的手段。”“在城市化发展的指导思想和工作方针上，要明确把城市群这种既可以防止城市功能过于集中带来"城市病"，又可以集约利用土地的城市化形态作为我国城市化的主体形态”，中国发展研究基金会9月21日发布的《中国发展报告2010》提出我国要走以城市群为主体形态的城市化道路，并建议废除“重点发展小城镇”这种不符合我国城市化规律的方针。“小城镇属于低密度、分散化、不紧凑的城市化形态，是城市化中一个必要的补充形态，但不宜把小城镇作为城市化的主体形态，不宜作为推进城市化的重要途径，不宜不加区别地提倡重点发展小城镇。”在报告首发式上，作为该报告主笔人之一的国家发改委秘书长杨伟民强调了“重点发展小城镇”不符合我国城市化规律和方针。
受到发展阶段和体制机制等方面的约束，我国城市群在快速发展进程中面临着诸多矛盾和问题：缺乏统一规划，空间布局不合理；城市区域不断扩大，耕地严重流失；基础设施建设滞后；经济增长方式粗放，产业竞争力不强；城市就业和公共服务不完善，农民工市民化问题凸显；资源供需矛盾突出，生态环境问题加剧。
为此，报告提出一系列促进城市群健康发展的政策建议：
首先要调整空间结构。把调整空间结构纳入经济结构的内涵，把推进土地城市化的着力点放到调整和优化空间结构和提高空间利用效率上。同时扩大城镇居住空间、绿色生态空间、基础设施和服务业空间，确保农业生产空间，压缩工矿和农村居民点占用空间。
其次，推动和培育20个城市群的发展。优化开发3个特大城市群，即环渤海(包括京津冀、辽中南和胶东半岛)、长江三角洲、珠江三角洲地区。重点发展8个大城市群。即哈长地区(黑龙江省的哈大齐和吉林省的长吉地区)、闽东南地区(福建沿海地区)、江淮地区(安徽皖江地区)、中原地区(河南中部)、长江中游地区(包括湖南的长株潭、湖北的武汉城市圈、江西的昌九地区)、关中平原地区、成渝地区、北部湾地区。培育发展冀中南城市圈、太原城市圈等9个城市化地区。
与此同时，还要实行分类指导小城镇发展的方针。对位于城市群地区和大城市周边的小城镇，鼓励经济发展和集聚人口，分担功能性城市群地区特定功能；对拥有特定的不可替代资源的小城镇，鼓励依托优势资源向特色鲜明、功能独特、环境优美的方向发展；对位于农产品主产区和重点生态功能区的小城镇，支持其健全公共服务职能，形成一定区域的公共服务中心。
此外，还要推进城市群“同城化”，推进各城市功能分工清晰、产业定位互有补充、基础设施网络连接、绿色生态空间镶嵌、人员往来便捷通畅的功能性城市群建设；加强城市群之间交通、能源、通信、环保、防灾减灾等基础设施的统一布局和共建共享，提高一体化、网络化、均质化水平；控制城市成长边界，划定城市边界从而限制对周边农村和生态地区的侵占，提高城市建成区密度，促进超大城市适度疏解过度集中的城市功能，增强中小城市产业功能和小城镇的公共服务及居住功能，防止“摊大饼”和“城市病”。