事业单位企业化管理问题剖析：混时代将终结
2010年10月15日  人民论坛杂志  人民论坛2010028期：“混”时代终结？

　　“混”时代终结？

　　——事业单位企业化管理核心问题剖析

　　“事业单位不适合有梦想和激情的年轻人。‘熬人’，‘混’，是两年来的最大体会。‘温水煮蛙’过程中我也渐渐变了，没有以前的冲动和激情了，但心里对提前过上‘养老式’生活还是有抵触。”

　　人民论坛杂志读者热线所反映的以上问题绝非个案。近年来，一些进入事业单位的年轻人，工作一段时间后往往心生倦意，甚至主动逃离，在一些效益好、社会地位高的事业单位也出现了优秀员工放弃编制和行政待遇另谋出路的新现象。谈及原因，往往与难以忍受事业单位“混”日子的状况有相当的关系。

　　可以说，事业单位的“混”极具中国特色，表现在以下几个方面：首先，事业单位本身是具有中国特色的社会组织形式；其次，事业单位内部裙带关系现象较为严重，尤其在基层，内部子弟就业问题较为突出；再次，事业单位的绩效不考核，或者难以考核，使得干多干少一个样，干好干差一个样。

　　我国事业单位，依附于传统体制和党政系统，长期捧“铁饭碗”、吃“大锅饭”，存在的机构膨胀、人浮于事、效率低下、裙带关系等问题，比传统国企有过之而无不及。事业单位管理难题日益凸显，已不适应科学发展的要求，成为亟待解决的重大课题。

　　在全国各地事业单位改革实践当中，一个重要内容就是推行企业化管理，比如取消事业编制、实行全员聘任制、搞绩效工资等，让许多人感叹事业单位“不再好混了”。这些改革虽取得了不少成就，但事业单位存在的体制依赖症、机制不合理等许多问题并未从根本上得以解决，并且还催生了一些新的问题，比如编制内外同工不同酬现象、绩效考核变异成“领导涨工资、员工看绩效”等。本期特别策划主要围绕事业单位企业化管理中的聘用制、绩效工资制等核心问题进行了剖析，值得一读。

　　需要指出的是，事业单位治理的理论研究及实践总结远远跟不上当前该领域改革的步伐，事业单位这一中国特色的组织形式如何焕发活力，终结中国人的“混”日子情结，尚需理论界与实践界的共同努力。

　　近期，温家宝总理在深圳重提政治体制改革，引发社会各界广泛关注。“没有政治体制改革，现代化建设就不可能成功”。同样的道理，没有政治体制改革等外部大环境的改变，事业单位内部治理同样难有根本性的改善，期待事业单位改革成为政治体制改革的先导。

　　——人民论坛“特别策划”组

　　企业化管理动了谁的奶酪

　　汪玉凯

　　事业单位企业化管理，是个马蜂窝，捅开后，会损害很多群体的利益

　　事业单位过去长期存在大锅饭、铁饭碗，引进企业化的管理机制，肯定会伤害很多人的利益。可以说，这是一个马蜂窝，不捅，问题不好解决；捅开后，会损害很多群体的利益，动了很多群体的“奶酪”；同时，这也就使得事业单位的企业化管理会受到很多的阻力。

　　第一个，动了事业单位上级主管部门的“奶酪”。我国各级事业单位往往都有上级主管部门，省有省的事业单位、市有市的事业单位、县有县的事业单位，各级党政机关几乎都有事业单位。因此，事业单位的企业化管理，必须要解决上级主管部门对事业单位的管理机制。因为要推行企业化管理机制，就必须建立法人治理结构，由法人治理结构来决定单位的领导人，上级主管部门就不能像任命党政官员那样任命事业单位的一把手，就要给事业单位一把手实权，这样就损害了上级主管部门对事业单位领导人的人事任命权、选拔权。

　　多年来，当我们的某些改革一旦涉及了官员自身的权益，而这些人又掌握着决定政策制订和政策走向的巨大权力时，问题就会变得异常艰难。这也就使得涉及普通民众的教育、医疗涨价以及管理收费等事项时，有些政府部门往往会决策果断、快速；而那些涉及官员自身特权、行政性审批、部门利益的改革往往会非常艰难。因此，事业单位企业化管理体制的推行，也必须要各上级主管部门下定决心，敢于动自己的“奶酪”，这样才能推动改革的进行。

　　第二个，动了事业单位内部领导人的奶酪。在现有事业单位的管理体制之下，不管是部级事业单位、司局级事业单位，还是处级事业单位，副处级及其以上的领导人都可以和党政机关随时调动。有的领导人可能今天还在事业单位工作，明天可能就要到政府当公务人员。这就使得事业单位的领导人与党政机关有着千丝万缕的联系。

　　但是，事业单位要推行企业化管理机制，就必然要实行真正意义上的全员聘任制和绩效工资制，而这两项制度的实施必须要以事业单位法人治理结构的建立为前提。法人治理结构就是领导、职员全部是按一个标准走。这就需要割断党政机关与事业单位之间的人事任命关系，就需要事业单位根据内部发展需要，选拔有能力、有眼光的人担任领导人，这也就势必会损害内部领导人到党政机关担任公务人员的利益。

　　第三个，动了事业单位“捧铁饭碗”员工的奶酪。事业单位的员工过去都是“铁饭碗”，但推行企业化管理之后，就意味着事业单位内部要进行科学管理，就意味着要推行聘任制，实行绩效工资等现代管理制度，这对于捧着“铁饭碗”的员工来说，肯定会影响其原有利益的，遭到捧惯“铁饭碗”的员工的反对。正因为这部分人的强大阻力，使得当前事业单位的聘用制大多流于形式，整体上没有推进。我认为，目前事业单位的聘任制，仍然不是真正意义上的聘任制，这种意义的聘任和企业现在的合同制，还是有很大差异的。很多国有企业实行合同制管理之后，基本上把“铁饭碗”都打破了。但是目前，绝大多数的事业单位，是“铁饭碗”和“泥饭碗”等几种“饭碗”并存，也就是说，在事业单位内部，既有原有体制下的“铁饭碗”员工，又有市场化聘用的员工。

　　第四个，动了事业单位员工的“奶酪”。事业单位的员工，过去都享受着与党政机关公务员一样的社会保障待遇，其养老保障与公务员“平起平坐”。但是现在推行企业化管理机制，就要把事业单位的养老推向市场，走向企业养老，这无疑会使得员工的这部分福利受损。人力资源与社会保障部已经选择了上海、广东、山西、重庆等地区进行事业单位养老保障改革的试点，但是受到了事业单位的强烈抵制和强烈反弹。我认为在这个问题上，应逐步地推进，不能一切推倒重来。比如可以采取“新人新办法、旧人老办法”的方式，也就是新人按照新的管理体制，采用市场化的管理体制；旧人就仍然沿用过去的管理体制，也就是仍然沿用过去的养老模式。这样，就可以减少事业单位老员工、离退休员工的利益损失，从而使企业化管理机制能够顺利地推进下去。

　　事业单位内部的企业化管理，需要外部的体制支撑

　　事业单位的任何一项改革，都同时取决于其他改革的进展情况。事业单位的内部企业化管理，就会受到外部行政体制的限制。如果没有外部的、体制的推进，企业化管理很难推进。只有在外部体制支撑的基础上，比如权威部门的改革设计等，企业化管理成功的概率才能比较高。反之，如果仅着眼于内部，不顾全局、不顾整体，那么内部管理机制设计得再好，也很难成功。

　　但是，过去20多年来，我国事业单位的改革，零敲碎打，各自为政。如财政部门制定有关事业单位的国有资产管理的改革方案；人力资源与社会保障部门制定事业单位的收入分配制度改革和养老制度改革方案；卫生部门制定事业单位的医疗制度改革；编制部门、发改委部门负责事业单位的体制机制改革方案的制定等。这种部门之间的“单打独斗”，与各部门的自身利益密切相关。实践证明按照部门职责划分的改革推进策略，在缺乏总体改革方案的情况下，很难真正深入，甚至会引起某些混乱。因此，事业单位改革要真正成功，包括引入企业化的管理机制，都需要最高层有一个统一的设计、规划，国务院应该设立一个高层次的事业单位改革领导小组，专门负责事业单位的总体方案制定，并审查部门的改革方案，使各部门与整体改革方案协调、配套，使事业单位的改革得以统一推进。

　　其中，当务之急是要建立跨部门的设计事业单位改革整体方案的组织，既有官方的官员，也要大量吸收专家学者的建议，还要利用网络，在网上征求老百姓的意见。智慧在民间，在老百姓，在社会。我认为应该发挥多种渠道，集思广益，形成一个相对比较有共识的事业单位改革方案，然后把它加以法制化。在这个基础上推进事业单位改革，包括事业单位国有资产、人事制度、法人治理结构、养老制度等等。(作者为中国行政体制改革研究会秘书长、国家信息化专家咨询委员会委员、国家行政学院教授。人民论坛记者马静 采访整理)

　　知识贴士

　　几个观点辨析

　　第一个辨析，公益性事业单位包括纯公益性事业单位和准公益性事业单位。比如承担九年义务教育的小学、初中，这类事业单位完全是国家主导的，国家要承担责任，就是纯公益的事业单位。但是，九年义务教育以上的高中、大学、硕士、博士教育，国家就不承担全部责任了，个人可能还要拿一部分学费，但这并不影响教育作为公共产品的属性。这类单位就是准公益事业单位。一般来说，纯公益性事业单位是不能够介入市场机制的，更不能推向市场化，必须要政府主导，甚至是政府出钱维持其纯公益性事业单位的性质。对于准公益事业单位，可以适度引入市场机制。

　　第二个辨析，就是在事业单位引入企业化管理体制，不等于把事业单位推向市场。如果这个概念不辨析，可能会给很多人造成误解，很多人可能会误以为在事业单位推行企业化的管理方式，就是要把事业单位推向市场。实际上，在事业单位内部推行企业化管理方式与事业单位市场化完全是两个不同的概念。准公益性事业单位不能简单地推向市场，但是不等于不能够推行企业化的管理方式。

　　第三个辨析，在事业单位内部，不论是纯公益事业单位、还是准公益的事业单位，适度地引入企业化的管理机制、管理手段，还是完全可以的。因为事业单位不是党政行政机关，它的存在就是为社会提供公共服务，它是政府为社会提供公共服务最主要的承载者。因此事业单位的第一个使命就是要实现公共利益最大化，要把公共利益放在第一位，而不能把事业单位、部门利益放在第一位。 

　　“体制依赖症”顽疾待解

　　刘尔铎 《人民论坛》(2010年第28期)

　　事业单位的组织与管理模式具有典型的政府垄断特征，各类事业机构大都为公立机构，资产都属国有；政府决定事业单位的设立、注销以及编制，并对事业单位的各种活动进行直接组织和管理；各类事业单位活动所需的各种经费大都来自于政府拨款或公共基金。在中国，事业单位是中央政府或地方政府在公共服务领域的延伸或化身。基于这些体制上的缘由，事业单位也产生了传统国有企业存在的机构臃肿、效率低下等问题，已经难以适应当前我国市场经济的需要，严重制约了经济和社会的协调发展。 

　　体制依赖症对企业化管理的阻碍

　　中国事业单位形成和演进至现状的原因非常复杂，但总体上说有两个方面的因素起了主要作用。一是政府基于提高效率和减少财政负担的目的，必须尽量减少政府机构和行政人员，但同时又必须提供不断增长和日益多样化的公共服务。这是导致中国事业单位分布广、数量多的一个主要原因。二是一些事业单位基于解决经费短缺问题和保障既有利益的目的，必须创造性地开展业务活动，但同时又必须保持现有的体制构架。这直接导致中国事业单位形成了政事不分、事企不分、职能繁杂、行为混乱的现象。 正是这一点，形成了事业单位的体制性依赖和对企业化管理阻碍。

　　应该说，在中国种类繁多事业单位中，并不是所有的事业单位都要进行市场化改革，实行企业化经营。事实上，真正直接进行市场化改革的将只是一部分事业单位。直接承担政府行政职能、为政府服务的事业单位在今后经济改革进程中仍将在较大程度上保持国家拨款或公共基金支持的地位，一般不会进行企业化经营；承担公共事业发展职能、为社会服务的事业单位中的一部分和承担中介沟通职能为市场和企业服务的事业单位中的大部将在今后的经济改革进程中逐步纳入市场化改革的渠道。

　　从当前事业单位的现状来看，这两类全部或部分应纳入市场化改革的事业单位中存在着传统的体制依赖症。这包括：有些并非法定承担政府职能的事业单位，却实际上拥有由政府主管部门直接和间接转移过来的行政职能；一些单位在享受国家全额拨款或公共基金支持的同时，却从事着如企业一样的经营活动；有些事业单位在完全可以通过市场化经营获利生存的条件下，却以各种借口向国家申请更多的财政拨款或办公经费支持；甚至一些事业单位实际上已成为以盈利为目的的机构，与社会公益的目的渐行渐远。 

　　这种对传统体制的依赖，是一些事业单位长期养成的习惯，也是出于自身利益的考虑。毕竟既从国家获取财政资源，又能利用事业单位性质上的模糊空间，享受政府部门与企业双重角色的权利，是一个单位领导人求之不得的选择。当然这样做的结果是扰乱了经济运行规则，破坏了社会资源的合理配置。一些事业单位甚至成为了腐败现象滋生的土壤和国有资产流失的有效渠道。 

　　对传统体制的依赖直接导致了经济体制改革过程中事业单位企业化经营的艰难。这种艰难表现在一些事业单位在市场化初期离开了传统的利益框架就很难生存方面，也体现在在事业单位内部用人机制上与市场化模式的差异上。在大多数事业单位内部，类似国家行政机关和传统国有企业的用人模式仍然存在，员工能进不能出，考核机制不完善，绩效工资还没有实行，员工努力工作的激励机制还没有真正建立，服务态度和服务效果长期不能令人满意。一些调查资料显示，近年来人民群众最不满意的、腐败现象较严重的五个行业中，教育系统和医疗系统榜上有名。这从一个侧面反映出一些事业单位已经到了非改不可的地步。

　　事业单位体制改革及其选择

　　对事业单位的改革涉及到对事业单位地位的重新定位上，也就是说，在未来改革的进程中，事业单位还有没有必要继续存在？答案无疑应当是肯定的。第一，在经济社会活动中，的确存在着那些既不适宜于政府部门直接从事，也不适宜于企业直接经营的事务，处理这些事务为事业单位的存在提供了根据。第二，作为介于政府和企业之间的“第三者”，事业单位在协调和沟通相关社会群体方面具有不可替代的作用。因此，对事业单位的改革只能从事业单位本身的管理体制上下功夫。

　　对事业单位的改革应从事业单位分类和功能上着手，本着凡是能够由市场解决的事情应该交由市场解决的原则，大力削减现有事业单位的数量和事业单位员工的数量，将事业单位员工的数量削减到适当的水平。在保留下来的事业单位中，也应本着从单位的功能出发，对事业单位的管理模式进行重新设计，从机构编制、财务制度、分配制度、社会保障等进行整体配套改革，明确非全额拨款事业单位的自我发展和自主收费范围，改变事业单位的用人理念和用人制度，适当分流部分事业单位的富余职工。就像20世纪90年代我国国有企业改制时期一样，通过转岗、分流和多种用工模式来搞活事业单位，并在可能的条件下，更多地引入市场化和民营化的竞争，部分事业单位可以改制为非国有的“民办非企业单位”或非营利组织，从事非营利性的社会服务。 在建设和谐社会的大背景下，事业单位的改革将在兼顾效率和公平的原则下逐步加以推进。(作者为中国人民大学劳动人事学院副院长、教授)

　　资料链接

　　企业化管理的当前状况

　　上个世纪八十年代，正处于改革开放初期，我国大多数事业单位都实行行政首长负责的管理体制，行政首长对本单位有经营管理权、机构设置权、用人自主权和分配决定权。但是，针对当时我国许多研究机构与企业相分离，研究、设计与教育、生产相脱节的状况，国家启动了科技体制改革。于是，从事技术开发的研究机构，有的逐步发展成为经济实体，有的在联合的基础上并入企业，有的自我发展为科研生产型的企业，或者成为中小企业联合的技术开发机构。自此，我国科研、卫生、教育、文艺等领域的事业单位开始实行企业化的管理体制。

　　进入了九十年代，我国事业单位的改革方向是实行政事分开，推行事业单位的社会化，事业单位在职能、人事制度、工资制度、管理体制等方面，都要与党政机关区别开来。国家明确要求各级党政机关尤其是中央和省级机关要减少对事业单位的直接管理，使事业单位成为面向全社会提供服务的独立法人。这一时期主要从事生产经营活动但作为事业单位管理的事业单位，原则上改为企业；一些实行企业化管理可以主要由市场引导资源配置的应用技术开发单位等，并入企业或改办为科技先导型企业。

　　新世纪以来，党中央又多次强调要按照政事分开原则，改革事业单位管理体制，加快推进事业单位分类改革。当前，我国对现有事业单位主要分三类进行改革：主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，逐步转为企业；主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。

　　当前，各地都在创新事业单位管理体制和运行机制：一是政府主管部门与所属事业单位实行“管办分离”；二是建立事业单位法人治理结构；三是在事业单位国有资产管理方面进行了探索；等等。 

七成受调查者称事业单位混日子现象严重

2010年10月15日  人民论坛杂志  72%的受调查者表示，事业单位“混”的现象“非常严重”或“严重”
事业单位推行企业化管理调查问卷

　　如何终结中国特色的“混”

　　阅读提示

　　当前，在事业单位谋得一个职位，仍是许多高校毕业生就业首选。据媒体报道，为了谋得事业编制，许多大学生对“掏粪工”岗位也趋之若鹜。

　　长期以来，许多人把事业单位当成了最好“混”的地方，因为在事业单位工作，压力小、收入稳定且社会地位较高。     

　　但随着事业单位的改革力度加大，这种状况正在快速发生变化。当前，许多事业单位大力推行企业化管理，实行全员聘任制、搞绩效工资考核、取消事业编制等，改革一招接一招，不少人感慨“事业单位不好混了”。

　　那么，如何破除事业单位“混”的现象？如何看待事业单位实行企业化管理？要让“混”日子的人真混不下去，事业单位企业化管理还需要做好哪些重点文章？等等。针对这些问题，人民论坛问卷调查中心进行了专题调查。截止9月25日，共有6425人参与，同时人民论坛记者随机采访了110位事业单位员工，本次调查总计 6535人。

　　事业单位，中国特色的“混”

　　——72%的受调查者表示，事业单位“混”的现象“非常严重”或“严重”

　　长期以来，“混”在事业单位，成了很多人的职业追求。由于事业单位的特殊属性，具有一定的行政职能，但又不具有行政机关所特有的官场压力；享有一定的社会地位，且有较为稳定的收入、较为优厚的社会待遇，事业单位俨然成了“最养人”的地方。

　　“您认为事业单位‘混’的现象是否严重？”本次问卷调查结果显示，72%的受调查者表示“非常严重”或“严重”，其中49%受调查者选择“非常严重”，23%受调查者选择“严重”。

　　“事业单位”是一个非常具有中国特色的称谓。中国事业单位的多样化和复杂性，远远超出了定义本身所能概括的内涵。各级党政机关几乎都有自己的事业单位，涵盖教科文卫、新闻出版、体育、环境监测、城市建设等多个部门和领域。资料表明，全国事业单位有130多万个，工作人员超过3000万人，各项事业经费支出占国家财政支出的30%以上。专家表示，由于种种原因，我国的事业单位已经产生了传统国有企业存在的机构臃肿、效率低下、人浮于事等问题。

　　那么，事业单位为什么存在“混”的现象呢？排在前三位的分别是：“激励机制不健全，干多干少基本一个样”，占总67%；“事业单位依附于传统体制，存在‘体制依赖’”，占总44%；“事业单位旱涝保收，没有生存压力”，占总38%。由此可见，激励机制不健全，事业单位的“体制依赖”，是事业单位存在“混”现象最为重要的原因。

　　调查采访中，我们发现事业单位的“混”同样极具中国特色。由于事业单位与传统体制密不可分的依赖关系，事业单位尤其是基层事业单位往往成为有关领导安排子女、亲戚就业的“最佳选择”，事业单位的裙带关系现象较为严重。多位受访者表示，不少事业单位的员工往往多多少少都有一定的“关系”，谁的关系越硬谁就“混”得越舒服——活少干，工资奖金不少拿，而处理裙带关系也就演变成了日常工作中的重要内容之一。甚至有网友如此留言：“事业单位是官二代的休闲所！是内部子女的就业基地！”问题的严重性可见一斑。

　　留住年轻人的梦想，事业单位企业化管理

　　—— 68%的受调查者认为，可以借鉴“聘任制和岗位管理”，排在第一位 

　　上述现象的存在极大地挫伤了一部分有梦想、有追求的年轻人的工作积极性。近年来，一些在事业单位呆了一段时间的年轻人已经对事业单位产生了厌倦情绪，甚至有部分年轻人逃离事业单位。尤其在基层，或效益不太好的事业单位，人才流失已成为一个较为突出的问题。

　　专家表示，事业单位实行企业化管理，改革内部管理体制和机制，从而激发员工的内在创造性和活力，一定程度上可以有效化解事业单位所存在的“混”的现象和人才流失问题。实际上，上世纪80年代以来，随着新公共管理理念的普及，各国公共部门开始大量引进工商业机构的管理方式。

　　事业就是事业，企业就是企业，这两种完全不同的社会组织类型管理模式如何结合？事业单位搞企业化管理，取消编制和行政级别，实行聘任制，是不是主动边缘化？部分人尤其是事业单位人有所顾虑或质疑。

　　本次问卷调查结果显示，超过半数的受调查者认同事业单位实行企业化管理，选择“赞同，事业单位在不改变组织性质的前提下，可以借鉴企业好的管理模式”的占受调查者的53%。当问到“事业单位可以借鉴企业的哪些管理模式”时，68%的受调查者认为，可以借鉴“聘任制和岗位管理”，排在第一位；对事业单位取消编制和行政级别，56%的受调查者表示，“这是大势所趋，有利于破除编制内外两重天，实现同工同酬”。

　　长期以来，事业单位采取行政化管理模式，实行身份管理，一旦某人具有某一职务便固定不变，或只上不下，其报酬待遇也随之固定不变，或只升不降。这种体制造成人员能上不能下，职位能升不能降。由此，“事业单位”变成了市场经济条件下就业的“香饽饽”。

　　实行聘用制，则有可能出现高职低聘，或低职高聘，或落聘下岗。打破身份待遇终身制，有利于激发人们的进取意识和精神。

　　但在调查采访过程中，我们发现，事业单位聘任制与企业合同制还是有所差别，一方面公开招聘往往只针对非重要岗位，重要岗位往往是从内部系统调人，并非真正意义上的全面聘用；另一方面公开招聘体现了一定的公平，但最后往往还是“关系人”被录用。

　　让想“混”的人不好“混”，事业单位绩效难题

　　——68%的受调查者表示，事业单位工作性质难以量化考核，出现假绩效、伪绩效现象

　　事业单位破除“混”现象，真正实现多劳多得，少劳少得，不劳不得，奖勤罚懒，还有一个关键点，就是实行绩效考核。本次问卷调查结果显示，“事业单位可以借鉴企业的哪些管理模式”，实行“绩效工资制”，占总47%，排在第二位。

　　目前，一些事业单位已经实行了绩效考核，但人民论坛记者采访调查发现，事业单位绩效考核不尽如人意，弊端还较多。相关调查结果显示：“工作性质难以量化，难以考核，搞绩效也是假绩效、伪绩效”，占总68%，排在了第一位；“绩效考核往往还有一定的潜规则，如少数人说了算”，占总58%，排在第二位；排在第三位的是，“领导往往不参与绩效考核，考来考去都是一般工作人员”，占总53%。

　　在公共部门实行绩效考核是一道世界性的难题，主要难在有些工作是无法量化考核的。目前事业单位人员考核基本上还是参照机关公务员的考核，要建立适合事业单位自身特点的绩效考核办法，需要有所突破。另外还有不少受访者担心因为“官本位”等因素无法实现奖勤罚懒的目标。

　　“事业单位搞绩效工资——普通职工加几百元，处级以上干部加几千元；绩效工资——成了官员工资、权力工资。”“绩效工资改革从初衷上讲是一件好事，激发员工的工作积极性，但是操纵不当反而会挫伤员工的积极性，就会变成一件坏事。”人民网网友表示。

　　针对绩效考核存在少数人说了算的潜规则，中国人民大学文跃然教授认为，最好的做法是成立一个考核委员会，由各级员工参与，也就是说有单位的高层领导，有部门领导，还有员工代表。另外应该建立一个合理的申诉机制，让员工在觉得考核结果不合理的时候，有申诉的渠道，这个非常关键。

　　中国人事科学研究院刘霞研究员在接受人民论坛记者采访时表示，绩效考核要突破当前难题，首先应突出岗位考核。现有的人员考核一般套用公务员的考核内容，缺乏岗位针对性和目标性。其次，考核指标和方法多样化。不能用一把尺子来考核所有岗位的人员，要根据管理、技术、工勤岗位不同的工作内容选取各自特点的考核指标。再次，考核评价主体多元化，要引入服务对象的评价意见，加入服务满意度评价指标。 

　　事业单位的“闯”，应当“去行政化”

　　——62%的受调查者认为，“管理者的‘官本位’思想难以转变”是事业单位改革的最大难点

　　事业单位的行政化色彩是否浓厚？人民论坛记者随机采访了部分事业单位员工，八成以上受调查者表示，事业单位的行政化色彩较为浓厚。我国传统的事业单位体制政事一体化。虽然计划体制已成过去式，但因事业单位等改革滞后，情况并未从根本上改变。

　　“您认为在事业单位推行企业化管理的主要难点有哪些？”本次问卷调查结果显示，62%的受调查者认为“管理者的‘官本位’思想难以转变”，排第一位。由此可见，事业单位“去行政化”应当成为改革的重中之重。

　　去除事业单位的“官本位”思想，关键要靠政治行政体制改革的整体推进。调查结果同时显示，48%的受调查者认为“政治体制改革等外部大环境推进缓慢”，是事业单位企业化管理的绊脚石之一。

　　事业单位改革亟需“闯”出一条新路。人民论坛记者采访的多位专家表示，事业单位改革的成功，必然是内部治理和外部治理同步进行的结果，企业化管理必须要有外部的体制支撑。事业单位改革20多年来，零敲碎打，难有大的推进，其根本原因也在这里。(执笔：人民论坛记者 艾芸)

　　调查结果

　　·事业单位的“混”极具中国特色。72%的受调查者表示事业单位“混”的现象“非常严重”或“严重”。事业单位俨然成了“最养人”的地方

　　·事业单位为什么存在“混”的现象呢？“激励机制不健全，干多干少基本一个样”，占总67%，排第一位。由于事业单位工作性质难以量化，绩效考核已成最大难题

　　·“‘官本位’思想难以转变”，成为事业单位推行企业化管理的最大难点，62%的受调查者认同，排第一位

　　聘用制催生的新难题

　　刘霞 《人民论坛》(2010年第28期)

　　在传统的计划管理体制下，我国事业单位几乎完全参照行政机关进行管理，人事制度呈现出以身份为特征的固化式管理，人员能进不能出，岗位能上不能下，分配吃大锅饭，搞平均主义。事业单位作为我国公共部门的重要组成部分，在实现政府公共服务职能方面承担着极为重要的职责和义务，如何不断适应社会公共服务需求，提供高效满意的服务，焕发广大事业单位职工的积极性和创造性，克服传统人事制度的种种弊端，成为事业单位人事制度改革的核心内容。

　　“编内”人员与“编外”人员都是“社会人”

　　由于事业单位人员编制管理严重滞后于人事制度改革，在许多事业单位中大量存在着人员超编的情况。单位中，同样的工作岗位因上岗人员编制身份的不同，导致在工资报酬上出现同岗不同酬的现象，有的单位同岗不同酬的差别达到了1倍甚至数倍。“编内”人员与“编外”人员在工资、福利、社会保障等方面存在着较大差异，带来了新的不公平，引起社会广泛关注。这一方面是由于制度不健全造成的，另外一方面是对改革存在着某些不正确的认识，将聘用人员视为廉价的劳动力。聘用制改革旨在打破固定身份制，转换用人机制，但如果这一改革引发出新的身份制，带来新的社会不公平，那将给这一改革带来毁灭性的打击。因此，要尽快消除同工不同酬的现象，其中最根本一点就是要加快人员编制管理改革，使编制管理适宜现实发展，消除编内编外人员身份差异，实现同工同酬。 

　　在人事制度改革过程中，一些不能胜任岗位工作的人员出现落聘下岗，实行人员辞聘解聘制度，也使人员面临出口问题。由于目前我国社会保障制度建设还不完善，尤其是事业单位养老保险制度尚未建立，虽然在聘用制层面上明确了要实现人员能进能出，但在实际操作中还是无法真正实现，“单位人”还是难以变成“社会人”。在事业单位人事制度改革中，由于实行了公开招聘制度，在人员进口上已经有了较好的制度解决，但在人员出口上始终尚无有效的解决办法，要使人员出口畅通，必须从制度层面上加以彻底解决。首先是尽快建立事业单位养老保险制度，其次是建立养老、医疗、失业等社会保障的接转制度，这样才会使“单位人”真正成为“社会人”，也才能实现聘用制的一大改革目标——人员能进能出。

　　聘用制需要靠具体化的岗位管理制度来实现

　　经过几年努力，事业单位公开招聘制度推行范围不断扩大，例如，2008年1至6月，全国参加事业单位公开招聘人员共计419万人，实际聘用50.8万人，新进人员中有84%是通过公开招聘方式进入事业单位的。

　　聘用制作为事业单位一项基本的用人制度，其主要的制度目标就是通过转换事业单位的用人机制，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变。换言之，打破传统的身份管理，由固定用人向合同用人转变，建立充满生机和活力的用人制度，是聘用制度的主要目标。如何具体操作和实现这一制度，需要靠具体化的岗位管理制度来实现。

　　推行岗位管理，人员聘用必须建立在岗位需要之上，即所谓“按岗聘用”，这就涉及到岗位设置，有岗才能聘用人员。同时，岗位设置要根据工作需要来设置，即所谓“因事设岗”或“按需设岗”。此外，人员通过竞聘上岗，签订聘用合同后，自然会引发一系列的具体管理环节，如要按岗考核、以岗定酬、按岗培训等。当不胜任岗位工作时，要调整岗位，岗变薪变，一言以蔽之：岗位要能上能下，待遇要能高能低。

　　因此，聘用制度和岗位管理制度二者之间是相互依存，相互作用的。聘用制的基本制度目标只有通过岗位管理这一途径和手段才能加以实现和完成，实现岗位管理是推行聘用制的内在要求，岗位管理是聘用制的深化和具体化，它们共同体现了事业单位人事制度改革的主体内容。而改革的最终目的在于，使事业单位更好地为社会提供公共服务和产品，发展和壮大社会公共事业，维护社会公平正义，构建和谐社会。

　　推进聘用制仍具有极大的艰巨性和复杂性

　　不可否认的是，任何新制度的建立都不是一蹴而就的，目前的人事制度改革处于新旧交替的转型期，一方面新制度还不完善、不健全；另一方面旧制度、旧问题仍在很大程度上普遍存在，再加上人们的观念需要一个逐步更新和转变的过程，因此，这一时期改革矛盾最为突出，改革难度也最大。聘用制已被确立为我国事业单位基本的用人制度，岗位管理也已成为基本的管理制度，但制度的确立仅仅是开始，推进和落实改革仍然具有极大的艰巨性和复杂性，需要从制度建设和改革实践两方面作出艰苦地努力。

　　要加快事业单位分类改革。事业单位本身是一个非常复杂的系统，其中大致有三类划分，一是公益类事业单位，二是具有行政管理职能的事业单位，三是具有生产经营能力的事业单位，其中公益类事业单位是我国事业单位中的主体，承担着提供社会基本公共服务的重要职责。因此，只有在分类改革到位的情况下，针对公益类事业单位的人事政策才会具有更高的科学性和合理性。因此，加大具有针对性的人事制度建设，是使聘用制在公益类事业单位人事管理中发挥制度效能，体现自身管理特点的关键。 

　　二是加快聘用制政策配套改革。推行聘用制牵涉到事业单位人事管理的方方面面，从制度建设的系统角度看，目前聘用制在制度建设上还存在着许多急需健全和完善之处。其一，要对已有的制度作进一步地细化和规范，如对人员聘用、公开招聘、辞聘解聘等政策要增强可操性。其二，对制度空缺部分，如内部竞聘、业绩考核、权益保护、社会保障、人员编制等方面需要加快制度建设，增加政策供给。

　　三是树立正确的改革理念。在事业单位实行聘用制的过程中，一个不容忽视的问题正在引起人们的关注，这就是通过签订聘用合同而出现了新的身份歧视。各单位在推行聘用制过程中普存在着“老人”与“新人”的问题。从改革的稳妥性考虑，改革提出了“老人老办法，新人新办法”的原则。多数地方和单位仍然无奈地实行着“老人老办法，新人新办法”，但这毕竟只是改革过度期的过度办法，是一种权宜之计，在不少单位，对这一原则的理解存在着较大的误区，直接导致了对“新人”政策和管理的歧视。例如新、老人之间同岗不同薪，“新人”成为单位的廉价劳动力；“新人”在职务晋升、专业发展上受到不应有的限制；在合同的签订上，短期化现象十分严重，使“新人”缺乏职业稳定感等等。这些现实与实行聘用制的目的大相径庭。因此，要树立正确的改革观念，保护和培养“新人”，而绝不能利用聘用制对“新人”实行新的身份歧视。(作者为中国人事科学研究院人才队伍建设研究室主任)

　　典型案例

　　在举国上下高呼“教育去行政化”、“校长摘官帽”之时，深圳大学本月起开始实施人事制度改革，实行全员聘任制，改革后全校都将“无官”，校长则相当于CEO，不再是正厅级干部。此番深圳大学人事制度改革的基本内容是实行职员制、聘任制。其中重要创新包括：分类管理，全员聘任；定编定岗，评聘合一；签约履聘，依约考核；长聘、中聘、短聘和特聘相结合；人事代理；非升即走；考核不合格必须接受岗位调整，即接受低聘或调离等。由此，教师岗位不再是“铁饭碗”，去留与教师的教学、科研成果、服务学生等情况挂钩。

　　然而任何一场改革，都会遇到不同程度的阻碍。对于深圳大学的人事制度改革，如何平衡“新人”与“老人”之间的关系，无疑就是减少改革阻力、顺利推进改革的关键所在。为此，深圳大学采取了“新人新办法，老人老办法”，新老人之间实行区别对待的做法。所谓“新人”，是指本次改革方案实施后进来的人；而“老人”，则是指改革方案实施前就已经进入深大的人。

　　对于“老人”，都要跟校方签订用人协议，明确任务职责，三年一考核。对于考核不合格的教师，就要进行岗位低聘、岗位调整。如教授若是考核不合格，就有可能被降为副教授；如果再不合格，就可能要去图书馆工作。而对于“新人”，首个合约期结束时，新人若未能通过学校的考评，则学校有权解除合同。

　　绩效考核谨防激励扭曲

　　唐钧 《人民论坛》(2010年第28期)

　　2009年，一项被称为“绩效工资改革”的新政，拉开了中国事业单位改革的序幕。据国务院的部署，2009年1月1日，这项改革措施在全国义务教育学校开始实施；10月1日，改革扩大到疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督等专业公共卫生机构和乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构等基层医疗卫生事业单位；而自2010年1月1日起，改革进一步扩大到其他事业单位。

　　实行绩效工资应该说是事业单位推行企业化管理体制的重要组成部分，但是事业单位与企业的性质不同，不能完全照搬企业的经验。尤其是公益性的事业单位，如医院、学校、科研单位等，对这些单位及其从业人员的“绩效考核”本来就是一个难点。

　　企业通过市场为社会提供商品和服务，其特点是物质化或有形化。在企业经营中，可以直接用经济指标来衡量绩效。企业职工可以用最直观的计件和计时的办法，公司职员则可以将业务绩效折算成现金来量化。但是，事业单位则不同，其提供的专业服务，譬如医院和医生，学校和教师，都是人对人的服务。人是千变万化的，服务的效率和效果如何，不光是方法和技术的问题，还是人际互动的结果。这就是说，不是专业人员自己单方面努力就一定能取得“好”的结果的。所以，对绩效的考核，一定要考虑“实事求是”和“人性关怀”。不然，就会造成“(绝对)管理主义”。

　　譬如，病人进医院，最好的结果当然是病愈出院；孩子进中学，最好的结果当然是考上大学。但是，这样的“好”结果并非人人都能如愿以偿，“治不好”或“靠不上”的绩效如何计算，其实是一件很复杂的事。这里涉及医生、护士或教师，与病人及其家属或学生及其家长等各自的责任和相互关系，也涉及客观上条件和方法、技术等方面的种种因素。

　　最麻烦的是，如果绩效考核的指标体系有漏洞，就会造成新的不公平。这种不公平对事业单位中的人际关系是一剂腐蚀剂，加上抽象化、冷冰冰的打分评级会将人性关怀排挤殆尽。但是，反过来，事业单位，譬如医院、学校，恰恰又是需要时时、事事、处处充满人性关怀的。可以想见，没有人性关怀何以体现事业单位的公益性？事业单位内部不讲人性关怀，那又怎么能想象其工作人员会对服务对象充满人性关怀？

　　如果绩效考核被用作不公平竞争乃至整人的手段，那就更与改革的初衷南辕北辙。已经实行绩效工资的教育机构和医疗机构目前普遍反映的意见是，单位领导的绩效似乎自然而然就应该是第一档次。因为在基层单位中，对于他们的考核可以说形同虚设，他们自己抓着自己的头发就能把自己给拔高了。有高校教师反映，研究课题和相应的资源都被领导所把持，但是具体的研究工作都是中青年教师去做，但评起绩效来，担任课题负责人的领导则占尽便宜。如若流露出不满情绪，则很可能被穿上小鞋，让你年年徘徊在“不合格”的边缘。更有甚者，说不定哪天就被“末位淘汰”了。

　　此外，在专业的社会服务领域，至少要“道德”和“管理”并行，而且行业自律和职业道德恐怕还要先行。社会学对“专业”的定义包括了两个方面：一是具备专门的知识和技术，二是受到行业规范的约束。在当前中国社会中，因为都在追求“利润最大化”或“利益最大化”，对专业的理解恐怕总是偏重于“本事”而忽视“自律(医德、师德等等)”，而没有自律的“管理”其实是难见效果的。

　　因此，事业单位要讲求工作效率和效果，引进竞争机制，这都是毫无疑问的。但对事业单位，尤其是公益性事业单位而言，恐怕经济理性并非唯一的选项，而过度竞争将会损害事业单位的终极目标。(作者为中国社会科学院社会政策研究中心研究员)

　　典型案例

　　2001年，南方报业集团和上海一家公司合作，共同持股，将下属的21世纪经济报道成立了股份制公司，其中南方报业集团控股，同时实行管理层持股。如果按照事业单位的运作，激励机制比较差就没有动力，也很难获得资金，不利于集团的发展。这个公司的实质就是把经营性资产进行剥离，实行企业化操作，而管理层持股就建立了激励机制。2003年11月8日， 与光明日报报业集团共同主办《新京报》， 该报在成立之初也是实行股份制，管理层持股。

　　在进行企业化管理的过程中，南方报业集团较早地全面实行聘任制，为员工购买社保。为了减少阻力，改革难度大的单位实行了“老人老办法，新人新办法”，推行多种用工形式，这就使得报社的内部员工同工不同酬的现象也不可避免。但是，随着时间的推移，老一代人员的离退休，“老人老办法 ，新人新办法”的情况也会逐步消失。对于那些新组建的单位，由于都是新人，则应尽量实行同工同酬，当然前提必须是严格进人手续和完备考核淘汰制度。

　　解开事业单位治理结构迷局

　　周业安 《人民论坛》(2010年第28期)

　　事业单位骨子里就是一个不在序列的政府部门

　　由于事业单位和政府部门寄生关系的存在，使得事业单位的存在主要有两种基本原因：第一，路径依赖使然。改革开放30多年来，我国多次进行政府机构改革，包括对多种部门的撤并、精简和转型，但这种改革面临两个重大的问题，一是人员安置，二是政府退出所留下来的空白地带。改革要想低成本地顺利展开，就必须尽可能降低交易成本，而解决好人员安置问题是降低改革成本的最有效的途径。人员安置过程中，一部分人可以重新到新的政府部门任职，还有一部分人愿意进入企业，剩下一部分不愿去企业、但进入不了新政府部门的人员，就可以去事业单位，获得一个稳定的收入。因此，事业单位的存在在我国改革过程中客观上起到了降低成本的作用。

　　第二，政府为应对风险和不确定性而创造出新的事业单位。除了上述路径依赖型事业单位外，还有一部分事业单位纯粹是政府部门为了应对风险和不确定性而创造出来的。举一个简单的例子，政府部门通常需要经过广泛的调查研究后才能制定出相应的政策，但这些部门工作人员数量有限，通常难以完成庞大而复杂的调研和研究任务，政府部门有两个选择：要么求助于社会，比如大学和研究机构；要么自己解决。假如求助社会的话，由于大学和研究机构的相对独立性，可能很难按照自己的意愿来提供相应的政策依据，这就使得政府部门面临着比较大的风险，为了避免这一风险，同时又绕开人手不足的约束，那么最好的方式就是在部门的外围建立一个事业单位，通过这个事业单位来实现自己的调研和科学决策意图。 

　　贸然实施绩效考核的管理方式，反而不利于事业单位的激励

　　目前，我国每一个事业单位通常都对口某一个政府部门，其盈利能力取决于所依赖的政府部门的支持力度。如果政府部门支持力度大，那么对口事业单位所得资源就多，就越有可能创造高绩效。事业单位的绩效显然和其所依赖部门的垄断势力强弱以及所控制的资源大小相关联，而和自身的努力程度基本上关系不大。

　　在这样的情况下，如果贸然实施绩效考核的管理方式，表面上看似乎很科学，其实却是一种激励扭曲，反而不利于事业单位的激励。因为事业单位的命根子掌握在给付资源的政府部门手中。此时，谈论法人治理结构也是毫无意义。所以，按照笔者的看法，事业单位如果要彻底进行治理结构创新，必须从内部治理和外部治理两个方面着手，同步进行改革，才能够真正实现改革目标。

　　首先，要针对我国事业单位的性质，给事业单位分门别类。划分的标准只有一个，是否是直接向公众提供公共服务的。如果是，就保留；如果不是，就撤并。举一个简单的例子。对于学校、医院等这些事业单位，是直接面向公众服务的，这些单位可以保留；但对于一些政府部门自己创设出来为自己服务、用于规避自身风险的事业单位，则需要撤并，比如部委下属的许多研究机构，特别是具有学位授予权的机构，应该和相关的高等院校合并。

　　其次，政府部门和事业单位之间由过去事实上的行政隶属关系转变为出资关系和购买关系。所谓出资关系，就是事业单位的资本金是来自政府的，政府明确自己的出资额和出资范围，进而在此基础上明确自己的责权利范围。所谓购买关系，就是原先事业单位为相关政府部门提供服务，比如提供调研服务和培训服务等，由过去的委托改为购买，政府部门通过政府采购方式来购买这些事业单位的服务产品。

　　针对可以盈利的事业单位，政府应该撤出资本金，让这些单位企业化，实现政府部门和这些事业单位的脱钩。同时引入特许制度和竞争机制，由于确立了政府和事业单位之间的购买关系，政府可以对相关服务进行招标，或者特许，通过不同机构的竞争，来改进这些机构的效率，并提高服务产品的质量。

　　针对非盈利性的事业单位，政府采取派驻监事和审计的方式，来实现对这些组织的监督和控制。同时允许出资多元化，鼓励民间资本和国外资本参与这些非营利组织的发展。

　　关键问题不是行政级别，而是谁有投票权

　　有了一个相对竞争和出资关系明确的外部治理机制，就可以同时进行事业单位内部治理机制的创新。经过上述外部治理机制的改革，部分盈利性的事业单位已经脱钩，并企业化，按照企业运行即可。而对于那些非营利性的事业单位，还需要重新塑造内部治理机制。按照利益相关者理论，这些事业单位需要区分最重要的利益相关者，然后才能建立相互制衡的内部治理机制。

　　我不认为事业单位有行政级别就一定不好，关键问题不是行政级别，而是谁有投票权。比如现在的一些行业协会，会员没有实际上的投票权，协会完全由政府说了算，自然就失去了其原本应有的功能，而成为一种传达政府声音的摆设。实际上，如果没有这个协会，政府的声音也是可以传达的。因此，要恢复行业协会的功能，本质上就是要赋予会员的实际投票权。

　　当然，由于这些机构是非营利性的，因此经审计的年度财务报告应该向社会公示。通过这样的一种内部治理机制的重新设计，应该可以改进这些机构的工作效率。(作者为中国人民大学经济学院教授、博导)

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