战后美国国家安全工作的法律规制

黄爱武
[摘 要]战后美国通过制定和颁布大量的国家安全法律。对国家安全体制的构建、机构设置及职能履行、国家安全工作的活动及其手段的赋予等内容进行了明确具体的规定，将整个国家安全工作纳入和置于法律框架之内，目的是将国家安全工作的效益发挥到极致，而将其对公民权利的影响控制在最小范围。
美国作为一个崇尚民主、自由、人权至上的法治国家，其公民对自己权利尤其重视。在传统的文化意识上，美国人在早期对国家安全工作一直是抱着既依靠又抵触的矛盾心态，一方面国家的国防、外交和情报需要国家安全机关的保障和支持，国家安全机关也确实为保卫美国的国家安全立下汗马功劳；另一方面他们又对这种不能登大雅之堂的隐蔽秘密工作很是不屑，“君子不拆他人信件”便是这种意识的折射，而且担心这只“无所不能”的“猛兽”会“无法无天”，伤及美国人的民主和权利。美国宪法宣称“它代表个人的权利，保障个人权利甚至不受合法权威的侵害，甚至不受民选代表的侵害；而且在大多数场合，即使他们的行为出于善意和出于公共利益，也不得侵害个人利益”。于是美国人逐渐从法制上对国家安全工作进行制约和平衡，除了设计国会的法律监督、法院的司法审查等重要制约方式外，战后还通过大量的立法，对国家安全体制的构建、国家安全机构的设置及其职能、国家安全工作的活动及其手段等进行了具体明确的规定，将整个国家安全工作纳入法律框架之内，目的是将国家安全工作的效益发挥到极致，而将其危害控制在最小范围。
一、战后美国国家安全体制法律架构
1947年，美国颁布《国家安全法》后，相继成立了众多的国家安全机构，历经调整、改革，直至今日建成了一个现代的国家安全情报体制，美国人习惯称之为“情报界”。美国情报界在外交、军事等国家安全事务决策中发挥了难以替代的巨大作用。
（一）战后美国国家安全情报系统的运行体制
美国国家安全情报系统实行“中央集权”与“分工负责”相结合的运行体制，总统是国家安全系统的最高统帅和最主要的“情报消费者”。该情报系统规模庞大，属于军方、行政等系统的各情报机构之间关系错综复杂，甚至存在种种矛盾和冲突。为了对国家安全情报系统进行有效的管理，美国通过不断立法，建立了一个统一、协调的情报体制。“9•11”事件后，根据 2004年 7月美国受恐怖主义袭击事件全国调查委员会公布的最终调查报告，2005年3月“美国有关大规模杀伤性武器情报能力委员会”提交的报告，以及  2004年12月美国国会通过的《情报改革与恐怖主义防范祛》，美国国家安全情报体制进行了改革，形成了以下体制，包括决策、咨询、监督、指挥、和执行等层面。
1．决策机构
第一层是国家安全委员会，属于决策层次。依据《1947年国家安全法》设立，是美国国家安全事务的最高权力机构，其法定成员是总统、副总统、国务卿、财政部长和国防部长，由总统担任主席，参谋长联席会议主席是委员会的法定军事顾问，国家情报主任是法定的情报顾问，国家安全事务助理是秘书长。
二．指挥机构
第二层是国家情报主任，属于指挥协调层次。在《2004年情报改革与预防恐怖主义法》通过后，国家情报主任取代中央情报主任，成为美国情报系统管理事务的主要负责人，美国人戏称为“情报沙皇”。国家情报主任由总统提名、经国会参议院批准后由总统任命，直接对总统负责。
3．执行机构
国家情报主任办公室，属于执行层次。按照《2004年情报改革与预防恐怖主义法》的规定，在国家情报主任办公室下设具体的情报管理执行机构，这些执行机构分别协调和指导全美国国际安全情报系统的清报搜集、评估、反清报、反恐、防止大规模杀伤性武器扩散和情报资源共享的事务。”主要包括：（1）国家情报委员会；（二）国家反情报办公室；（3）国家反恐中心；（4）国家反扩散中心。此外还有情报资源共享项目办公室等。
4．咨询机构
（1）总统外国情报顾问委员会；（2）国家对外情报委员会。
5．监督机构
（1）参议院情报特别委员会；（2）众议院常设情报特别委员会。
（一）战后美国国家安全情报体制的法律构建
1994年5月，为了促进联邦调查局和中央情报局在反间谍工作上的协调与合作，美国成立了“国家反间谍政策委员会”，负责全面规划反间谍工作方针。该委员会通过国家安全顾问直接向总统报告工作，为了突出联邦调查局在反间谍工作上的重要性，首任主席由联邦调查局局长任职且任期为4年。该委员会有权对所有情报机构存在的疑点进行最后裁决和调查。
由此可见，美国通过《1947年国家安全法》，在纵向“中央集权”方面，确立了总统直接领导下的“国家安全委员会”决策机制；在横向“分权制衡”方面确立了情报搜集与反间谍执法的分工负责又相互制约的国家安全工作机制。在这一国家安全体制中，总统是最高统帅，也是最主要的情报消费者，各个国家安全机构实行“中央集权”和“分权制约”相结会的运行体制。
3．明确国家情报主任的定位
《1947年国家安全法》和1981年第12333号总统行政命令规定，中央情报主任是美国国家安全情报系统的领导，直接对总统和国家安全委员会负责，同时还担任美国总统和国家安全委员会对外情报工作的法定顾问。根据《2004年情报改革和预防恐怖主义法》，设立了国家情报主任并取代中央情报主任，统领美国的国家安全情报系统。
根据美国《1947年国家安全法》和第12333号总统行政命令的规定，为了更好地发挥情报协调的功能，中央情报主任由中央情报局局长兼任。从1948年开始直到2005年，中央情报局局长一直是身兼三职既是美国国家安全情报界的总管即中央情报主任，又是总统和国家安全委员会的法定情报顾问，同时还是中央情报局局长。
2004年《情报改革和预防恐怖主义法》设立了国家情报主任一职，标志着过去57年来中央情报局局长兼任中央情报主任这一角色终告结束。57年来，对是否要单独设立这一职务，使中央情报局局长不再兼任中央情报主任，在国家安全情报系统内外进行过广泛持久的讨论，讨论的焦点是斟酌和权衡分开设立的利弊所在。现在根据该法的规定，新设立的国家情报主任作为总统首席情报顾问，代替了原先中央情报主任的角色，而且国家情报主任将管理和领导全美16个国家安全情报成员单位，比中央情报主任拥有更大的权力。
二、战后美国国家安全机构的法律调整
战后美国通过颁布一系列的法律，规范国家安全机构的设立，明确国家安全机关的法定职权，运用法律管理国家安全机构的经费使用、人员编制的设定，依法保障国家安全工作人员的身份和权利。
根据《1947年国家安全法》，美国成立了第一个独立情报机构——中央情报局。此后，美国情报界遂形成了以中情局为主，军政两条线，多部门参与的情报机构格局。根据《2004年情报改革与防止恐怖主义法》的规定，隶属国家情报主任办公室管辖的美国国家安全情报机构共计16个：中央情报局、司法部的联邦调查局、国土安全部、国防部的国防情报局、国家安全局、国家侦察办公室、国家地理空间情报局、国务院的情报与研究局、陆军情报组织、海军情报组织、海军陆战队情报组织、空军情报组织、财政部反恐与金融情报办公室、能源部情报办公室、海岸警卫队情报组织以及缉毒局国家安全情报与反情报办公室。
（一）战后美国国家安全情报机构的类型
1．国家级国家安全情报机构
这些情报机构直接为总统和国家安全委员会服务，包括：中央情报局、国家安全局、国家侦察办公室，主要任务是全面开展情报的搜集、储存、整理分析和通报工作，产生供国家最高决策者参考的情报成果。
2．联邦政府部门国家安全情报机构
政府情报部门包括司法部联邦调查局（FBI）、国务院情报与研究司，财政部情报暨分析办公室等等。政府部门的情报机构主要任务是为本部门首脑和有关机构担任情报顾问，根据国家情报主任的要求，搜集和上报辖内的情报。联邦调查局名义上归属司法部，实际上是国家级的执法调查机构。
3．军事情报机构
这些情报机构隶属于国防部，为美国军事决策者和军事指挥官担当“耳目”和“军师”。军事情报部门分为三个层次：一是为国防部长及其助手服务的国防情报局；二是以各军种指挥官为服务对象的陆军情报机构、海军情报机构、空军情报机构、海军陆战队情报机构；三是国土安全部负责情报工作的部门，包括国土安全部情报分析暨设施保护局、海岸警卫队情报机构。
（二）战后美国国家安全机构法定职能
根据《1947年国家安全法》的规定，美国国家安全情报系统主要有三种法定职能。
1．情报搜集与分析
运用一切可资利用的力量、手段和技术，通过多种途径搜集涉及国家安全利益的秘密信息、资料，将其加工成决策者制定政策和下达重大行动命令的参考材料（情报），并将情报成果以多种书面和电子载体形式上报给决策者（情报消费者）使用。
2．反情报
反情报是指对于外国危害美国国家安全利益的情报活动进行侦察和采取行动。美国国家安全部门反情报工作涵盖领域很广泛，包括开展谋略活动，渗透敌方情报机关，保护己方秘密和重要资料安全，对潜在间谍和叛逃者进行评估、监视和策反，搜集和研究敌对国家和盟国情报机构情况，及散布假情报以瓦解或抵消别国情报机构的计划与阴谋行动，抓捕间谍活动嫌疑人等。
联邦调查局主要负责在美国国内开展反情报活动，并搜集在美国境内的外国情报活动的信息。“中央情报局主要负责在国外开展反情报活动。其它一些机构和部门也会为了保障自身的正常运作开展反情报活动，包括陆军、海军、空军以及能源部。
3．隐蔽行动
通常在无法采取军事行动，或者通过外交手段无法解决的情况下，由情报部门“以秘密手段间接或直接干预别国内政”，进而达到“影响外国政府政策或终止其寿命”，实现美国既定的政治目的，同时又不留下美国介入其中的任何证据之行为。
（三）战后美国国家安全机构的法律规制
1．依法设立美国国家安全机构
根据美国《宪法》的规定，美国国会通过制定相关法律设立行政机构，或者通过机构改组法律授权总统合并旧的行政机构、设立新的行政机构。美国的行政机构必须依据相关法律、经过法定程序才能设立，国家安全机构也是如此，只有通过专门组织立法或在综合性法规中，对国家安全机构的设置做出规定，经过国会授权后，美国才能创建新的国家安全机构、撤销旧机构或者重组新的机构。一般情况下，每个美国国家安全机构的建立和存在都有法律依据。美国行政管理机构首先要遵守的是国会为设立这些机构而通过的法律及其修正案，这些法律称为建制法。”
美国是世界上第一个通过制定法律、依法设置国家安全体制、成立国家安全机关的国家。无论是设置统领美国国家安全情报系统的国家情报主任职务，还是先后成立的16家国家安全机关，都是依据相关法律、法规，以及总统和部门行政命令而成立。
2．依法赋予美国国家安全机构职能
美国《1947年国家安全法》规定，国家安全委员会下设中央情报局，负责协调政府各有关部门的情报活动，就政府各部门涉及国家安全的情报活动以及与情报有关的协调问题，向国家安全委员会提出意见，综合、评价、分发涉及国家安全的情报，并按照国家安全委员会的指示，执行涉及国家安全情报的其他任务。第12333号总统行政命令，对中央情报局、联邦调查局、国家安全局的情报任务和职责分别做出了规定及划分：《2002年国土安全法》规定了国土安全部的职能是：保卫美国边防和交通安全，防止恐怖分子入境；应对紧急情况；保护境内重要基础设施的安全；向政府提交关于国土威胁及其对策的报告等。
3．依法管理美国国家安全机构内部事务
（《1949年中央情报局法》规定，中央情报局经费由国家财政保障，经费的使用可以不受有关政府经费开支的法律规定的约束而加以使用；对于机密的、特殊的或紧急情况的经费使用情况，由局长出具授权证书予以说明，该授权证书具有充分的证明效力。出于保密考虑，预算局局长不得向国会报告中央情报局经费预算和使用的情况。根据美国《1959年国家安全局法》，国家安全局可以向有助于密码研究的个人或组织提供资助；资助由局长确认符合维护国家安全的目的后予以批准。为保障国家安全局从事特种秘密活动，局长可以代表国防部长在国外租用不动产。
4．依法确定国家安全机构与其他政府部门和企业间的关系
美国《1947年国家安全法》以及第12333号行政命令中，对美国国家安全机构与其它政府机关法律关系的规范，无疑也是美国政治法律文化传统中的分权和制衡理念的体现、
三、战后美国国家安全业务的法律规制
（一）对美国国家安全工作手段的法律规制
美国通过一系列立法，赋予国家安全机关开展工作所需要的特殊手段（权力），概括起来主要有：
1．秘密搜查和监视权
第12333号总统行政命令规定，反间谍部门可以进行人身搜查和人员监视工作；《1978年外国情报监视法》和《1949年情报法》规定，联邦调查局在获得“外国情报监视法庭” 的许可令后，可以对在美国的特定的私人住宅、办公室和外国的使领馆进行秘密搜查；《2001年爱国者法》和2002年5月30日美国司法部长阿什克罗夫特签署的《国内侦查工作新准则》，进一步扩大了联邦调查局等国家安全机关的秘密调查权，可以秘密获取图书馆借阅记录和电话通话细目，以及所有美国大学外国留学生和访问学者的注册资料，可以对公众集会、政治组织和互联网站进行搜查或秘密监控。
2．技术侦察权
（《1959年国家安全局法》授权国家安全局可以通过侦察卫星和监听站，截收和监听世界范围内无线通信，搜集信号情报，估计每天至少截获20亿条电讯。”《1968年综合犯罪控制与街道安全法》规定了开展技术侦察的条件以及监听的期限，授权国家安全机关在符合法定条件下，可以开展安装窃听装置、搭线窃听、电子监控等行为。《1978年外国情报监视法》规定国家安全机关可以在美国使用电子侦察方式获取外国情报信息，如果是常规地或随机地监视来往的通信信号，不需要得到有关部门的同意即可进行。如果针对的是己知的具体某个美国人时，就需要按程序取得“外国情报监视法庭”的许可证后方能进行。《2001年爱国者法》进一步扩大了联邦调查局电子监控的权限，可以使用漫游式窃听装置监听恐怖分子的任何电话，而且监听同一嫌疑人的每台电话时不需要分别获得许可。
3．隐蔽行动权
“美国在表面公开的外交之外，还有讳莫如深的秘密外交；后者的领域涉及世界各地，特别是有关热点地区的所有重大决策和对外行动”。“美国在国际事务和外交斗争中，不方便或者不能采取军事行动、并且外交手段也无法奏效时，则由国家安全情报部门实施“以秘密手段间接或直接干预别国内政”，进而“影响外国政府的政策或终止其寿命”，以实现既定的政治目的，同时又不留下美国介入其中的任何证据的行动。这种行动称之为“隐蔽行动”又称“秘密行动”、“特殊任务”。尽管隐蔽行动是在绝对保密的状态下秘密进行的，美国还是将其置于法律的框架之中。
随后在第12333号行政命令中，明确规定“‘特殊任务’（隐蔽行动）是指为了支持国家对外政策的海外目的而执行的任务，而这些任务的设计和执行是为了使美国政府的作用不那么显眼，不公之于世。‘特殊任务’还指支持上述任务的职能；但这些任务不是去影响美国政治进程、舆论、政策或新闻机构，也不包括外交任务或情报的搜集与编印，以及有关的特殊任务。”
《1991年情报授权法》进一步明确隐蔽行动的内涵和作用是：“美国政府试图影响国外政治、经济或军事环境的某个或系列活动。在此过程中，政府的角色不愿明确或为公众知悉，但是它也不包括传统的反情报、外交、军事或执法活动”。”美国国家安全委员会第10／2号命令对隐蔽行动的内涵和外延进行了细化：宣传鼓动、经济战；先发制人的直接行动，包括破坏活动和反破坏活动，爆破及疏散工作；颠覆敌对国家，包括援助地下抵抗运动、游击队和难民解救小组，支持在受共产主义威胁的国家中土生土长的反共力量。”概括起来是开展宣传战、经济战、破坏活动和准军事行动。
根据上述法律的规定，一般情况下，“隐蔽行动”只能由中央情报局进行，除非美国总统向其它国家安全机关授权。尽管中央情报局的主要法定职能是对外情报活动，“隐蔽行动”不属于其常规作业，而是在特殊环境和条件下，美国白宫为实现某个特殊目的而采取的“应急性措施”，但隐蔽行动却贯穿了中央情报局成立以来60多年历史的全过程，只是在不同时期，隐蔽行动的规模、方式、重点地区和对象有所变化而已，中央情报局通过隐蔽行动至少积极干预过30多个国家的内部事务，“有些隐蔽行动亦可谓是臭名昭著。在美国普通民众和部分政府官员眼里，中央情报局的隐蔽行动甚至成了情报的同义词，是必不可少的，因为它非常适合且经常能够取得成功，是对付国家安全威胁的可行途径。
为了规范和限制隐蔽行动，将隐蔽行动置于法律监督之内，《1961年外国援助法》的第622条从情报经费的开支角度对隐蔽行动进行了具体规定：“依据本法或者其它法律所拨的情报经费，只能用在获取必要的情报活动上，不得由中央情报局或者代表中央情报局用在外国的行动计划中，除非并且只有总统认识到该行动计划对美国的国家安全是重要的。每一个这样的行动计划将被视为以《1947年国家安全法》第501条为目的的一次重大的预期情报活动”。“《1947年国家安全法》第501条规定了中央情报局采取隐蔽活动向国会进行通报的范围和程序。”“水门事件”后，美国国会两院成立了情报委员会，专门监督和确保中央情报局不承接与美国法律相悖的隐蔽行动任务。
（二）对美国国家安全活动的法律规制
美国的国家安全活动，主要包括情报活动（包括情报搜集与分析）、反间谍活动和隐蔽行动三大类。其中情报活动和反间谍活动是美国各个国家安全机关最主要的经常性活动。
1．对情报活动的法律规定
一是美国法律明确了情报活动的目标和任务。及时准确的情报，对美国的国家安全“至关重要”，因此，美国总统命令情报部门“必须使用一切适当的和合法的手段来确保美国得到最好的可适用的情报”，而且既要“使美国的情报活动得以有效地进行”，又要“使美国的宪法权利得到保护”。”
二是从法律意支上界定了情报的概念。《1947年国家安全法》规定情报包括“对外情报”和“反间谍情报”，“对外情报”是指“关于外国政府、外国组织或外国人员的能力、意图和行动的信息，以及有关国际恐怖分子活动的信息资料”。“反间谍情报”是指：“为了免遭外国政府、组织、人员实施或代理其实施的情报活动、破坏行动、暗杀或者国际恐怖主义活动，而搜集的信息。通常情况下情报主要是指对外情报，而不包括联邦调查局搜集的反间谍情报或实施的执法活动”。”其对情报活动的限制主要是，情报活动依法不能在其国内进行。
三是明确对外情报工作的法定机关及其活动区域。美国《1947年国家安全法》明确赋予中央情报局承担“情报以及有关国家安全情报的协调”方面的职责。这里的“情报”通常都是指对外情报，因此中央情报局的活动领域不在国内，而在国外。同时规定中央情报局在美国国内“不能享有警察的传唤权、执法权以及国内安全的职权”。从美国国家安全立法的历史看，美国国会是从一开始就试图把中央情报局与对外情报联系在一起，并通过《1947年国家安全法》体现出来，在建立中央情报局的过程中，国会所希望的是建立一个主要在外国搜集情报而在美国国内不能执行过多行动的机构。在公开和非公开场合，法案的制定者和政府的代表一致同意中央情报局应该被“限制在美国各州之外并只在外交领域”，“建议只在国外行动”。
由于有时很难以活动领域来区分对外情报和国内情报，第12333号总统行政命令则规定中央情报局可以在“美国国内执行反间谍情报任务”，但“要遵循中央情报主任和司法部长所同意的程序，而且要同联邦调查局协调进行，同时不负有或履行任何内部安全的职责”。反之，主要在美国国内负责反间谍情报工作的联邦调查局，在特殊情况下并征得中央情报局同意后也可参与境外反情报活动。
二、对反间谍活动的规制
一是法律明确国内反间谍工作由联邦调查局承担。根据第12333号行政命令规定，与国家安全有关的反间谍活动和国内安全领域的活动属联邦执法行为，这类活动通常或主要由美国联邦调查局进行。该法同时要求，凡是美国国家安全情报成员单位的领导人，都应当将任何涉及严重地或持续地破坏美国国家安全的案件，交由联邦调查局作进一步的调查。包括开展调查和缉捕间谍嫌疑人、打击有组织犯罪、国际恐怖主义、贩毒和武器走私等严重危害美国国家安全的行为。
二是法律规定反间谍工作的协调程序。第12333号行政命令规定，当联邦调查局开展反间谍工作涉及国防部的军人时，联邦调查局应同国防部协调进行中央情报局在美国国内搜集对外情报或反间谍情报、或执行反间谍情报任务时，应遵循中央情报主任（国家情报主任）和司法部长所同意的程序要求，同联邦调查局协调进行。《2001年爱国者法》规定，联邦调查局在开展反恐或其它重大案件调查时，如果搜集到与境外恐怖活动相关的情报时，要向中央情报局进行通报。
3．对国家安全工作的法律保障
一是赋予国家安全机关开展工作的特权。如美国《1947年中央情报局法》对中央情报局的工作保障做出授权规定：为了美国的国外情报活动的安全和利益，进一步履行《1947年国家安全法》关于中央情报局局长负责保护情报来源、手段不被非法泄露的规定，中央情报局不适用任何要求公开组织机构、工作人员和雇用人员情况的法律规定。无论何时，中央情报局局长，司法部部长和移民局局长为了国家安全和利益，履行国家情报使命，有权决定特殊的外国人及其直系亲属进入美国并永久居住，而不考虑移民法或任何其他法规的限制。
二是规定其它组织配合国家安全工作的法定义务。《1947年中央情报局法》规定，中央情报局可以抽调其它政府部门的工作人员到中央情报局工作，其它政府部门也有义务配合或指派官员为中央情报局工作，而不必考虑《公务员法》对联邦雇员通常性的限制的规定。《2001年爱国者法》要求银行和其它金融机构必须向美国的国家安全机关提供准确、完整的交易记录，各金融机构也有法定义务保留详尽的交易记录，以备国家安全机关查询。
三是维护国家安全机关的形象。《1947年国家安全法》规定未经国家安全局长的书面同意，任何人不得使用“国家安全局”字样、大写字母“NSA”、国家安全局印章，或在任何商业活动中以彩色图案模仿上述字样或印章，使人误以为该做法是国家安全局批准、授权或确认的行为。
（《环球视野》2010年6月21日第297期，摘自2010年第3期《上海政法学院学报》）