重庆市城乡教育差距的比较分析及对策建议 - Qzone日志

重庆市城乡教育差距的比较分析及对策建议
王纬虹*    余国源    张波
［摘要］重庆市是一个二元经济结构十分突出的直辖市，城乡教育差距明显，表现为城乡义务教育投入不均衡，城乡教育发展不均衡，城乡办学条件不均衡，城乡师资队伍不均衡，城乡人口文化素质不均衡。重庆城乡教育差距的原因是多方面的，主要是由地理环境差异、经济发展失衡、政策机制偏颇、教育投入错位等综合因素造成的。城乡教育均衡发展是重庆市建设社会主义新农村的基础工程，必须统筹城乡各种教育资源公平配置，统筹城乡各级教育均衡发展，统筹城乡各类教育协调发展，统筹改善城乡办学条件，统筹城乡师资队伍建设，大力发展农村教育，为建设社会主义新农村奠定智力基础。
［关键词］城乡教育；新农村；差距；原因；对策
科学发展观是建设社会主义新农村的重要指导思想，其实质是坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观念，促进经济、社会和人的全面协调发展。城乡教育均衡发展是农村经济社会发展，特别是建设社会主义新农村的基础工程。重庆作为一个二元经济结构十分突出的年轻的直辖市，辐员面积大，人口众多，大工业与大农业、大城市与大农村并存，不仅城乡之间经济社会发展差异明显，而且城乡教育发展不甚均衡。客观认识重庆城乡教育发展中的失衡现状，有助于我们采取正确的措施使之协调。
一、重庆市城乡教育差距的比较分析
（一）城乡义务教育投入不均衡。以2001年为例。从城乡生均教育经费来看，农村小学为651.75元，城镇小学达999.9元，农村小学生均教育经费仅为城镇小学生均教育经费的65.18%；农村初中为810.56元，城镇初中达1382.03元，农村初中生均教育经费只相当于城镇初中生均教育经费的58.64％。从城乡生均公用经费来看，农村小学为100.67元，城镇小学达202元，农村小学生均公用经费仅为城镇小学生均公用经费的49.83%；农村初中为158.49元，城镇初中达340.64元，农村初中生均公用经费只占城镇初中生均公用经费的46.52％［1］。从城乡生均最低维持成本来看，农村小学为545.1元，而城镇小学则为574.4元，农村小学比城镇小学少29.3元；农村初中为587.5元，而城镇初中则为730.1元，农村初中比城镇初中少142.8元［2］。结果表明，重庆城乡义务教育投入差距十分突出，农村教育投入严重不足。
（二）城乡教育发展不均衡。重庆城乡之间、地区之间的教育发展水平差距也相当突出。基础教育方面，以市级重点中学、示范学校为标志的优质学校，主要集中在以城市为主体的都市发达经济圈，而以农村为主体的渝西经济走廊和三峡库区生态经济区则数量很少。全市46所市级示范幼儿园，渝西经济走廊和三峡库区生态经济区共计只有20所，只占总数的43.5％；全市21所市级示范小学，渝西经济走廊和三峡库区生态经济区共计只有8所，占总数的38％；全市59所重点中学，渝西经济走廊和三峡库区生态经济区共计有34所，占总数的57.6％。中等职业教育方面，三峡库区生态经济区2002年初中毕业生升入中等职业学校的比例仅为27.66％，比全市平均水平低4.06个百分点，而都市发达经济圈中等职业学校在校生万人均达275人，比全国182人的平均水平高出93人。高等教育方面，全市34所普通高校中，渝西经济走廊和三峡库区生态经济区合计只有7所，仅占总数的20.6％，直接导致高等教育毛入学率的失衡，渝西片区相当于全国平均水平，三峡库区远低于全国平均水平，而都市发达经济圈则高达20％，高于全国平均水平［3］。
（三）城乡教育办学条件不均衡。以2003年为例，生均占有校舍和教学辅助用房面积，农村小学比城市小学分别少1.03㎡和0.42㎡，农村中学比城市中学分别少0.57㎡和0.27㎡；每百名学生拥有计算机、电子图书，农村小学比城市小学分别少3台、10片，农村中学比城市中学分别少2台、5片；生均占有固定资产和仪器设备价值，农村小学比城市小学分别少4200元和300元，农村中学比城市中学分别少2500元和200元［4］。2004年，在全市人数为56－65人的大班额班级中，农村小学比城市小学多48.62%，农村初中比城市初中多50.58%。在全市人数超过66人以上的超大班额班级中，农村小学比城市小学多23.22%，农村初中比城市初中多52.22%［5］。
（四）城乡师资队伍不均衡。以2003年为例［6］，从教师的学历层次看：本科以上学历的教师，农村小学仅有0.86%，城市小学为5.46%；农村初中仅有16.80%，城市初中达45.88%。专科学历的教师，农村小学仅有39.15%，城市小学达到55.66%；农村初中多达72.15%，城市初中仅有49.02%。结果见表1。从具有中、高级职称的专任教师数量看，农村小学仅21.93%，城市小学为34.58%；农村初中仅有17.28%，城市初中为35.86%。结果见表2。从生师比来看：农村小学为28：1，城市小学为20：1；农村中学为20：1，城市中学为15：1。
表1：　2003年重庆市城市、县镇、农村义务教育阶段专任教师学历比较（略）
数据来源：中国教育统计年鉴.2003/教育部发展规划司编——北京：人民教育出版社，2004，470—477页，550—557页。
表2：2003年重庆市城市、县镇、农村义务教育阶段专任教师职称比较（略）
数据来源：中国教育统计年鉴.2003/教育部发展规划司编——北京：人民教育出版社，2004，470—477页，550—557页。
（五）城乡人口文化素质不均衡。以2000年为例，在重庆15岁及以上人口中，农村未上过学和扫盲班的人口比重高达12.71％，分别比县城和城市高5.72%和6.65%；农村小学和初中文化程度的人口高达82.75％，分别比县镇和城市高16.91%和23.63%；农村高中及以上四个文化层次人口只占4.54％，分别比县镇和城市低22.68%和31.33个%，结果见表3。重庆25岁及以上人口文化水平的城乡差距也十分突出，农村普遍为初级中等及低学历人口，文盲比例高达14.53％，高级中等及高等教育学历人口分别比县镇和城市低20.33%和26.35%。结果见表4。［7］这是农村教育发展长期滞后的必然结果。
表3：2000年重庆城市、县镇、农村15岁及以上人口受教育程度比较
单位：%
 
 
总计
 
未上过学和扫盲班
 
小学
 
初中
 
高中
 
大专
 
本科
 
研究生
 
重庆
 
100.00
 
10.23
 
41.72
 
33.49
 
10.96
 
2.33
 
1.21
 
0.06
 
城市
 
100.00
 
5.00
 
22.43
 
36.69
 
24.71
 
6.52
 
4.40
 
0.24
 
县镇
 
100.00
 
6.99
 
27.29
 
38.49
 
20.76
 
5.14
 
1.30
 
0.02
 
农村
 
100.00
 
12.71
 
51.32
 
31.43
 
4.20
 
0.30
 
0.04
 
0
数据转引自：从人口大国迈向人力资源强国［M］.北京：高等教育出版社，2003年， P607-610
表4：2000年重庆城市、县镇、农村25岁及以上人口受教育程度比较
单位：%
 
 
总计
 
未上过学和扫盲班
 
小学
 
初中
 
高中
 
大专
 
本科
 
研究生
 
重庆
 
100.00
 
11.86
 
45.32
 
30.87
 
8.90
 
2.09
 
0.90
 
0.06
 
城市
 
100.00
 
6.06
 
26.29
 
37.57
 
20.86
 
5.78
 
3.20
 
0.25
 
县镇
 
100.00
 
8.07
 
30.37
 
37.47
 
17.55
 
5.20
 
1.32
 
0.02
 
农村
 
100.00
 
14.53
 
54.51
 
27.40
 
3.25
 
0.27
 
0.04
 
0
数据转引自：从人口大国迈向人力资源强国［M］.北京：高等教育出版社，2003年， P610－614
二、重庆市城乡教育差距的原因透视
重庆市城乡教育的差距是经济社会发展中城乡失衡的具体反映。其原因错综复杂，有共性也有个性，包括地理环境、经济水平、政策机制以及教育投入取向等诸多因素。
其一，地理环境的差异。以城市为主体的都市发达经济圈具有“两江环抱、三都之地、四方要冲”的地理优势，优质教育资源相对集中。而以农村为主体的渝西经济走廊和三峡库区生态经济区则望尘莫及。前者地处四川盆地东南边缘，以平坝、丘陵、低山为主，产业以农业为主，工业化、城市化水平不高，经济发展受水资源和基础设施的制约较为严重，科技教育发展比较薄弱。后者地处大巴山区和武陵山区，有14个国家级和2个市级扶贫开发重点工作县，有4个少数民族自治县，工业基础落后，基础设施建设严重落后，生态环境脆弱，移民扶贫任务艰巨，教育科技落后，是目前重庆地理环境最差、经济基础最弱、发展难度最大的地区。受地理环境制约，农村学校交通不便，校点分散，规模较小，难以形成规模效应，直接影响农村学校发展的规模、速度和质量。
其二，经济发展的失衡。《重庆市城乡差距比较分析》的研究表明：自1998年以来，重庆市城乡居民家庭人均收入差距连续扩大，2000年达到3.32倍，2001年达到3.41倍，2002年达到3.45倍。考虑到农村人均纯收入中约有30％—40％需用于生产性投入和城镇居民享有的住房补贴和医疗保险，估计重庆市城乡居民的实际收入差距约为4:1。当今世界上大多数国家城乡居民家庭收入差距不到1.5:1，很少超过2:1。2002年重庆市农民人均纯收入为2097.58元，比城镇居民低5140.49元，相当于城镇居民1992年的水平，落后了城市10年。1990—2002年，城镇居民人均可支配收入增长了326.8％，而农村居民人均纯收入仅增长了257.5％。［8］城乡居民家庭人均收入差距直接导致城乡居民分担教育成本的经济能力差距。很多农村家庭由于无力支付每年几千元甚至上万元的学习费用，只能让子女勉强接受九年义务教育，而失去进一步接受教育的机会。
其三，政策机制的偏颇。城乡差距的出现是工业化进程的必然结果。长期以来，政府对城市和农村、工业和农业、城市居民和农村居民实行不同的经济政策，在资源配置和收入分配上长期向城市、工业倾斜，而对农村和农业的总体政策定位是服务于国家工业化，服务于城市发展要求。长期以来实行的城市优先发展的经济政策，不仅导致城乡经济发展失衡，也必然导致农村因经济基础薄弱而无力支撑庞大的农村教育，严重制约了农村教育的改革和发展。
其四，教育投入的错位。受城市优先的经济政策影响，教育投入也长期呈现重城市轻农村的取向。从义务教育生均公用经费投入看，重庆市2001年对农村小学的投入只有100.67元，仅为城市小学的二分之一，比全国农村小学生均159.75元的平均水平少59.08元，不足北京市农村小学的六分之一，不足上海市农村小学的五分之一；重庆市2001年对农村初中的投入只有158.49元，也不到城市初中生均公用经费的二分之一，比全国农村初中生均268.16元的平均水平低109.67元，仅为北京市农村初中的九分之一，相当于上海市农村初中的七分之一。重庆市一方面对农村教育投入严重不足，另一方面城市教育经费却存在较为突出的浪费现象。为了达到“重点”或“示范”学校标准，一些学校不惜斥巨资甚至巨额举债用于硬件建设，有的不惜花费几百万元甚至上千万元建设塑胶跑道和人造草坪操场，而效果仅仅是“下雨天做课间操不沾泥”；一些学校推倒现有校舍，重新建设所谓的“宾馆化教室”；有的学校办了一个分校还不满足，还要办两个甚至三个分校，盲目扩张。这些华而不实、大而不当的项目，造成教育经费上的很大浪费。与此同时，由于生均公用经费短缺，相当数量的农村中小学没有象样的操场，没有必备的音体美器材，甚至缺乏粉笔教具，初中理化生实验课程无法开设。教育投入取向错位，农村教育公用经费短缺无疑是制约农村教育发展的重要原因。
事实表明，由于农村地理环境差、教育投入不足，导致农村教育发展水平低，进而导致农村人口文化素质低，最终制约农村经济社会的和谐发展，这是重庆市建设社会主义新农村必须破解的一道难题。根据国际经验，一个国家或地区人均GDP达800—1000美元时，便开始实行以工支农政策，经济、社会发展开始向农村倾斜。据重庆市发展和改革委员会公布的资料，2005年重庆市GDP达到3100亿，人均GDP达到11200元［9］，按人民币与美元的现行汇率折算，重庆市人均GDP已超过800—1000美元的水平。这为实行“工业反哺农业，城市带动农村”的方针，加大农村教育投入，促进城乡教育均衡发展奠定了基础、创造了条件。
三、实现重庆市城乡教育均衡发展的对策建议
《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》要求：“建立健全农村义务教育经费保障机制，进一步改善农村办学条件，逐步提高农村中小学公用经费的保障水平。加强农村教师队伍建设，加大城镇教师支援农村教育的力度，促进城乡义务教育均衡发展。”［10］为我们正确处理城乡教育发展的关系，加快农村教育发展步伐，促进城乡教育均衡、协调发展，为建设社会主义新农村奠定坚实的基础指明了方向。实现城乡教育均衡发展的主要对策包括：
第一，统筹城乡各种教育资源公平配置。教育公平是教育民主化的重要方面和核心内容，没有公平就难以做到均衡和协调。城乡各种教育资源的公平配置最关键的是经费资源的公平配置。各级政府应制定完善政策，加强政府行为，在生均教育经费、生均预算内教育经费，尤其是生均公用经费和生均预算内公用经费等方面尽快缩小城乡差距，切实改变长期以来农村教育投入严重不足的状况，改善农村教育办学条件，保证弱势群体接受教育的权利。当前，重庆市农村义务教育正在实施由“人民教育人民办”向“人民教育政府办”的战略性转型，由中央财政、市级财政、区县财政共同分担，对农村义务教育实行“两免一补”政策，为实现城乡教育均衡发展创造了前所未有的良好条件。但是，“两免一补”政策对学校公用经费投入太少，服务性收费取消后教师福利待遇比过去还有大幅降低。这种状况若不及时解决，势必影响农村教育尤其是义务教育的持续健康发展。
第二，统筹城乡各级教育均衡发展。各级教育共同构成一个国家、一个地区的教育层次结构；教育层次结构又直接决定一个国家、一个地区的人口文化素质结构。为此，必须加大“城乡统筹”力度，促进城乡各级教育实现均衡发展。重庆市要在三峡库区和渝西片区等广大农村加大“双高普九”的力度，同时大力普及高中阶段教育。在此基础上，还要尽可能发展高中后的多层次“第三级教育”。农村地区发展“第三级教育”必须充分考虑建设社会主义新农村的需要，大力发展地方高等院校、二级民营学院，特别是贴近当地经济社会实际的专业院校、职业院校和远程教育，开设具有针对性的专业和课程，培养能够服务当地迫切需要的专业人才。这是提高农村人口素质结构层次，开发人力资源，促进城乡协调发展，建设社会主义新农村的一项战略举措。
第三，统筹城乡各类教育协调发展。各类教育的协调发展主要是指正规的普通教育与非正规的职业教育和成人教育之间的协调发展。应该说，重庆广大农村的正规的普通教育发展是健康、有序的，城乡之间虽然有差距，但不十分悬殊，而非正规的职业教育和成人教育则远远落后于城市。非正规教育没有入学的限制和要求，且有对社会变化反应灵敏快捷、方式经济实惠等特点，是广大农村最具发展潜力和前景的教育和学习形式，理应成为建设社会主义新农村的最佳选择。在广大农村要开展各种职业技术培训，利用当地各类专业人员和社会上经验丰富的非专业人士，对建设社会主义新农村所需要的新知识、技能和能力进行讲解、培训和实践，以适应农村经济结构调整、农业产业化以及农村城镇化的新形势。同时，要结合社会主义新农村的各类发展项目，大力实施非正规的成人教育和培训，使农村劳动力不仅获得知识、技术和能力，而且在学习和参与中提高自尊、自信、自立、自强的综合素质。
第四，统筹改善城乡办学条件。一是统筹城乡学校布局。从重庆农村地理环境差、交通不便的实际出发，科学调整学校布局，优化校点结构。将村小集中在交通便利、人口相对集中、条件较好的地方，积极创办寄宿制小学，扩大乡镇中心小学、完小和基点校的办学规模，提高办学效益。在经济条件好、人口集中的中心镇单独举办初中或与相邻乡镇联合举办初中，扩大农村初中的办学规模，提高办学水平。二是统筹城乡优质教育资源的配置。要坚持“硬件从实、软件从严”的原则，在农村加大市级示范学校、重点高中、重点职中的建设力度，使每个县都有至少1所以上的市级示范学校和市级重点学校，改变优质教育学校过度集中在都市发达经济圈的状况。三是统筹城乡中小学危房改造。在2005年完成投资3亿元的基础上，重庆市教委规划2006年至2007年再投资6亿元，改造或维修农村中小学危房142万m2，切实巩固提高农村义务教育成果。四是统筹城乡中小学校标准化建设。在“十一五”规划期间，重庆市教委计划投入36亿元实施中小学校标准化建设工程。到2007年，新建和改扩建农村寄宿制小学630所，初中480所；到2010年，新建和改扩建农村寄宿制小学200所，初中800所；新建寄宿制高中40所（其中渝西地区10所，三峡库区18所），改扩建高中110所（其中渝西地区35所，三峡库区50所）。同时，大力实施教育技术装备现代化建设，到2010年，农村学校实验室、图书馆、计算机室等方面的教育技术装备达到国家二类标准。五是统筹城乡教育的数字化建设。未来5年，重庆市教委计划投入5亿元实施农村中小学远程教育工程，到2007年全市农村中小学都配备卫星接收设备和计算机网络教室、多功能室，村小具备DVD播放设备和教学光盘。这一举措将提升全市农村教育的信息化水平，缩小城乡教育的数字化差距，为城乡教育均衡发展提供信息技术平台。
第五，统筹城乡师资队伍建设。师资资源是教育改革和发展的第一资源。重庆市要实现城乡教育均衡发展，必须从大城市带动大农村的特殊市情出发，切实加强农村教师和校长的教育培训工作，大力开展农村教师全员培训，提高农村教师的整体素质。为此，重庆市教委决定在“十一五”期间实施“农村教师素质提高计划”。到2010年，农村幼儿园和小学教师60％以上达到专科学历，初中教师50％以上达到本科学历，高中阶段教师85％达到本科学历，并且有计划地培养一批具有研究生学历水平的教师。在专业技术职务方面，中级专业技术职务和高级专业技术职务的评审条件等要区分城市和农村不同情况分别对待，向农村中小学教师倾斜，逐步改变农村教师专业技术职务过于偏低的状况；同时，城镇中小学教师晋升高级教师职务，原则上应有在农村中小学任教1年以上的经历。要强化“以城带乡”的机制，建立城镇中小学教师定期到农村学校任教服务期制度，城市学校和强校要为农村和薄弱学校培养、培训骨干教师。配合“农村现代远程教育工程”，统筹策划和开发文本、光盘和多媒体资源，为农村地区教师培训提供支持，尽快缩小城乡教师在掌握运用现代信息技术能力方面的差距。
参考文献：
［1］［7］课题组.从人口大国迈向人力资源强国［M］.北京：高等教育出版社，2003.587-593，607-614.
［2］课题组.中国农村义务教育转移支付制度研究［M］.上海：上海财经大学出版社，2005.400-411.
［3］重庆市教育委员会.重庆三大经济区教育发展战略研究［M］.重庆：重庆出版社，2005·5-7.
［4］［6］教育部发展规划司.中国教育统计年鉴（2003）［Z］.北京：人民教育出版社，2004，486-493，502-509，558-573.
［5］重庆市教育委员会.重庆市教育事业统计分析资料（2004）［Z］.2004，93，95.
［8］重庆市城乡差距比较分析，http://www.tt91.org/xsi-wenzhang-detail.asp,2006-2-6.
［9］重庆市发展和改革委员会.关于重庆市2005年国民经济和社会发展计划执行情况及2006年计划草案的报告［N］.重庆日报，2006-1-26（6）.
［10］中共中央国务院.关于推进社会主义新农村建设的若干意见［N］.人民日报，2006.2.22（1）.
* 王纬虹  张波/重庆市教育科学研究院 （重庆 400015）  余国源/重庆市渝北区教育科学研究所 （重庆 401120）
原载：《教育发展研究》2006年第5A期总第193期