公文文种错用问题应当引起足够重视

［ 作者：杨梅　樊文中     来源：应用写作杂志社     点击数： 4111     更新时间：2008-3-11     文章录入：jlyhx ］
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（《应用写作》2002年第9期）
起草公文，首先必须选择适当的文种。那么，应当根据什么来确定公文文种呢？依据《国家行政机关公文处理办法》(以下简称《办法》)的要求，公文文种的选择根据有三：一是“根据行文目的”，二是根据“发文机关的职权”，三是根据“与主送机关的行文关系”来确定。但是，在实际工作中，在公文文种使用上仍存在不少问题，有些问题还直接影响到公文质量和机关的正常工作，确实应引起我们的足够重视。
请看下列几例：
1.《××市关于提高粮食销售价格的通知》；
2.《关于解决××水库超标运行及副坝溢洪造成损失问题的报告》；
3.××县教育局给该县财政局的《关于解决民办教师经费问题的请示》；
4.《关于进一步加强涉及农民负担收费管理的报告》；
5.《中共××市委××市人民政府关于加强廉政建设的规定》。
以上数例反映了机关公文文种错用问题的几种情况，现分析如下：
一、在相近文种的使用上，应尽量选择最佳文种
例1属于公文文种用得不准。当前，各级机关在行文时，一个十分突出的问题是滥用“通知”文种。尽管公文文种有十几个，但“通知”的使用率占80%到90%，甚至更多。当然“通知”这一文种应用是最广泛的，用量比较大也属正常情况。但一些相似内容的文件，如用其他文种，如“决定”、“意见”等也是可以的。这就有个最佳公文文种的选择问题。在例1中，笔者认为就存在这样的问题。根据发文内容要求，用“决定”更合适一些，而不该用“通知”。在《办法》中明确规定：“决定，适用于对重要事项或者重大行动做出安排。”关于粮食销售价格的确定，肯定是经政府讨论做出决定的事项，各部门必须严格执行，用“决定”这个文种就比“通知”更合适，效力更大，用“通知”则显然影响了它的效力。
这种情况的出现，究其原因，恐怕是觉得使用“通知”这一文种比较有把握，而对与它相近的文种不大会用，甚至不太敢用，生怕用错。在公文制发中，除了“决定”与“通知”常出现这类问题之外，还有“公告”与“通告”错用，“通报”与“通知”错用等问题。这一点在行文中都应引起重视，应努力选择与内容最匹配的最佳文种。
二、“报告”与“请示”使用范围要分清，以免贻误工作
例2《关于解决××水库超标运行及副坝溢洪造成损失问题的报告》，从其内容看，是个典型的“请求解决”的内容。所以应该用“请示”，不应用“报告”。当然，既然请求上级机关解决问题，也需要把问题报告清楚，但是，行文的目的是请求上级帮助解决，所以不能用“报告”，而必须用“请示”文种。不然，根据“报告”“不要求上级回复”的特点，上级机关就可能将此“报告”存案备查，岂不耽误了工作！
为防止这类问题的出现，就必须把握住“报告”和“请示”各自的行文目的。“报告”的目的在于汇报工作，反映情况，回答上级机关询问，以便上级机关了解本单位情况，能够有针对性地予以指导；而“请示”的目的，是要解决某一问题，请求上级机关作出指示或予以批准。所以，“报告”是陈述性公文，“请示”则是承批性公文。
三、选择文种要依“法”，不应感情用事
例3中的问题是不应该用“请示”文种，而应该用“函”。在《办法》中明确规定：“请示，适用于向上级机关请求指示、批准”，“函，适用于不相隶属机关之间相互商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项”。这两条规定明确告诉我们，只有相隶属的上下级之间，下级才可以向上级用“请示”文种；而平行机关和不相隶属机关之间相互行文，则应该用“函”这一文种，而不可以用“请示”。由此可见，教育局和财政局是并列的行政机关，没有领导与被领导的关系，县教育局向县财政局请求拨款，纯属向有关部门“请求批准”的内容，完全符合用“函”的规定。所以，这个文件使用“请示”是错误的。
但是，上述情况在工作中为什么屡禁不止，甚至有的是明知故犯呢？不仅平行机关在要钱这个问题上存在这类问题，而且在要编制、物资等时，也经常出现这样的问题。笔者认为，这一方面是对公文处理的有关规定学习不够，理解不透，但更主要的很可能是这个机关觉得请对方机关帮助办这类事情，用“请示”好像是体现对对方的尊重，用“函”则自认为对人家不够尊重；用“请示”好像事情就好办一些，而用“函”就怕能办的事情也办不成。反过来，一些权力部门也确实存在这种情况，有些掌握实权的部门，比如财政、编办，在同样条件下，用“请示”件要钱、要编，就比较痛快，愿意帮助解决。要写个“函”来，心里就觉得别扭，似乎对自己不太尊重，甚至有个别人说让他“寒(函)”着去吧，而不给解决。所以，这类文种的错用问题，不仅有个对公文文种如何理解、使用的问题，还有个正确认识自己，端正工作态度，不应感情用事的问题。
四、文种使用范围要把握准
例4《关于进一步加强涉及农民负担收费管理的报告》，就行文方向而言，是上行文，用“报告”不算错。但就内容而言，是属于“提出意见或者建议”的内容。在1993年发布的《办法》中，“报告”有“提出意见或者建议”的功能，那时用“报告”是对的。但根据2000年发布、2001年1月1日开始施行的新《办法》，“报告”已无此功能。这个功能已由“意见”承担。所以，例4应该改成《关于进一步加强涉及农民负担收费管理的意见》。
这一例证告诉我们，参与公文起草和办理的同志，必须认真学习《办法》，特别是新《办法》施行后，应该把新《办法》与原《办法》对照，尤其要注意把握新《办法》较原《办法》已经修改的部分，进行仔细分辨。只有这样，才能减少错误的发生。
五、联合行文中，必须使用双方都允许使用的文种
在例5中，是以市委和市政府党政两家名义共同制发的公文，这篇公文使用“规定”文种是错误的。这类问题在市、县的公文中出现次数很多，甚至在有些省一级的公文中也有出现。乍看起来，党政部门联合发个“规定”无何不可，但是，对照《中国共产党机关公文处理条例》(以下简称《条例》)和《办法》就可以发现它的问题所在。
《条例》中规定了14个文种，“规定”是其中的一个文种，“用于对特定范围内的工作和事务制定具有约束力的行为规范”，和“条例”一样，用于制定党内法规、规章。所以，党的系统用“规定”这一文种是无可非议的。但在《办法》中规定的13个文种中却没有“规定”这个文种。所以，在行政机关的文件中，直接用“规定”这一文种发文显然是错误的。行政机关是否绝对不可以使用“规定”呢？也不是的。行政机关包括国务院、省政府和有立法权的市一级政府，在制定法规或行政规章时可以用“规定”这一文种。所以，行政机关使用“规定”这一文种，和“条例”、“办法”一样，是用来制定行政规章的。如果党政两家联合用“规定”行文，那么就表明此“规定”既是党内规章，同时也是行政规章，这显然是不合适的。
那么，这种情况应该怎么处理呢？笔者认为，可以有两种解决办法，一是只由市委发，因为党的文件，对于政府而言，是同样具有效力的。二是如果不是规章性文件，可以选择党政两个机关能够共同使用的文种，比如“决定”、“通知”、“意见”等，均在可以选择的范围之内。
当然，公文文种错用问题不止上述几种。但上述几个问题在实际工作中是比较突出的，应当引起我们的足够重视。
（《应用写作》2002年第9期）
作者单位：辽宁广播电视大学　辽宁省政府办公厅