浅谈行政服务中心在建设服务型政府中的地位和作用

来源:百度文库 编辑:神马文学网 时间:2024/03/28 16:52:23
摘要:行政服务中心是在行政审批制度改革的大潮中诞生的新生事物,它对于推进行政审批制度改革,转变政府职能,促进社会主义市场经济的完善和构建社会主义和谐社会,越来越显示出它的作用和生命力。为了创造性的做好行政审批服务工作,服务于经济社会的发展,作者着重从制约行政服务中心发展的有关因素入手,并通过对河南省部分行政服务中心的考察、对比,探讨性地提出了顺利推进行政审批制度改革,确保行政服务中心工作健康、有序开展的措施。
一、行政服务中心产生的背景
自1999年浙江省金华市率先成立集中办事大厅以来,各地为群众服务的行政服务大厅犹如星火燎原一样相继成立。《行政许可法》实施四年来,行政服务中心已由个别试点发展到全国范围的广泛建立,形成了多级互动的局面,在实践中取得了显著成绩。据不完全统计,国务院已有10个部门和单位设立了行政服务中心,全国各市、县已成立了3000多个行政服务中心。各地的行政服务大厅名称虽然各异,但服务宗旨都是一样的。作为一项便民、利民的政府工程普及发展如此迅速,生命力如此之强,实属少见。
随着我国改革开放的不断深入,经济体制,社会结构和人民意识形态都发生了深刻的变化,原来的计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制转变,根据这些变化的情况,政府也必须有效的转变自身职能,提高为民服务的水平,更好的全面履行职能,构建服务型政府。一些地方为解决机关办公地点分散、企业和群众办事不便的矛盾,营造良好的发展环境,把与企业和群众密切、分散在各部门的行政审批事项集中起来,实行“一站式”服务,因而行政服务中心便应运而生。
二、行政服务中心在建设服务型政府中的作用
(一)行政服务中心是深化政务公开的有效平台
近年来,各地结合自己的实际,经过长期探索和实践,自下而上陆续创建了政务大厅,推行政务公开,打造阳光政务,深受社会各界和办事相对人及公众的普遍欢迎。从河南省各地行政服务大厅的运行情况和办事群众的反映来看,行政服务大厅作为政务公开的重要载体和有效形式,在贯彻落实《行政许可法》、深化行政审批制度改革和转变政府职能、创新政府管理方式等工作中发挥着越来越重要的作用。如济源市对所有进驻大厅的许可事项实行审批内容、审批程序、审批依据、申报材料、收费标准、承诺时限“六公开”。其他地市也在实践中提出了“八公开”、“九公开”,公开内容大体一致。《中华人民共和国政府信息公开条例》已于今年5月1日正式实施,《条例》对政府信息公开的载体和形式提出了明确要求。各地行政服务大厅作为政府信息公开的重要载体,不断深化政务公开,成为群众信息查询和政府信息公开的重要场所。
(二)行政服务中心是建设服务型政府和效能政府的重要载体
公共服务型政府必须是有效率的政府。行政服务中心是一种新的政府服务形式,通过对审批流程的再造,初步解决了审批中的肠梗阻现象,审批效率大幅度提高,行政服务中心所禀持的以人为本的服务理念,规范便捷、高效透明的运作方式,已经成为建设服务型政府的现实平台和载体。2007年以来,济源市以“讲正气 树新风”暨“一创双优”集中教育活动为契机,深化行政审批制度改革,建立了“整建制+首席代表制+综合窗口代理制”行政审批工作机制。新的工作模式,从机构设置上节约了人力资源和工作成本,最大限度地精简了办事环节和办事程序,提高了行政效率。据不完全统计,该市各部门承诺办理时限较法定时限平均压缩了6.6天,较2005年平均又压缩了2.2天,行政服务中心成为打造效能政府和服务型政府的重要载体。
(三)行政服务中心是推动政府职能转变的重要举措
近几年,我国已开始了由经济建设型政府向公共服务型政府的转轨。政府明确提出树立科学发展观、建设公共服务型政府的施政理念,要求将政府职能转到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”上来。“全力打造法制政府和服务型政府”是历届政府努力的方向,也是政府自身建设的目标和需要。建立行政服务中心是转变政府职能、创新工作体制的重要载体,是规范行政行为、公开办事规则、兑现服务承诺、提高工作效率的主要做法和具体体现,是树立亲民、爱民、为民政府的需要,也是社会主义市场经济体制下的客观要求和人民群众的迫切愿望。
(四)行政服务中心是深化行政审批制度改革的突破口
根据我国行政管理体制的改革实践来看,行政审批制度改革是中国行政体制改革的“试验田”和“突破口”。以行政服务中心建设为代表的地方行政审批改革,迄今已走过9年。现在,从普通百姓到国内企业,乃至外国投资者,都已充分体验和正在享受这一改革所带来的巨大成效和丰硕成果。很多地方的行政审批制度改革已经完成了以减少审批项目、改变服务态度、降低行政成本、提高办事效率等为目标的初期摸索和试验阶段,目前改革已进入成熟发展期。
(五)行政服务中心是优化发展环境的助推器
经过近十年时间的具体实践证明,行政服务中心的设立,是强化政府服务职能,改善地方的投资环境的有效手段。世界银行对我国各地投资环境的评价中,对各地政府行政服务中心机构的建设和运作是其非常关注的重点。在现实中,尤其是随着我国改革开放的深入发展,各级政府机关的具体工作职责也随之不断改变,但是一般的市民和投资者不是行政管理专家,他们所需要和关心的是:如何在最短的时间内、递交最少的资料文件,最简便地办好各种审批,而行政服务中心的成立无疑对软环境的改善起到了助推作用。
三、河南省行政服务中心的现状及存在的突出问题
(一)河南省行政服务服务中心的现状及特色
1、体制改革有所突破。如许昌、焦作、新乡、开封等市中心均为行政单位,随着《公务员法》的正式实施,部分市中心机构已由原来的派出事业机构,正式确认为行政机构,人员按公务员管理。洛阳市中心还增挂党政机关行政效能促进局的牌子,针对审批授权不到位,体外循环难以遏止的问题,焦作、濮阳、新乡、许昌、鹤壁、开封、平顶山、济源积极推行成立行政许可(审批)科室并成建制进中心工作。平顶山市明确提出整合审批职能,推进“两集中,两到位”;周口市中心设立了企业投资绿色通道服务区,形成了一条龙的服务格局。
2、运行机制不断优化。各地中心在实践中不断健全和完善业务运行、内部管理办法。如济源市实行“整建制+首席代表制+综合窗口代理制”的行政审批工作机制,新乡、南阳、洛阳、信阳、平顶山等中心开展业务流程再造,实现了项目办理全面提速;部分中心利用行政审批电子监察系统,对窗口办件进行实时监督;平顶山市中心坚持用环节控时法管理进厅项目,及时发现和纠正异常办件和违规办件,再次提速25%以上。
3、行政审批事项得到进一步清理。经过几年的运行,各地都对行政审批事项进行了多次清理,并对保留事项进行了认真的清理规范,将新的审批流程制成《行政审批服务中心规程》(办事指南),作为各窗口单位办理审批事项和中心对单位进行监督、考核的依据。如:济源市经过四次大规模的清理整顿,行政审批项目由原来的2000余项减少到目前的226项,精减幅度达89%。建立了动态管理机制,凡取消的行政许可项目一律停止审批,确需列入审批的事项须履行报批程序。开封近几年来对原有的557项审批事项进行了三次清理,同时对保留的审批事项在程序和环节了进行了认真清理,制作了规范的《作业指导书》。
4、服务功能明显拓展。各地中心非常重视服务功能的拓展,积极争取更多事项进入中心。大多数中心都将与经济建设、群众生活密切相关的行政许可项目和非许可类审批事项进入中心办理。许昌、新乡、驻马店、周口等市还对财政收费票据、政府非税收入项目进行了有效监管,进一步规范了收费行为,拓展了工作范围;漯河市整合公安、交通、国税3个部门行政资源,将车辆管理、驾驶证管理、运输证件管理、规费征收、车辆购置税等5项业务在中心集中办理,建成了流水线,提高了审批效率;济源市在原有19个部门进驻中心的基础上,将车管所大厅、交通规费大厅、医疗保险大厅等分散在各部门的14个与群众生产生活密切相关的行政服务大厅纳入全市统一监管,使行政服务中心实现了多种功能的综合。
5、服务方式多样化。各地中心从方便群众出发,不断改进工作方式,推出便民举措,如代理服务、陪办服务、预约服务、上门服务等。开封、焦作、信阳、安阳、新乡、商丘、平顶山等地中心开展了全程代理服务;平顶山市中心专门设立了外来投资代办窗口和民营企业投资代办窗口;信阳市中心实施了劳务输出“金色平台”工程,实现从被动服务向主动服务转变,从审批环节向审批前后延伸;周口市中心实行重点项目服务代办制和一口收费;商丘市、平顶山市中心开展便民服务大篷车进行上门服务,焦作、新乡、许昌等地还将代办服务延伸到了乡(镇)、村,实现了市县有中心、乡镇有代办站、村有代办员。
6、网上审批的投入力度进一步加大。随着各地政府电子政务建设步伐的加快,许多地方行政服务中心设立了中心网站,开通了网上查询、政策咨询、投诉受理、表格下载等业务。济源市于2003年9月1日开通了网上审批系统,经过几年的运行,目前已经成为集网上咨询、表格下载、网上受理、网上审批、网上查询和审批反馈意见建议等多功能于一体的现代化行政服务平台。信阳市行政审批服务中心联合省财政厅计算中心共同开发了具有国内先进水平的“政通网”专用软,其各县区也使用了统一的新开发的行政审批服务软件,实现了与市中心的互联互通。
(二)河南省行政服务中心存在的突出问题
1、中心机构性质不明确,机制不顺畅。全省有的定性为行政单位,有的定性为事业单位,绝大多数是参照公务员管理的事业单位,这样就形成了参照管理的公务员要协调和管理正式公务员的现象,其结果是难以达到有效的实际协调和管理效能。运行比较有效的机构,基本上依赖的是当地党政一把手的重视,这种状况也使到中心的作用得不到有效的发挥。而且省级也没有主管部门,不便于上下领导、指导和横向信息交流。
2、依法监督难到位。行政服务中心主要落实《行政许可法》关于实行“联合、集中、统一办理,一次性书面告知,统一送达行政许可决定”等方面的规定和要求,但是,对违反《行政许可法》的投诉和举报,法规已明确由纪检监察部门负责查处,造成行政许可事中监管和事后查处脱节,使行政服务中心事中监管规范工作缺乏力度和权威,无法真正实现对行政许可事务的规范化管理。但各地行政服务中心均借风行舟,依靠优化办和效能监察室对各行政职能部门的违规行为进行有效监督。
3、行政许可法的配套法规缺失。虽然我国于2004年7月1日开始正式实施《行政许可法》,但目前单靠一部实体法就想彻底变革我国现有的行政审批制度,显然力不从心,而且,《行政许可法》在有关审批项目、审批范围方面只有原则性规定,在行政审批职权和审批范围的设置方面还过于原则化,缺乏可操作性。
4、网上审批发展滞后。一些中心硬件设施落后,软件开发滞后,部分职能部门借口安全、保密、经费等问题不愿与中心互联互通,致使中心网络成为“孤网”。多数中心电子政务功能简单,服务单一,不能开展网上审批服务。
以上诸多问题中,法律的不完善和无业务主管部门是主要问题。
四、对进一步办好行政服务中心的探索和思考
(一)明确政府服务机构的定位。目前行政服务中心的地位普遍不高,在政府部门的分类上,既不算经济管理部门,也不是社会事业类管理部门;在机构级别上,有的地方为行政单位,有的地方为事业单位。其主要原因在于政务服务机构的定位不清,普遍认为这个机构仅是权宜之计,是一种过渡形式。现阶段,行政服务中心至少定位于:承担行政许可监督、管理、协调、服务职能的综合管理部门,它仅次于政府办公室(厅),是政府服务于社会公众的重要阵地,对外展示形象的重要窗口。
(二)完善行政许可法的配套法规。目前有《行政许可法》,但太原则,无实施细则,未明确行政服务中心机构的执法地位,下一步需进一步完善行政许可法的配套法规、行政许可集中办理制度、行政许可决定公示制度,健全通过招标、拍卖等方式做出行政许可决定的制度、行政许可听证制度、重大行政许可决定备案制度等。建立行政许可项目的动态评估机制,对行政许可项目的实施情况适时进行评估。研究建立新设定行政许可项目的审查论证机制,做好新设定行政许可项目与现行行政许可项目的衔接,避免出现新的多头许可、重复许可。
(三)规范运行方式,充分发挥行政服务中心在建设服务型政府方面的作用。从发展水平看,全国差异较大,在简化审批程序方面,也不尽如人意,行政政务中心还不是实际意义上的审批服务机构,因为有些审批项目仍需到原单位审批,这种情况在全国有一定的普遍性,这说明行政服务中心的建设和规范管理,还需要一个过程,需要中央给予极大的关注,在总结地方成功经验的基础上,加以推广。
(四)中心的发展要不断创新。总结各个中心的先进经验,都是一部探索和发展的历程,作为新生事物,没有现成的路子可以遵循,都是在实践中摸索的。如各地中心推出的“两集中、两到位”、“一审一核”制、并联审批制,都是在行政审批机制和体制上的创新,行政服务中心的发展需要我们去研究、去探索、去创新,只有创新才会有出路,只有创新才能够持久,只有创新才可以长盛不衰,保持旺盛的生命力。