中国河北

    “十二五”期间，是中国推进发展方式转型、构建公平与可持续发展体制基础的关键五年。为建言“十二五”改革，中国（海南）改革发展研究院于2010年8月9日-10日在博鳌召开“‘十二五’改革务虚会”。现将诸位专家的建言综述如下。

参与讨论的专家包括：

洪　虎 全国人大法律委员会副主任委员

段应碧 中国农业经济学会会长

中国扶贫基金会会长

宋晓梧 中国经济体制改革研究会会长

迟福林 中国（海南）改革发展研究院院长

王龙江 中央编办政策法规司司长

孙立平 清华大学社会学系教授

汪玉凯 国家行政学院公共管理教研部教授

倪红日 国务院发展研究中心研究员

刘尚希 财政部财政科学研究所副所长

陆　德 中国民营企业国际合作发展促进会常务副会长

吴克明 安徽省政府发展研究中心主任

朱华友 海南省发展和改革委员会副主任

客观评价“十一五”改革

（1）改革总体取得一定进展，但在一些领域未能实现预期目标。据中改院对“十一五”改革进展的专家问卷调查显示，79.10%的专家认为“十一五”期间，改革取得一定进展，而56.78%的专家认为，改革在局部领域有所突破。

受制于某些特殊因素，“十一五”期间，一些领域的改革进展缓慢。例如，政府主导的经济增长模式不仅没有得到扭转，而在一定程度上有所强化，市场化改革进程低于预期。改革任务仍十分艰巨。

（2）反危机政策取得明显效果，但结构性问题突出，投资成为经济增长的主要动力。这客观上导致发展对改革的依赖程度在下降，制度变革促进发展的空间在压缩，突出表现在包括投资消费结构、产业结构、区域结构等在内的结构性问题没有明显改善。

（3）单项改革有明显突破，但综合性改革进展不大。“十一五”农村改革使农民普遍受益；基本公共服务改革有重大突破，在“民生五年”中社会普遍受益。但一些涉及多部门的综合性改革，进展不大。例如，垄断行业改革滞后，“国进民退”在某些领域具有一定的普遍性；财税体制改革未能如期启动，积弊日增。

（4）行政体制改革滞后。行政体制改革有所进展，但总体上说尚未有大的突破。例如，大部门制在一定程度上还限于就职能调整谈行政改革的范畴，中央与地方的关系远未理顺。

应由追求经济总量和增速转向提高国民收入

（1）“十二五”改革的战略目标应定位于转变发展方式、构建公平与可持续发展的体制基础。

未来5年-10年，改革的主线是实现经济发展方式的转变。这是因为，第一，后危机时代世界经济将进入低速增长，这意味着中国的出口导向战略必须转向内需导向；第二，“十二五”期间，刘易斯拐点即将到来，劳动力不再充裕，这意味着低成本制造不再具有可持续的竞争优势；第三，高投资难以持续，意味着投资驱动经济增长的能力减弱；第四，节能减排成为世界性趋势，意味着资源消耗型经济难以维持。

（2）应打破GDP增长率必须“保八”的惯性，把提高居民收入作为“十二五”改革的重心。

从约束条件看，未来五年经济高增长很难继续保持，事实上中国也没有必要保持两位数的增长率：一是国内外环境的变化决定了中国很难保持两位数的增长；二是认为经济高速增长，就业、收入分配等问题就会迎刃而解。这种逻辑值得反思，近年来，增长的就业弹性系数持续下降就是例证。

与会专家建议，“十二五”期间，要真正打破GDP增长不低于8%的迷信，尤其是要弱化地方政府的投资冲动。建议把提高居民收入和消费率作为衡量“十二五”改革和发展的基本指标，建议明确“到‘十二五’末，消费率和居民消费率分别达到65%和55%”的目标，推进中国经济从追求GDP总量转向提高国民收入。

应把推进社会改革放在突出位置

“十二五”时期，应高度重视社会矛盾激化及由此引发的一系列问题，把推进社会体制改革作为重中之重。

（1）应谨防社会领域矛盾激化而引发大问题。对此，各位专家有两个基本判断：第一、尽管世界经济还存在复杂多变的风险，但“十二五”期间中国发生大的经济问题的概率不大，完全有能力保持7%以上的增长。要谨防的应是不恰当的社会政策激化为社会矛盾，导致社会领域发生大问题。第二，从中长期看，中国的社会问题主要是利益冲突和利益矛盾，政治色彩的冲突不会成为主流。

（2）应重视培育和发展社会组织。全面调整“强力维稳”的思路，实现中国社会从表层稳定、刚性稳定走向制度稳定和弹性稳定。不仅要继续加大对社会建设的投入，更要鼓励社会组织发展，尤其是形成能真正代表不同利益主体的社会组织，构建社会的自稳定机制。社会组织建设应重点加强代表劳方利益的工会建设和代表企业利益的资方组织（例如企业家联合会）建设，建立起劳资双方平等协商的机制，政府由“救火队员”转为制度供给者。

（3）努力扩大中等收入群体规模。与会专家建议，应明确提出“未来五年中等收入群体扩大一倍”的目标，实施中等收入阶层“扩面工程”，并把推进职业教育、培养大量技术熟练工人作为现实的途径。

（4）把就业作为社会建设和宏观调控的首要任务。就业是民生之本，也是社会稳定的基础。诸位专家建议，应把促进就业调整为社会建设和宏观调控的首要目标，“十二五”应把实际失业率控制在5%作为约束性指标。

寻求并实现关键领域的改革突破

专家们认为，“十二五”期间改革的任务很繁重，应把现实性与可能性相结合，从需求出发，抓住重点，有所突破。

（1）重点推进以协调劳资关系为重点的收入分配体制改革。在“十二五”规划中，应明确提出：第一，居民收入增长速度不低于GDP增长速度，劳动者报酬增长速度不低于企业利润增长速度；第二，提高劳动报酬占比和居民收入占比，到2015年，两个指标应分别提高到50%和65%左右；到2020年分别提高到55%和 70%左右；第三，扭转城乡收入分配差距持续扩大的趋势，到2015年把城乡居民收入的比例控制在3.2∶1以内。

（2）尽快启动新一轮财税体制改革，力争在预算、财政管理、税收等方面有重大突破。第一，构建包括社会保障预算在内的全口径预算制度，提高预决算透明度；第二，基本完成省直管县财政体制改革，理顺中央和地方的关系，改革转移支付制度，重点转向实现各地基本公共服务的均等化；第三，加快推进税制改革，推进资源税、个人所得税、遗产税、物业税等制度的改革和完善，试点培育地方主体税种。

（3）“十二五”要“让农民工成为历史”。解决农民工问题主要不是财力问题，而是认识问题。有专家建议，应把“让农民工成为历史”融入“十二五”规划文本，打破城乡二元制度安排，全面消除对农民工、对农村的制度性歧视。

（4）推进以征地制度改革为重点的土地制度改革。要改革现行征地制度，征地应严格限定在公共利益范围，以商业利益为主的经营性建设项目，应建立农民与开发商直接协商谈判机制，切实保障农民的土地财产权利。

对于现行愈演愈烈的“土地财政”问题，“十二五”期间应结合财政体制改革和中央地方事权划分，尽快实现实质性突破。基本思路是分离政府经营土地和管理土地的职能，政府应集中于规划管理和土地用途管制，而不是以经营土地来谋取城市和经济规模的扩张。

把政府转型作为“十二五”改革的重点

要改变以GDP为主要目标的增长方式，政府转型是核心。总的判断是，“十二五”改革对政府转型的依赖全面增强，政府转型对各项改革的影响会更大。

（1）明确提出把政府转型作为“十二五”改革的重点。与会专家建议，“十二五”规划应把政府转型作为改革的重点，推进包括行政管理体制在内的全领域改革，加快实现由经济建设型政府向公共服务型政府的转变。

（2）调整中央与地方关系，实现事权从环节划分向项目划分转变。目前政府转型突出的难点在于地方政府转型滞后。“十二五”推进政府转型的切入点在于有效理顺中央地方事权关系。应在明确辖区责任的基础上，从项目角度重新划分各级政府事权。应把社会保障等事关全国的事权上收中央，加大地方政府在公共就业等方面的事权责任。

（3）调整财政支出结构，把用于基本公共服务均等化的支出占比提高到50%。“十二五”期间，应加大财政在基础教育、基本医疗服务、基本社会保障和公共就业服务方面的支出，使其占财政支出的比重明显提高。

（4）必须由中央和地方共同推动，解决农民工市民化问题。建议：第一，建立以中央和省级政府为责任主体、市县政府负责具体实施和管理的分工体系，为“十二五”农民工市民化提供强有的财力保障和组织保障；第二，把政府土地收益的一部分用于解决农民工基本住房保障问题；第三，保障农民工公共就业服务，尽快把农民工纳入所在城市就业、失业统计范围，建立包括农民工在内的劳动力资源及就业状况调查统计制度。

统筹谋划“十二五”改革策略

“十二五”改革面临复杂的内外环境，既涉及对改革方向的基本判断，更涉及多方面重大的利益关系调整。为此，改革的策略安排十分重要。

（1）以小突破撬动大改革，把基本公共服务均等化作为“十二五”改革的突破口。专家建议，“十二五”推进改革，不宜提过于宏大的目标，重在各个领域有一定程度的突破。从社会需求和改革共识看，“十二五”可把基本公共服务均等化作为切入点，带动财政、行政等领域的改革。

（2）建立高层次的改革协调机制。由部委推动各自领域改革，缺乏统一协调，在某些关键问题上缺乏战略思维，甚至造成改革的战略目标模糊。在国内外形势多变、社会利益多元化的背景下，“十二五”改革挑战更大、难度更大。需要有一个高层次的改革协调机制，统筹规划中长期各项改革，建议尽快在中央层面成立改革议事协调机构。