关于民间资本投资矿业的思考 - 中国产业报协会网1 -

　　进入新世纪以来，随着我国工业化、城市化的加速发展，矿产资源供需的矛盾日益突出，主要固体矿产消耗增速高于国内生产总值（GDP）的增长水平，且在今后的10年~20年内，大宗固体矿产的消耗仍将处于高增长时期，并将依次进入高峰消耗阶段。缓解资源矛盾，支撑我国工业化、城镇化建设的快速推进，就需要足够的资源作保障，关键在于提高资源的保障程度。一方面，应通过增加勘查和开采投资力度，找到和探明新的资源，增加资源储量和矿产品供给；另一方面，应通过国外并购等资本运作方式来增加资源储备，保障进口矿产品的稳定来源。而这两个方面都离不开充足的资本支撑。随着我国矿业领域对民间资本的不断开放和民营经济的大力发展，民间投资矿业大有可为。

　　矿业向民间资本全面开放，投资潜力巨大

　　近几年来，我国中央政府在支持和鼓励民营资本投资矿业方面出台了不少的政策和指导性文件。2005年，出台了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，其目的是“消除影响非公有制经济发展的体制性障碍，确立平等的市场主体地位”；2006年，《国务院关于加强地质工作的决定》中指出，鼓励发展多种所有制的商业性矿产资源勘查公司和机制灵活的找矿企业；最近出台的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》也明确指出，坚持矿业权市场全面向民间资本开放，支持民间资本进入油气勘探开发领域，鼓励和引导民间资本投资矿山地质环境恢复治理。这3个文件表明，在国家政策层面上，矿业领域已向民间资本全面开放。

　　从实际情况来看，除石油、天然气、煤层气等少数几个矿种投资领域被若干个企业集团垄断外，民间投资在其他矿种都有所涉足。根据相关统计资料，我国集体企业和私营企业拥有勘查许可证的个数，从2005年的3472个增加到了2008年的4846个，年平均增长率为12%；固定资产投资规模占矿业投资的比重由2004年的7.76%提高到了2008年的35.44%。2008年，集体企业和私营企业拥有71%的采矿许可证，企业数量占全部非油气矿山企业的比重为76.96%、从业人员比重为40.99%、工业产值比重为19.33%、利润比重为29.33%。

    从发展趋势上看，矿产勘查开采已经向非传统矿产资源领域进发，能源矿产中煤层气、页岩气等非常规能源矿产的开发利用，非金属矿产的新用途，尾矿二次开发利用等领域，为矿产投资提供了新平台。从统计数据来看，财政资金占非油气矿产勘查投资的比重虽然已下降至40%，但在市场经济国家中，这一比重还不足5%，而且，我国民间资本在矿业固定资产投资中的比重低于全国总体水平约10%，这些说明，民间资本投资矿业开发还有很大的施展空间。

　　矿业资本市场体系不完善，民间投融资渠道狭窄

　　资本市场不但是资金需求者融资的主要场所，也是投资者投资的主要通道。我国资本市场经过20多年的发展，已经形成了主板市场、二板市场、创业板市场、场外股权交易、产权交易市场等多层次的资本市场体系。但是，我国的矿业板块的发展与整个资本市场的发展进程相比，显得严重滞后，缺乏矿产风险勘查板块和矿业权交易的有形市场，即使在主板市场上，矿业公司上市的风险管理制度也还不健全。
　　国际矿业资本市场上，关于矿业企业市场风险都有特别的管理制度，如加拿大的NI43-101条款、澳大利亚的JORC等管理制度，这些制度体现了其资本市场对矿业行业风险管理的核心内容。但是，我国却缺乏这样的制度，主要表现为：1.缺乏独立的地质师制度；2.缺乏关于矿业上市公司勘查、开采投资和地质信息季度披露制度；3.缺乏矿业企业银行贷款的可行性报告制度。这些管理制度的缺失，不但严重制约着我国矿业资本市场的建设与发展，在较大程度上也限制着矿业投融资的顺利开展。

　　实际上，我国民间资本进入矿业投资的渠道，主要是通过在主板市场上购买矿业公司的股票，和在“不透明”的矿业交易市场中购买矿权。前一渠道存在的前提是要有一定生产规模的股份公司，但目前，我国有11万家之多的矿山开采企业，其中，小型企业和小矿约占92%，公司制企业只有3.7%，这种缺乏规模化经营公司的存在现状较大程度上使得民间资本“引水无源”；后一种投资方式，需要投资人直接从事矿产勘查、开采的生产经营管理，因矿业生产经营的专业技术要求较强，准入门槛较高，这也使得众多的民间资本“望而却步”。

　　由于我国民间投资的矿山企业主要是集体和私营矿山企业，加之他们中间的绝大多数又是小型企业和小矿，而我国主板市场的上市融资要求较高，多数民营企业难以符合条件，民间投资矿业基本上不能通过直接融资渠道筹集资金。商业银行出于防范风险的考虑，往往回避对民间投资主体的放贷风险，民间通过贷款融资的渠道也受到了极大限制。此外，我国还比较缺乏投资基金和机构投资者，民间投资矿业缺少资金供给大户。

　　制度性障碍依然存在，投资风险不可小视

　　民间资本投资矿业的风险主要在于矿权资产的权益保障及其合理的价值评价。我国矿权资产保护制度形成的基础是《矿产资源法》，但其有关矿业投资主体的规定有失公平，与目前形成的多元化矿业经济结构不相适应，由此出台的地方性法规及规章、部门规章、地方及部门规范性文件等之间不够协调，有些甚至存在矛盾（如我国矿权转让过程中，交易审批制度和企业变更登记制度就存在矛盾），这在很大程度上就会影响法律制度的贯彻实施和对矿业权人的资产保护效力。在管理政策层面上，政策不稳定表现得比较突出，一些地方制定和修改政策时缺乏论证、随意性大，投资者对政策难以把握，增加了矿业投资的风险。

　　在实践中，矿产资源管理制度与市场经济体制的要求还存在较大的差距；矿产资源勘查、开采中的经济关系还未理顺；政策层面上缺乏民间投资矿业的具体指导意见和实施办法；矿政管理还存在缺位、不到位、错位等问题，通过行政配置矿产资源的色彩比较浓重，如一些地方政府通过手中的财力、权力控制着大量的矿产资源勘查开采投资活动，不但对民间资本设置了重重障碍，而且对外地资金也进行层层阻拦。一些地方政府经营矿业权，建立的投资公司以营利为目的，进行矿权储备，排斥社会资金的进入，出现市场的不公平竞争现象。

　　矿业中介服务不健全，矿业权出让、转让的实际价格与评估价格差距较大，矿权资产交易风险高。这主要源于：矿产勘查投资中介涉及到储量评审、矿业权评估、法律咨询、投资咨询、财务咨询等方面，而现有的中介组织因其专业性（储量评审、矿业权评估等）的中介服务与投资、法律、会计等中介之间的联系不紧密，造成综合性服务效能差的结果；现有专业性中介组织的建设有待完善，如地球物理公司、钻探公司、实验测试单位等技术服务机构虽然已经存在，但其运作不太规范，诚信度低；一些专业性从业人员并没有真正的行业从业经验，评估人员的综合素质、知识水平不高，造成评估机构的业务影响力和权威性不强、公认度差等。

　　关于发展民间投资矿业的几点建议

　　第一，加快建设矿产资源法律体系，为民间投资矿业提供制度保障。建立稳定的投资政策环境，减少投资者的政策不确定性风险。

　　加快矿产资源法的修改与实施，保护投资人的合法权益。做好《矿产资源法》与其他与矿产资源开发利用相关法律法规的衔接，确保矿业投资人的合法权利。解决《矿产资源法》及其他资源类法律的矛盾冲突，逐步建立科学合理的矿业投资管理法律法规体系。推进《矿产资源法》及其配套法规的修改工作，在资源类相关法律中明确实现矿产资源财产权与开采许可的分离，明确矿权投资人的利益。加快建设民间投资矿业的具体指导意见和实施办法，清除矿业投资中的歧视性政策和管理措施。制订矿业投资指导目录，建设国内矿业投资环境的省级或区域评价制度。

　　为保证政策的稳定性和连续性，一是在出台矿业政策时应反复论证，而一旦出台后就不再随意修改和调整；二是在法律上规定，矿业投资人（尤其是矿山开采投资）的一些权责内容在一定时期范围内不作修改；三是矿业投资管理部门和某些特殊领域的矿业企业签订豁免协议，规定在政策发生变化时，企业依然可以享受已经约定的政策，保证某些政策的连续性。

　　第二，推进我国矿产资本市场的建设和发展，为民间投资矿业畅通渠道。

　　加快独立地质师制度、矿业上市公司勘查开采投资和地质信息季度披露制度，以及矿业企业银行贷款可行性报告制度，加强矿业投资风险管理制度的建设，为矿业资本市场的建设和发展提供制度基础。建议国土资源部和证券监督管理委员会共同组建矿产资本市场发展建设的领导调协组，组织和领导我国多层次矿业资本市场体系的建设与发展。主要由国土资源部制定矿业公司上市的信息披露技术标准和勘查管理规范；由银监会依据矿产资源储量标准，制定矿产勘查企业银行贷款可行性管理制度。

　　推动我国矿业资本市场的建设，一是加快场外有形交易市场的建设，建立和发展股权交易市场和矿权交易市场；二是推动矿产风险勘查资本市场板块的建设。建议政府管理部门将建立和发展矿产风险勘查资本和场外交易市场纳入正式日程，确立其发展目标和步骤，以及相关制度改革与政策研究的调整。矿产勘查行业主管部门应积极主动地加强与证券部门、国有资产部门、金融部门以及中介服务机构的沟通，组织相关力量研究提出矿产勘查企业通过创业板上市的基本条件、需要建立的相关制度、推进矿产勘查资本市场建设的总体思路和政策保障等，制定适合我国矿产勘查工作特性和投资特性的上市融资条款。

    第三，大力发展中介服务机构，强化监督管理和诚信建设，为矿业投资提供诚实可信的优质服务。

　　加快中介机构的建设与发展，借鉴国外矿业市场发展的经验，积极依托市场手段，大力培育和发展第三方矿业市场专业中介组织；开放矿业中介服务市场，引进国外高水平的矿业市场中介机构；推动投资分析、地质与矿产工程咨询等综合性中介机构的建立与发展。

　　加快完善矿业权评估、储量评审、报告方案审查等相关制度，强化对中介机构的监管力度，探索建立政府部门的外部审计制度，形成对矿业实施有效监管的机制。大力倡导和推进诚信建设，加快建立相关结果的终身担保制度，建立严格的监管、曝光、退出机制，严防死守，创造公平、安全、可靠的信息环境。

　　第四，推动和促进民营矿山企业的改革与发展。

　　近几年来，通过治理整顿和资源整合，我国民营矿山企业的数量不断减少，生产规模有所提高，但民营小矿的数量仍然占我国矿山企业总数的73%，这虽然与历史原因和矿产资源禀赋有关，更与矿山企业的生产经营管理水平和治理结构有关。这种缺乏规模化经营的现状及其公司的治理结构，在很大程度上也制约着民营矿山企业的发展，导致矿山开采的监督管理成本较高，加之当前的“矿政管理乱”，也使得有些政府在制定政策时，无形中选择了“抓大放小”，对民间资本和小矿企业设置高篱，增加了民间投资矿业的进入成本。因此，民营矿山企业要通过自身的资本经营和产业重组，向公司化、集团化的方向发展，完善企业法人治理结构，健全企业董事会、监事会、股东会结构，形成有效的监督管理制衡机制，提高企业的整体素质和管理水平。当然，政府管理部门，也应从维护我国矿业稳健发展的角度出发，大力支持和鼓励民营矿山企业之间相互的以及民营企业与其他企业之间参股的形式，加快推进矿山企业的调整和重组，推进企业向集团化方向发展。