对我省房地产市场运行实施政府干预的分析报告节选十六:政府干预的必要—维护稳定-BLOGRO...

第三节  政府干预的必要—维护稳定

1、房地产具有必需品的特征

房地产具有必需品的特征。正是因为如此，没有一个西方发达国家的住房市场是完全市场化的，市场化解决不了住房问题。

为了得出这个结论，西方国家为此探索了几百年。随着工业革命的深入，以英国为首的主要工业化国家面临巨大的住房危机，大多数城市居民没有自己的住房，恶劣的住房条件导致瘟疫的流行等社会危机，社会公众强烈要求政府干预住房市场。但在这段时间里，自由主义哲学思想席卷欧洲，整个经济领域的所有方面几乎都依赖于市场。决策者深信市场上众多的个人供给者和需求者在追逐自身利益的同时，他们之间无阻碍的相互作用能实现资源的最佳配置，所以自由主义的信念与迫使政府对住房进行干预的社会力量之间存在很大的矛盾。冲突造成的紧张状态使住房制度有了比较清晰的现代意味。人们意识到，无拘无束的自由竞争并不会自动带来社会福利的最大化，在住房市场利润的驱动下，住房的供给与需求并不会自动的调节达到某种合意的均衡。改革者开始将大量的精力投入到住房干预，现代住房制度开始形成。不少国家把公民享有住房的权利写入了宪法。

进行政府干预的根本目的是使国民经济总量平衡，经济稳定增长。由于市场调节具有一定的自发性、盲目性和滞后性，单纯地依靠市场调节会带来整个经济体系一系列巨大的风险，因此即使在政治、经济体制相对完善的发达国家，也需要国家的政府干预来保障经济的平稳发展。目前我们的市场发育还不完善，地区间发展不平衡，单靠市场机制的作用是远远不够的，诸多的缺陷需要有政府干预加以弥补。

房地产作为支柱产业之一，关乎国计民生，已远远超越单纯的经济范畴，对我省经济结构构建，对社会安全、政治稳定都至关重要。房地产的公共属性决定了政府必须行使干预、管理和调控的职能，如果完全放开房地产市场，任凭其“市场化调节”、自由发展，房地产必将给社会带来一系列灾难性后果。因此，在目前状况下政府干预不仅必要而且是必须的，需要采取必要的政策措施干预房地产市场，这对保障我省房地产业的平稳发展和保持社会稳定具有重大意义。

2、当前房地产市场生态环境已经开始恶化

随着受次贷危机重创华尔街崩溃，欧洲和日本经济举步维艰，在为期5年的超负荷加速增长后，目前中国经济已明显放缓。最近的一批数据，已引起了人们对于经济可能正以更快的速度放缓的担忧——而上周央行出人意料地6年来首次降息，也表明中央政府也存在这些忧虑。实际上，尽管很少有人预测明年GDP的增长将远低于8%，但可以预见的是如果是一次比较沉重的“硬着陆”，房地产市场在未来一年真的遭遇重灾，银行业将会受到牵连。可能导致幅度更大的经济放缓的最糟糕情况将是：房地产行业的问题引发社会投资的崩盘，住房开发贷款和抵押贷款可能成为银行新的不良资产来源。随着房地产新开工面积的下降，钢铁、水泥、建筑等行业在成本上升的基础上，面临着需求进一步恶化的风险。

近年来，房地产市场一直是推动我省经济增长的主要因素之一。不过，最近的统计数据和一些其它指标已经表明房地产市场正逐渐放缓。8月份的销售额和在建房屋面积均有所下降，而钢铁、水泥和空调设备的产量均与上月持平或有所下降——这是房地产市场活动减弱的另一个迹象，最近几个月抵押贷款的批准数量也在大幅下降。

考虑到房地产未来前景的不确定性，我们应更多地关注消费者状况。到目前为止每个月的零售额都增长了23%，增速为9年来最高水平，情况还算乐观。消费也许会抵消经济放缓的一些影响。

然而，消费领域也同样存在一些预警信号。今年城市居民的收入增速明显下降，消费信心和消费预期受到严重影响。央行南京分行最近对我省城镇储户的调查表明，2008年三季度我省城镇居民房价预期指数已经从2008年上半年的上涨区间转入当前的预期下降区间，仅为-14.77%，比二季度大幅下降52.22个百分点。其中南京、苏州、无锡三市房价预期指数分别比一季度下降65.29、96.21、45.26个百分点。观望气氛浓厚，未来三个月打算买房的居民占比只有11.4%，分别比上季度和去年同期下降1.83、5.87个百分点。银行盈利预期的恶化，仅是经济增长开始放缓的缩影，实体经济受到的冲击甚至更早更为强烈。在连续五年加速增长后，今年二季度我省GDP增速已经降至13.6%，较2007年的15%明显减速。公布的8月份的最新数据，均为我省经济6年来的最低水平，部分钢材品种、水泥、平板玻璃等销售价格均出现了不同程度的回落。这预示着投资类产品市场需求在发生变化，经济下行的风险在上升，预示下半年增长可能进一步下滑。

目前有利的是，货币政策尚有一定的回旋余地，可以用于刺激经济增长。8月份，广义货币（M2）同比增长16%，已经连续三个月下降；更重要的是国际市场大宗商品价格回落；国内居民消费物价指数（CPI）涨幅降至4.9%，较2月份8.7%的高点亦有大幅回落，表明此前的紧缩货币政策已经产生效果。本次调整之后一年期贷款利率为7.2%，准备金率为16.5%，均有大幅下调空间。银行系统的流动性水平十分充裕，受存款增长和贷款规模受限的影响，主要商业银行贷存比已经降至65%左右，说明银行35%的存款都没有重新进入市场，一旦准备金率下调和贷款窗口指导放松，企业资金面紧张的状况很容易得到缓解。

另一方面，过度放松货币政策的风险也不容忽视。8月份， PPI同比上涨10.1%，再创新高，成本上升压力继续加大，严重挤压企业盈利空间，影响经济效益的平稳增长；同时，煤炭、成品油、电力价格存在行政性管制，这些因素都可能导致通胀反弹。鉴于国内煤电油运形势仍然紧张，面对隐性的通胀压力，预计央行政策调整的步伐必然以小幅渐进为主。

如果经济真的以更快的速度放缓，央行能够应对选择之一就是放松当前对信贷的限制——事实上，9月15日央行已开始这么做，下调了利率和小型银行的存款准备金率。要促进经济短期增长，在财政方面也还存在更大的空间，同时，减税也能够促进消费。

3、需要切实防范房地产市场金融风险

2008年9月7日美国政府宣布接管房利美和房地美（简称两房）并实行国有化改造，9天后雷曼兄弟宣布申请破产保护、美林证券被美洲银行收购，这一系列事件表明，始发于2006年中的美国“次贷”危机正在恶化，“次贷”危机正在向全面的房地产金融危机演变。尽管这次危机还没有平息，但房地产市场及房地产金融的威力已经展现得淋漓尽致，需要我们深刻反思房地产及房地产金融的政策的时候了。

房地产业已成为国民经济支柱产业这一点已不容置疑，房地产业与金融业的互动关系除了共促发展外，还有一个更重要的表现就是风险的互动。引发房地产金融风险的原因大致可以从三个层面来剖析：一是客户层面，包括已贷款的开发企业和购买人，即当客户所面临的风险超出其自身所能承担或所愿意承担的范畴时，最后就可能“殃及池鱼”，引发一定程度的金融风险；二是银行层面，包括央行和商业银行，即央行金融政策出台的时机、力度、合理性以及商业银行对房地产信贷业务的操作规范与否、自身承担风险的的能力如何，都可能导致一定的房地产金融风险；三是系统层面，包括房地产投融资的社会环境、经济环境、法律环境等，这些因素均可能对房地产金融风险的产生、以及破坏程度有着一定的影响。具体可从以下几个方面进行分析：

（1）房地产市场阶段性波动引发的金融风险

商业银行房地产信贷业务周期长、涉及面广，可预见和不可预见的风险均存在，房地产市场阶段性波动所引发的金融风险更是难以捉摸。鉴于房地产业自身的特性，引起房地产市场阶段性波动的因素很多，如果商业银行对房地产业所处的阶段不能较好地把握并进行必要的风险控制，必然要面临更大的风险。造成房地产市场阶段性波动的因素主要包括：①市场自身的周期规律。任何事物均有其自身的周期性，房地产业亦不例外，自然有其低谷期、复苏期、成熟期、高峰期的出现，尤其是在低谷期和高峰期，所带来的金融风险将更为突出，如在低谷期，表现为市场资金紧张、商品房出现滞销、房价不断创新低、投入资金无法回笼，开发商很可能出现资金链断裂，烂尾楼、空置楼开始大量出现，甚至一些实力差或摊子大的开发商出现大额亏损、甚至倒闭，严重危及银行开发性贷款的收回；而在高峰期，表现为市场资金宽裕、购房者踊跃、房价不断创新高、房地产开发和投机炒作不断产生赚钱效应，这时候，商业银行也很可能被极度繁荣的表象冲昏头脑，竞相抢市场、放贷款，殊不知更大的潜在风险正在悄然而至。

②行业政策和当地政府调控措施的变化。首先是房地产企业资质认定、行业准入、行业标准、以及土地政策、房改政策等由房地产管理部门出台的一些制度规定，这些规定在一定时期、一定程度影响房地产客户的风险，进而波及金融业的信贷风险。其次是当地政府对市场调控的意向，如果当地政府不顾当地的经济发展水平和实际需要，搞所谓的“形象工程”、“政绩工程”，对投入开发高档写字楼、高级酒店、高档别墅、“豪宅”等不加以有效控制，导致房地产开发规模过量，摊子铺得太大，土地供应过量，土地价格上涨过快，住房供求结构失衡，空置房增加，就极有可能形成局部过热的潜在市场风险。

③金融政策的调整。房地产业对金融政策的敏感程度远远高于其他行业，每次金融政策(尤其是货币政策)调整所带来的资金面的变动都可以成为房地产行业的风向标，进而给一些地区、行业、企业带来突发性的风险。比如央行提高对发放开发贷款企业的资质等级标准，那么就有低于此资质等级的相当部分的房地产开发企业被银行停止融资而陷入困境，资金链的断裂对一些房地产企业来说可能是灭顶之灾；又比如央行限定对已封顶的多层房产才能向期房购买人发放贷款或降低贷款的成数，那么就有抑制房地产泡沫与投机的风向，且对房地产的销售以及实力不足的中小房地产企业将是一个严峻的考验，在这场考验中，与之有互动关系的商业银行又岂能独善其身。

④国际资本的流动。随着我国加入世贸后国际金融一体化进程的加快，国际资本的流动逐步加大且更加难以预测和控制，对于以资金面正关联的房地产业的影响更加防不胜防，如果发生国际资本大量流出时，资金面的骤然紧张，房地产业的繁荣景象可能会急转直下，固有的矛盾和风险随之显露出来，这也是金融业在进行风险防范和控制时不可忽视的一个方面。

（2）金融业内在因素引发的房地产金融风险

金融业内在因素引发的房地产金融风险，主要是指金融业在应对房地产金融风险过程中，因自身抗风险的能力超负荷时，引发的风险。实事上，国内商业银行资本充足率低、不良资产率高、效益不理想所导致抗风险能力低的现状已是不争的事实。而因房地产业泡沫的破灭引发的大面积金融风险对金融业的冲击无论在国际、国内均有着深刻的前车之鉴。主要症结在于：

一是投融资体制改革进程缓慢，融资渠道单一。国内商业银行(特别是国有商业银资本金不落实的情况比比皆是，有资料显示：在房地产开发项目资金来源中，由房地产企业和承建房地产项目的建筑企业直接向银行贷款约占60%以上，而另外40%的资金大部分靠预售房款、个人购房按揭贷款、或拖欠工程款、材料款等方式解决，由此不难看出，在现行的投融资体制下，房地产业对银行的依赖程度和银行所承受的风险程度确实到了极限。

二是住房信贷体系不健全，缺乏专业化的房贷机构。住房银行体系、住房信贷体系的健全与否，也是分散和抵御房地产金融风险的关键所在。房地产最为发达的美国，上世纪30年代就设立了联邦房地产贷款银行委员会，它与联邦国民抵押协会、联邦房屋抵押公司和商业银行共同组成一套完整的住房金融体系。而我们到目前为止，尚没有一家专业化的住房银行，住房银行体系根本谈不上；房地产贷款均由各商业银行内部的信贷机构进行办理，房地产信贷管理人员除了了解贷款的基本内部操作程序外，大多不具备房地产业务方面的专业知识，所以一些风险的控制措施仅仅停留在表面上也就不足为怪了。

三是金融创新滞后，金融品种单调和缺乏必要的避险工具。目前，对房地产业的金融品种基本上只有贷款，各金融机构在面临房地产金融风险时也只有争相抢收贷款的唯一办法，突然抢收贷款的结果等于逼迫房地产企业加快走向困境，更加大了存量贷款的风险，形成恶性循环，而迟一步抢收贷款的就只能面对不良贷款和损失，在突如其来的大面积房地产风险面前往往束手无策。因此，金融创新滞后、金融品种单调和缺乏必要的避险工具，加大了房地产金融风险的发生频率和金融业的应对难度。

四是金融业自身的资产负债结构不合理，且不良资产负担沉重。商业银行对房地产业的贷款期限都比较长，对个人住房贷款的最长期限甚至可达30年，而商业银行目前的负债结构中，最大的负债品种为存款，存款的最长期限为5年，其他长期性负债几乎没有或微乎其微，这样的资产负债结构显示房地产信贷业务始终存在着短期性负债来源与长期性资产占用之间的矛盾。随着个人住房贷款比重不断提高，商业银行资金期限结构不匹配的问题会越来越严重，房地产风险引发的金融业流动性风险、挤兑风险等随时存在。再说，虽然国内金融业经过采取不良资产剥离、加强不良贷款管理等手段，近年来不良贷款率呈现不断下降的趋势，但报表上的不良资产和报表未统计的潜在不良资产依然成为其后续经营的沉重负担，加之为了体现盈利水平而没有提足不良资产风险拨备，国内金融业抗风险能力弱之又弱。

（3）商业银行房地产贷款操作疏漏引发的金融风险

商业银行在发放房地产贷款中如果没有保持必要的职业谨慎和遵守操作规程，每一个环节的疏漏都很容易导致贷款出现风险或损失。突出表现为：

①对借款企业审查把关不严引发的风险。一是对“四证”审查不严。央行和各商业银行均要求发放住房开发贷款时，借款企业必须取得“国有土地使用证”、“建设用地规划许可证”、“建设工程规划许可证”、“建设工程施工许可证”等“四证”。借款企业取得了“四证”，一方面反映其所开发的项目合法合规，另一方面也体现出开发企业投入了相应的项目开发前期自有资金，开发的基本条件具备。如果对“四证”的审核流于形式，对“四证”没有或不全的企业仍发放住房开发贷款，导致所开发的项目引发纠纷或无法取得“商品房预售许可证”等情况，将直接威胁贷款的安全。二是对借款企业的资本实力审查不严。房地产业是一个高投入的行业，企业自有资金的不足必然对其发展产生负面影响。有些借款企业资金实力不足，自身资产负债率高，以“空手套白狼”的方式进行房地产开发；有些企业则在项目资本不到位的情况下，采取预收、贷款、拖欠等形式，超负荷进行房地产连片开发；如果没有对借款企业的资质、资金实力、企业资本金和项目资本金到位情况进行严格审查，这等于把绝大部分的风险揽到了银行身上，在开发项目的商品房顺利销售时风险尚不明显，如果一旦出现房产滞销、价格下降等不利因素，银行贷款风险立即凸现出来，贷款损失在所难免。三是对贷款资金使用和回笼款的监控不到位。贷款资金使用监控不到位，就可能造成贷款资金被挪用，形成项目资金缺口，有出现“烂尾楼”的可能；而对贷款项目的商品房销售回笼款的监控不到位，就有可能使销售回笼款不能正常回流贷款行或回笼款被挪用于其他项目的开发等，使第一还款来源流失，影响贷款的按期归还。四是对开发企业流动资金贷款的审查不严。为规避"四证"管理要求，少数商业银行迎合房地产开发企业不合理要求，用变通的办法将流动资金贷款用于弥补房地产开发项目资金的不足，贷款到期无法及时归还时，又使用展期、借新还旧等形式延长贷款期限；这种短贷长用的违规做法，只有使房地产金融风险有增无减。

②对个人住房贷款不规范操作引发的风险。一是“假按揭”。主要是一些开发商或某些别有用心者利用他人证件、或假名字假证件等以按揭贷款的名义从银行骗取或套取贷款资金，“假按揭”造成房地产市场的虚假繁荣，使开发商提前获得了销售资金，最后不仅把“烂尾楼”、“滞销房”等留给了银行，而且银行面对莫须有的借款人追贷无门，直接蒙受巨额损失。二是投机性贷款。即借款人贷款购房不是为了改善居住条件，而是为了投机牟利，一人在一个或多个银行贷款购买多套房产，等待房价升值出售，在遇到房价大幅下跌时，也就意味着借款人违约或无法归还贷款的开始。三是忽视第一还款来源。第一还款来源是个人住房贷款能否按期收回的直接保证，而目前恰恰存在对第一还款来源的审查流于形式的现象，总认为抵押担保手续齐全就高枕无忧了，从对一些个人住房贷款违约情况分析，有相当部分的是由于借款人无固定职业、收入不稳定、还款能力不足造成的。四是担保手续疏漏。按现行做法，发放贷款时借款人必须以购买的房产作抵押，开发商也应当提供阶段性担保，以确保贷款第二还款来源的落实。如果对抵押手续的办理有所疏漏，出现降低首付款的比重、提高抵借比、抵押登记手续不全，以及开发商没有提供可变现的抵押品或保证金用于阶段性担保，在第一还款来源不足时，这些潜在的贷款风险立即成为现实的风险。

此外，住房金融业务从业人员数量不足、人员素质不配套、贷款管理水平专业化程度不高，以及缺乏更有效的贷款风险预警机制、监控机制、不良贷款处置机制等，也是引发房地产金融风险的诱因。

（4）法律环境滞后引发的金融风险

一是信用体系不健全。信用机制不健全是危及各家银行信贷投入安全性的最大难题。国内企业和个人信用查询和记录体系尚属空白，信用好与信用差、以及信用好坏程度除知情者以外，无其他渠道可以事前知晓，且不守信者没有得到应有的社会公示、谴责和惩戒。基于信用体系不健全的状况，银行办理信贷业务(特别是个人信贷业务)中对客户的选择和调查就犹如“瞎子摸象”，仅凭表象的判断选择客户容易造成较多的失误，客户的道德风险防不胜防。

二是法律法规不完善。目前，作为支柱行业、涉及千家万户的的房地产业，只是依照一些行业主管部门的文件、规定行事，而且各种法规规定政出多门，尚没有一部完整的《房地产法》来对房地产运作过程、以及房地产企业的行为、房地产投资行为等作出规范，房地产风险危机四伏；同时，高余额的房地产贷款，除了执行《贷款通则》、《担保法》、以及央行、各商业银行的规定外，也没有更为直接、细致的相关法律来对借贷双方以及借贷行为、抵押登记行为、抵押房产处置、风险控制等作出约束和规范。

三是法律约束软弱化。当地行政干预使权力大于法律的现象、以及“赢了官司输了钱”的执行难局面屡见不鲜。在实际工作中，法律约束的软弱化给银行带来诸多难题。面对不良贷款客户，银行一般采取催收、动员还款、信贷制裁、诉讼等方式维护债权，防止遭受损失。若借款方刻意赖帐，银行对其采取的说服和信贷制裁往往显得苍白无力，最后只好使出最后一招——“诉讼”，可胜诉后的执行难问题是众所周知的难题。

四是房地产中介市场混乱，房地产评估价格严重失真，令债权人遭受损失的情况防不胜防。

4、美国“两房”的启示——房地产市场金融风险并不能有效避免

以“两房”为主的美国住房金融体系的精巧设计曾经令无数研究房地产金融的学者赞叹不已，这个体系也是美国以市场为主导的金融结构的重要标志。该体系的巧妙之处在于通过“两房”这个中介使美国房地产金融的风险被分散到全球投资者头上。这个机制在它创立之后的半个多世纪里一直运行良好，历经了60年代金融“脱媒”的考验、70年代美国经济滞胀和80年代储贷危机的洗礼。但遗憾的是，这个精巧的设计却没有能够经得起“次贷危机”的冲击，原因何在？

最重要的原因是房地产价格的过度上涨导致了房地产泡沫。在现代经济学的范畴里，对房地产泡沫的讨论是有很多争议的，尤其是对泡沫的度量方面仁者见仁智者见智。其实只要房价保持持续、快速上涨就一定会导致泡沫，因为只要投资者认为上涨趋势已经形成，就会吸引大量资金进入这个市场，这就是“牛市”的自我强化机制，在暴利的诱惑下投资者的理智就会逐步丧失，市场的信用也逐步被抛弃。美国这轮房价的上涨开始于90年代中期，在9·11之后的低利率刺激下加速上涨，出现了少有的持续10多年的上涨，很多城市的房价涨幅超过2倍，超过了美国历史上任何时期。这就是危机的酝酿过程。

次级债将金融衍生品的“衍生”功能发挥得淋漓尽致，称其为金融衍生品的巅峰之作恐怕并不为过。次级债衍生品犹如一个倒立的金字塔，一旦次级抵押贷款违约率上升，风险就会成倍放大，并带来灾难性后果。由次级债衍生出来的创新产品，已经掘出了一个深不可测的无底洞，而这个无底洞就是作为一个超级大坟墓而存在的，再多资金也填不满！但是，归根结底如果没有利率的大幅度降低，就不会有房地产市场的繁荣，也不会有现在的“次贷”危机。将“次贷”危机的责任算在格林斯潘的头上是有道理的。

因此，要防止房地产金融危机发生，最重要的是要防止房地产价格出现快速上涨，尤其是要防止产生房地产泡沫的机制出现。在经济运行中，决策者们总是倾向于短期见效的措施和政策，房地产行业由于其特殊性往往成为决策者们经常惦记的领域。9·11之后，美国政府为了刺激经济增长，将利率降到历史低位，格林斯潘不会不知道这意味着什么，但他还是这样做了，因为它解决了当时的经济滑坡问题。

我省的房地产同样存在过快上涨的隐患，2004年后很多城市的房价出现了翻番上涨，这样的上涨一定是不正常的。尤其值得关注的是，很多地方政府出于短期政绩的考虑，喜欢推高地价、房价，成为房地产泡沫的最重要的制造者。需要强调的是，我们实际存在制造房地产泡沫的机制，该机制的生命力远远超过美国，地方政府已经形成了一套成熟的刺激房价不断上涨的方法，为房地产金融风险埋下了很大的隐患。2005年以来，尽管中央政府出台的很多抑制房价的政策，但收效甚微，原因是地方政府有推高房价的冲动。但任何事情的发展都有一个度，将房价推得越高，下跌的风险就越大，后果就越严重。

虽然这场全球危机可能比我们想像的要严重，但是并不是制度的崩溃，而是一次调整，对于我们来说可能是历次金融危机中对中国影响最大的一次。前期由于中国经济形势好，金融的国际参与度还不够，所以目前时点看影响还不大，但也不能大意。尤其是此次危机对我们房地产市场、资本市场的影响和传导效应，建议冷静观察，多手预案，及时调整，化害为利。具体而言，清理损失，完善货币政策，加大财政支持稳定物价，设立平准基金稳定股市，恢复和稳定市场信心和预期，在有把握的情况下，可以反向操作。