——浙江省委党校&浙江行政学院——

浙江省“十二五”规划总体思路研究
发布时间：2010-07-01 17:57:29.0     来源：浙江省政府咨询委2010年6月30日
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一、关于“十二五”的发展环境
（一）现实基础
（二）发展背景
（三）发展阶段
二、关于“十二五”的指导思想
（一）发展战略
（二）发展动力
（三）发展主线
（四）指导思想
三、关于“十二五”的发展目标
（一）涉及转型升级的主要指标
（二）涉及社会民生的主要指标
（三）涉及环境资源的主要指标
四、关于“十二五”的重点任务
（一）推进以产业结构调整升级为核心的经济转型
（二）推进以改变城乡二元结构为核心的社会转型
（三）推进以转变政府职能、改善行政管理为核心的政府管理转型
五、关于“十二五”重大举措的探讨
（一）深化改革，进一步完善社会主义市场经济体制
（二）加强统筹协调，优化空间布局，提高区域经济运行效率
（三）增强自主创新能力，把创新作为转型升级的强大动力
（四）“走出去”与“引进来”相结合，构筑对内对外开放新格局
一、关于“十二五”的发展环境
本报告主要通过分析和研究浙江发展的现实基础、发展背景和发展阶段来把握“十二五”的发展环境。浙江省已经进入工业化后期发展阶段，处于上中等收入国家与地区水平。新的发展阶段、新的发展基础和新的发展趋势，要求浙江“十二五”时期应该有新的发展思路。在全球经济仍将处于经济危机后缓慢复苏并低迷调整的大背景下，中国经济“率先复苏”的发展势头可以持续到“十二五”后期；“保增长、促转型、扩内需、重民生”将成为“十二五”时期的主要任务；抢抓机遇增强自主创新能力是当务之急。
（一）现实基础
“十一五”期间，全省人民深入贯彻科学发展观，全面落实“八八战略”和“创业富民、创新强省”总战略，按照经济、政治、社会、文化、生态“五位一体”统筹协调的总体部署，积极推进“全面小康六大行动计划”，“十一五”规划《纲要》主要指标完成情况良好，为“十二五”发展打下坚实基础。
1、综合实力显著增强。
“十一五”前三年，我省GDP年均增长12.7%，2008年生产总值达到21487亿元，人均生产总值为42214元（按年平均汇率折算为6078美元）。产业结构逐步优化，三次产业结构由2005年的6.5：53.5：40调整为2008年的5.1：53.9：41，高效生态农业加快发展，工业结构有所调整，现代服务业发展势头良好。城乡居民收入稳步提高，2008年城镇居民人均可支配收入22727元，农民人均纯收入9258元，年均增长速度均快于6%的预期目标，两项收入稳居全国省区第一位。浙江省全面小康实现程度已达89.6%。
2、城乡统筹稳步推进。
率先提出走新型城市化道路，城市化水平从2005年56%上升到2008年的58.2%。开展了新一轮省域城镇体系规划编制，全面推行市县域总体规划，城镇建设不断推进，城市综合实力和竞争力持续提升。杭州、宁波、温州等中心城市的集聚辐射作用不断强化，浙中城市群加快培育。区域发展更趋协调，“三带三圈一群两区”的区域布局基本形成，陆海联动快速发展。新农村建设成效显著，2008年底全省村庄整治率达到35.4%。
3、社会事业全面发展。
“平安浙江”、“文化大省”、“法治浙江”建设全面推进，各项社会事业持续发展。全省财政科技投入不断增加，全社会研究与实验发展经费持续提高，占生产总值比重由2005年的1.22%提高到2008年的1.6%。教育事业全面发展，在全国率先免除城乡义务教育阶段学生学杂费，高等教育毛入学率达到40%,九年义务教育完成率为97.8%。文化建设扎实推进，“八项工程”和“四个一批”建设初见成效。卫生服务体系不断健全，主要指标居全国领先水平。体育事业加快发展，“小康健身工程”深入实施。积极推行城乡统筹就业，社会保障覆盖面不断扩大；人口与计划生育工作继续加强，低生育水平保持稳定；法制建设取得新成效。2008年我省群众安全感达95.65%，被认为是全国最具安全感的省份之一。
4、生态环境不断改善。
循环经济加快发展，2007年被列为国家循环经济试点省。万元生产总值综合能耗持续下降，工业重复用水率由2005年的38%提高到2008年的62%，单位建设用地二、三产业增加值居全国领先水平。环境污染防治成效明显，2008年化学需氧量和二氧化硫排放量分别比2005年下降9.2%和13.9%，在全国率先实现县以上城市都建有污水处理厂，城市污水处理率从2005年的59.5%提高到2008年的75.1%。生态省建设进一步加强，生态公益林建设工程有序推进，森林覆盖率稳定在60%以上；实施碧海生态建设行动计划，已建成7个省级以上海洋自然保护区和特别保护区；率先开展瓯江河道生态修复全国试点工作；建立覆盖全省八大水系源头地区的生态财力转移支付制度。
5、改革开放成效明显。
组织实施杭州综合配套改革试点，嘉兴、义乌统筹城乡综合配套改革试点，温州、台州民营经济创新发展综合配套改革试点。加快推进要素市场化配置改革，全面推进工业用地招拍挂制度，开展居民生活用水阶梯式水价和非居民用水超计划累进加价制度试点，高耗能行业差别电价行业扩大到8个，积极探索排污权总量控制和市场化交易改革和林权、矿权等市场化配置改革。深化行政审批制度、规划体制、投资体制、强县扩权、乡镇机构等改革，推进服务型政府建设。外经贸体制不断完善，贸易磨擦应对机制进一步健全；境外重要资源的合作开发步伐加快，企业境外投资机构数居全国第一位。
6、浙江经济社会发展存在的主要矛盾和问题
正确认识当前浙江经济社会发展存在的主要矛盾和问题，并且从浙江实际出发制定解决矛盾和问题的对策措施，是编制好“十二五”规划的重要任务之一。我们认为，当前浙江经济社会发展存在的主要矛盾和问题是：
①以低成本竞争和数量型扩张为特征的经济增长方式与资源环境要素制约的矛盾。
浙江长期以来形成的以低成本竞争和数量型扩张为特征的经济增长方式，造成了资源能源的过度消耗与生态环境的破坏。虽然生态省建设和“811”环境整治取得了显著成效，但是由于浙江人多地少，大宗原材料和能源短缺，生态环境保护区域和生态环境脆弱地区面积较大，粗放型增长方式与资源环境要素制约所构成的矛盾日趋尖锐。
②以出口依赖为特征的经济结构与国际市场调整震荡加剧的矛盾。
改革开放以来，我省经济结构形成了传统工业比重高、一般贸易比重大、出口依赖比较严重的特征。国际金融危机的冲击使浙江外贸出口大幅下降，从而拖累工业增长大幅下降，最终导致浙江经济增长速度降至全国后位。国际金融危机还在蔓延，国际市场进一步萎缩，浙江外贸出口的负增长短期内很难扭转。在国际市场调整震荡的大背景下，要想通过迅速扩大内需以改变出口依赖比较严重的经济结构相当困难。
③低层次的产业结构与国内外市场竞争和新发展阶段的矛盾。
我省低层次的产业结构是与“轻小民加”为主和服务业发展滞后联系在一起的。“十一五”规划明确提出了产业结构优化升级的任务，但是实施情况不理想，产业结构调整优化进展不快。国际经济危机冲击下浙江经济增长速度骤降，虽然与外贸出口及相关联的工业增长大幅下滑有关，但深层次缘于产业结构存在严重缺陷，产业层次低，产品竞争力弱，主要产业位于产业链和价值链的低端。随着国际金融危机进一步蔓延和加深，浙江经济要走出危机必须大力推进产业结构转型升级。
④地区差距和城乡差距扩大与实现建设全面小康社会任务的矛盾。
我省农村居民纯收入总体上仍然低于城镇居民人均可支配收入的增速水平，农民增收缺乏长效机制，农民文化和技能素质较低，转移就业难度加大，农村公共服务水平与城市仍有明显差距。区域发展差距也未见缩小，特别是海岛和山区生产生活条件和防灾减灾能力依然较低。城市化水平相对滞后，中心城市功能不够完善，提升工业化、带动农村发展的能力较弱，城市的综合竞争能力有待进一步提升。尽管浙江省全面小康实现程度已达89.6%，但是不彻底解决地区差距和城乡差距扩大的问题，就不能实现建设惠及全省人民的全面小康社会的任务。
⑤改革攻坚难度加大与新的发展阶段急需体制机制创新的矛盾。
我省体制改革总体上走在全国前列，但一些重点领域和关键环节的改革仍未到位。要素市场化改革亟待深化，农村土地经营制度和工业用地招拍挂有待完善，反映资源稀缺程度和环境治理成本的价格机制不够健全，市场配置资源的基础性作用尚未充分发挥。鼓励创新创业的体制机制建设滞后，科技、人才等创新要素集聚能力不强。促进民营企业发展的政策措施落实不到位，民营经济创新发展任重道远。浙江进入新的发展阶段，迫切需要建立有利于落实科学发展观的体制机制，迫切需要加快行政管理体制改革和政府职能转变。因此，必须下决心解决进入攻坚阶段后综合改革的难度更大、更复杂、更艰巨的问题。
（二）发展背景
科学预测国际金融危机和世界经济走势对浙江经济社会发展的影响，是梳理“十二五”时期浙江经济社会发展总体思路的前提。总的看，“十二五”时期，全球经济仍将处于国际金融危机后缓慢复苏和低位调整时期，中国经济有望继续成为世界上经济增长最快的国家之一，具备“后发优势、大国优势和体制创新潜力”的中国经济面临重大机遇与重大挑战并存的发展背景。
1、世界经济处在经济危机后缓慢复苏并低位调整的时期。
科学预测世界经济的走势，必须抓住全球经济危机是否触底和何时复苏两个要点。对于前者，目前虽然仍有分歧，但可以肯定的是“最糟糕的时期正在过去”；而对于后者，目前最不确定的是到底“在底部徘徊多久”。这场危机的本质是“以美国为代表的资产膨胀型过度消费模式”和“以美元为代表的国际金融体系的致命缺陷”。因此，危机的缓解既取决于全球经济失衡的调整进程，又取决于国际金融体系的调整进程。考虑到全球金融危机使世界经济进入了大动荡、大调整时期，国际环境复杂多变，不确定性和不稳定性因素增加，我们认为这种调整将持续一个比较长的时期。这对我省经济发展，可以说是战略机遇与严峻挑战同在，局部复苏与震荡反复同在，经济合作与贸易摩擦同在，正如2008年度诺贝尔经济学奖得主、美国普林斯顿大学教授保罗·克鲁格曼近来所说的：“我担心整个世界经济会重现日本在上世纪90年代的情景，即不会进一步下滑，但复苏困难。很长一段时间我们的经济将处于低谷，全球经济危机还将持续4～5年。”综上分析，“十二五”时期世界经济总体上仍将处于缓慢复苏和低位调整时期，发展的不确定性和不稳定性因素较多。
2、中国经济有望“率先复苏”，但是高速增长态势可能难以持久。
面对全球经济危机冲击和国内发展存在的问题，中央政府 “保增长、扩内需”的一系列宏观政策措施初显成效，具有发展中大国自身优势的中国经济已经成为世界经济复苏的先行者。但是，目前我国经济的恢复性增长很大程度上依赖于固定资产投资的拉动，主要是国内因素在起作用，国际因素仍然以负面影响为主。加入世界贸易组织以后，我国在经济全球化过程中与世界经济的联系日益紧密。一方面，由于西方发达经济体在全球经济危机影响下经济进一步衰退，我国的外贸出口在短时期内难以扩大；另一方面，我国持有巨额的美国债券和美元外汇储备，美国经济能否复苏对我国经济的影响也很大。初步分析，我国经济率先复苏后，发展的势头会持续到“十二五”后期；但是，如果没有美国、欧洲、日本等经济体走出危机的相继跟进，如果国际经济在大动荡、大调整中出现新的矛盾和问题，中国经济将很难长久保持高速增长态势。
３、“保增长、促转型、扩内需、重民生”将成为我国“十二五”时期的主要任务。
考虑到第一，虚拟经济泡沫破裂后，稳固和提升现有实体经济的竞争力成为西方国家的普遍做法，这使得处于价值链分工低端的我国产业出口市场的扩展与升级的难度加大；再加上国际金融危机后贸易保护主义更加盛行，国际经济竞争将更加激烈。因此，即使“十二五”时期世界经济复苏，我国外贸的扩展也不会很快。第二，制约我国内需启动的影响因素是多方面的，主要有国民收入分配结构失衡、社会保障机制不健全、城乡二元结构影响和地区发展差异过大等等。这些方面积累的问题多，体制机制改革的任务重，涉及面广，难度较大，解决起来需要一个较长时间和过程。“十二五”时期将是推进这些方面改革的关键时期，但是，消费要成为经济增长的更重要引擎尚需时日。第三，投资拉动的后续效应需要经济回升加以配合。如果没有较好的经济回升，特别是出口增长消化产能，企业效益好转和财政收支状况好转，投资拉动的高增长将不可持续。目前大量的基础设施投入将有可能闲置或者低效运行，这将影响中国经济的长期发展。因此，我们认为，“保增长、促转型、扩内需、重民生”将成为我国“十二五”时期的主要任务。
４、应对国际经济危机，抢抓机遇增强自主创新能力是当务之急。
历史经验表明，经济危机之中往往蕴藏着新技术革命和新产业发展的重大机遇。当前，新能源、新材料、信息产业、生物工程、文化创意、低碳经济等领域不断出现重大突破，新技术、新成果的转化和应用层出不穷。21世纪初期是我国发展的重要战略机遇期，这个判断并未因经济危机的出现而改变。我国是一个发展中的大国，在应对国际经济危机时，必须把抢抓机遇增强自主创新能力作为当务之急。
综上所述，“十二五”时期中国经济发展既面临着重大机遇，又面临着严重挑战，存在一系列的不确定因素，其复苏进展过程确实存在“∪”型、“L”型、“W”型等多种可能。我们预测：中国经济未来发展轨迹呈现“∪”型的可能性最大，也是我们所期望的；中国能够成为世界经济复苏的先行者，但是如果没有全球经济复苏跟进，中国经济很难长久保持高速增长态势；“保增长、促转型、扩内需、重民生”将成为我国“十二五”时期的主要任务，在转型基础上的发展才是可持续的；抢抓机遇增强自主创新能力是当务之急。
（三）发展阶段
参照国际经验，判断经济社会发展所处的阶段，最根本的依据是人均GDP水平。在此基础上，再结合区域的具体特点来加以判断。
1、浙江省已经进入工业化后期发展阶段，处于上中等收入国家与地区水平。
2008年浙江省按照常住人口计算，人均GDP为42214元，以国家公布的2008年平均汇率来换算，人均GDP达到了6078美元，与全球排序60～70名的苏里南、南非、土库曼斯坦、毛里求斯、圣卢西亚、阿塞拜疆、黑山、保加利亚、黎巴嫩、博茨瓦纳等国家的人均GDP相当，处于上中等收入国家与地区的中等水平。即使按照“十二五”时期年均GDP增速8%～10%测算，到2015年浙江人均GDP水平虽然接近高收入国家与地区的门槛，但仍处于上中等收入国家与地区水平。据此，可以判断浙江省已经进入工业化后期发展阶段，处于上中等收入国家与地区水平。
２、新的发展阶段将带来的新趋势。
分析工业化后期发展阶段和上中等收入国家与地区的一般特点，我们预测新的发展阶段将带来五个新趋势：
①经济结构变化的新趋势，即三次产业发展由“二产主导”向调整优化二产基础上的“三产主导”转变；
②消费结构变化的新趋势，即由一般消费品的普及化向耐用消费品的普及化转变；
③产业组织结构变化的新趋势，即家族制管理向现代企业治理结构转变，股份制、混合所有制和集团公司加快发展；
④社会结构变化的新趋势，即“白领”职业队伍不断壮大，中等收入人群开始成为社会主体；
⑤城乡结构变化的新趋势，即加快新型城市化，建设社会主义新农村，破除城乡二元结构，实现城乡经济社会一体化发展。
３、“十二五”时期浙江经济社会发展的主要特点。
“十二五”期间浙江将率先基本实现全面小康，提前进入实现基本现代化的阶段。“十二五”时期是浙江经济转型升级的关键时期，也是全面提升工业化、城市化、市场化、信息化和国际化水平的关键时期。把新的发展阶段、新的发展水平、新的发展趋势与浙江的省情、浙江的优势结合起来，我们认为浙江经济社会发展在“十二五”时期有以下几个主要特点：
①浙江经济不会再现以往的高速增长，全省经济运行将进入“转型发展”时期的平稳适度增长阶段。
②出口导向战略难以为继，统筹国际国内两种资源和两个市场，实行竞争力导向战略势在必行。
③产业结构调整将围绕“提高三产、强化二产、优化一产”加快进行，逐步形成“三二一”的产业结构。
④围绕构建和谐社会，社会保障体制、社会管理体制和统筹城乡发展的体制机制改革不断深化，社会事业全面长足发展。
⑤推进新型城市化和规划形成主体功能区，将使区域经济向城市经济主导的城乡一体化转变，生产力布局更加合理。
二、关于“十二五”的指导思想
面对“十二五”时期的国际经济环境、国内政策导向和我省经济社会发展存在的主要矛盾和主要问题，全省上下必须进一步解放思想，实事求是，把困难和问题看得更加深刻一些，把不确定因素估计得更加充分一些，把发展目标定得更加现实一些，一心一意地贯彻落实科学发展观，全力以赴推进“转型发展”。
（一）发展战略
坚定不移地实施“创业富民，创新强省”总战略，全力以赴推进“转型发展”。
（二）发展动力
继续深化改革、扩大开放，以体制创新和科技创新为主动力推进“转型发展”。
（三）发展主线
以“转型发展”为浙江省“十二五”规划的主线，全力以赴推进“三个转型”，即以调整产业结构为核心的经济转型、以改变城乡二元结构为核心的社会转型、以转变政府职能改善行政管理为核心的政府管理转型；为彻底改变以资源消耗高、环境污染重、工资福利低的粗放型增长方式，彻底改变浙江经济的工业依赖、出口依赖和投资依赖，彻底改变城乡差距和地区差距扩大的趋势打下坚实的基础。
在国内外宏观经济环境的压迫下，浙江经济已经到了不转型就没有出路的境地。“在转型中求发展，在发展中促转型”，应该是“十二五”时期浙江经济社会发展的根本之途。而实现“转型发展”的根本动力在于改革创新，就是通过进一步深化改革、扩大开放来促进体制创新和科技创新。因此，深入实施“创业富民，创新强省”总战略、全力以赴推进“转型发展”是历史的必然选择。实现“转型发展”需要更加注重以人为本，更加注重“三个转变”，更加注重统筹协调，更加注重社会和谐。社会稳定与改善民生，是建设社会主义和谐社会的最重要的目标；人与自然的和谐，是建设生态省和生态文明的要求，也是转变经济发展方式和实现社会和谐的外在体现。
在“转型发展”主线的引领下，需要进一步正确处理好四个关系：
——以实现又好又快发展为导向，统筹增加投资、稳定出口和扩大消费之间的关系。
——以改变工业依赖、出口依赖和投资依赖为导向，统筹产业结构和空间结构调整优化，特别是传统产业改造与新兴产业发展的关系。
——以推进新型工业化和新型城市化为导向，统筹城乡发展、区域协调、城乡有机更新与扩容集聚的关系。
——以稳步推进和谐社会与生态文明建设为导向，统筹物质文明、精神文明、政治文明、生态文明之间的关系。
为了更好地推进“转型发展”，应该牢牢把握五个工作重心：
——着力转变经济发展方式和增强自主创新能力，提高经济发展质量和水平。
——着力统筹城乡和区域发展，提高经济社会发展的协调性。
——着力加强生态文明建设，促进人与自然和谐发展，提高可持续发展能力。
——着力改善民生和维护社会稳定，推进社会主义和谐社会建设。
——着力深化改革，不断创新体制机制，增强发展的动力和活力。
（四）指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚定不移地贯彻落实科学发展观，全面实施“创业富民，创新强省”总战略，紧紧抓住“转型发展”这条主线，以改革和创新为强大动力，更加注重以人为本，更加注重“三个转变”，更加注重统筹协调，更加注重社会和谐，全力以赴推进经济转型、社会转型和政府管理转型，在进一步巩固提升全面小康建设成果、提高人民群众生活质量的基础上，为率先实现“转型发展”、提前基本实现现代化打下坚实的基础。
三、关于“十二五”的发展目标
发展目标是发展战略的体现，也是明确和落实发展任务的一个主要依据。从全国来讲，2020年要建成惠及全国人民的全面小康社会，2050年要基本实现现代化。从浙江来讲，全面小康和基本现代化都要率先，我省已经提出力争到2010年基本实现全面小康社会的目标（这是我省“十一五”规划纲要已经明确的），到2020年要率先基本实现现代化。国际金融危机使世界经济进入了大动荡、大调整时期，国际环境复杂多变，不确定因素增加，将对我国和我省经济社会发展产生重大影响。“十二五”时期，浙江要围绕继续化解国际金融危机带来的负面影响和全力以赴推进“转型发展”来研究发展目标；同时要考量高水平地实现十七大确定的全面建设小康社会的新要求（即增强发展的协调性、扩大社会主义民主、加强文化建设、加快发展社会事业和建设生态文明），考量基本实现现代化的主要阶段性目标在“十二五”的体现，还要体现省委、省政府明确的涉及改善民生、社会发展、体制改革和生态建设等重点领域的发展目标。为此，我们建议从转型升级、社会民生和环境资源三个方面来研究“十二五”规划的主要发展指标。我们认为，这三个方面涵盖了“转型发展”所包括的经济、社会、环境和制度四个领域，衔接了浙江发展新阶段的特点，与省委、省政府提出的今后一个时期经济社会发展的基本要求也是一致的。
（一）涉及转型升级的主要指标
1、增长速度。按照保持一个有利于加快转型升级的经济增长速度的要求，建议全省地区生产总值年均增长速度为7%，按现行价格和汇率计算，到2015年全省地区生产总值达到3.5万亿元左右，人均生产总值达到6.5万元左右，相当于9573美元。
考虑的基点：①“十二五”时期，对扩大内需不能太过乐观，对国际市场的回暖也不能寄予过高的期望；②全省经济增长的主要动力来自于转型升级，而转型升级对浙江而言将是一个艰苦而漫长的过程；③制定一个相对较低的增长速度，有利于集中精力抓转型升级；④保增长和保稳定不能唯GDP，浙江率先实现转型升级就是对全国的最大贡献；⑤浙江经济在“十二五”时期将呈现一个增长速度由慢到快的渐近过程；⑥预计2009年和2010年我省生产总值同比增长8%，2010年我省生产总值达到25062亿元，2015年全省常住人口5400万人。
2、产业结构。到2015年，服务业得到加快发展，制造业基本完成转型升级，农业现代化水平明显提高，三次产业增加值结构调整为4.5∶47.5∶48，基本形成以“三产”为主导的、三次产业协调发展的格局。
考虑的基点：①在产业结构调整过程中，农业现代化水平的提高很大程度依赖于农村改革，“十二五”时期我省农村改革步伐将会加快；②浙江制造业的转型升级是在危机环境下展开的，是市场倒逼下的被动选择，虽然挑战大于机遇，但是全省上下已形成共识与合力；③工业、农业等实体经济的转型升级离不开服务业的发展和带动，新型工业化和新型城市化的推进将会促进服务业的更快发展；④在新的发展阶段，一、二、三次产业之间的相互渗透和相互融合加快，将进一步促进三次产业的协调发展；⑤形成工业为基础、“三产”为主导、三次产业协调发展的格局，本来就是推进经济转型升级的基本要求。
3、增长格局。投资、消费和出口在国民经济增长中的关系及其内在结构逐步得到调整。消费对经济增长的贡献率明显提高，投资增速保持在10%左右，外贸出口保持在10%左右，竞争力有所提高。财政收入增长应该保持在适当降低的水平。
考虑的基点：①贯彻落实科学发展观和扩大内需的战略导向，将有利于提高城乡居民收入水平，提高消费对经济增长的贡献率；②鉴于大规模基础设施建设高潮即将过去，一般民营企业资本技术密集型产业比较弱，传统产业规模扩张向省外转移等因素，投资增速在“十二五”时期可能呈现前高后低的局面，但是总体上能够接近“十一五”的水平；③随着国际经济的复苏，出口将出现前低后高的走势，但回升的速度不会太快。估计出口增速保持在10%左右是可以争取的；④适度降低财政收入增长水平是为了配合实施结构性减税，也是为了“放水养鱼”，为转型升级创造相对宽松的环境。
4、创新能力。形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业，研究与实验发展经费支出占生产总值比重达到3%左右，科技综合实力、区域创新能力居全国前列。
考虑的基点：①符合中央提出的“三个转变”的要求；②省委十二届四次全会已提出，到2012年R&D经费支出占GDP比例在2%以上；③随着“创业富民、创新强省”总战略的深入实施，创新型省份建设将进一步加快。
5、城市化水平。新型城市化有效带动城乡统筹和城乡一体化发展。2015年，非农产业就业比重达到85%以上，城市化水平达到62%。
考虑的基点：①城市化问题，不是简单的发展问题，更是改革的问题，“十二五”时期浙江改革的进程将加快；②新型工业化和新型城市化必然提高城市化的发展水平；③省委十二届四次全会已提出，到2012年城市化水平超过60%；④预测“十二五”时期，城市化水平平均每年提高0.5～0.7个百分点是可以争取的；⑤2010年是人口普查之年，合理地界定城市人口，不仅是一个理论问题，也是一个现实问题，通过城市人口统计口径的变化，或将“提升浙江城市化水平”。
（二）涉及社会民生的主要指标
1、常住人口。继续稳定低生育水平，不断提高生育质量，到2015年末全省常住人口预计达到5400万左右，人口自然增长率控制在5‰左右，机械人口增长速度有所下降。
考虑的基点：①低生育水平不仅是计划生育政策维持的结果，更是新生代的发展趋势；②随着我省产业结构的调整升级，大规模农民工入浙的高潮将渐行渐远，而高素质劳动力的流入会逐渐增加。因此，机械人口增长速度必然下降，但增长总量还将上升。
2、人均收入。城乡居民收入水平大幅度提高，家庭财产普遍增加，城镇居民人均可支配收入达到35000元左右，农村居民人均纯收入达到18000元左右，城乡居民收入差距进一步缩小。
考虑的基点：①省人大十一届一次会议已提出，到2012年城镇居民人均可支配收入超过27000元，农村居民人均纯收入超过11000元；②随着“创业富民、创新强省”总战略的深入实施，城乡居民收入增幅将进一步提高；③农村改革的推进，社会保障覆盖面的扩大，新农村建设和高效生态农业的发展，为农村居民收入的增长快于城镇居民创造了条件；④2008年城镇居民人均可支配收入22727元，农民人均纯收入9258元；按与GDP同等增速计算，2015年城镇居民收入可达37179元，农民收入可达15145元。
3、社会保障。2015年，社会基本保障覆盖率达到100%。
4、就业水平。2015年，城镇登记失业率控制在4.5%以内，基本建立覆盖全社会就业管理网络，常住人口失业率控制在6%以下。
5、公共服务。基本公共服务均等化水平有较大提高，十五岁以上人口平均受教育年限达到9年，城乡居民工作、居住、通行、休闲环境更加优化，信息服务更加完善，精神文化生活更加丰富。
6、预期寿命。生活质量进一步提高，医疗保健水平进一步提高。2015年预期寿命达到77岁。
（三）涉及环境资源的主要指标
1、万元生产总值综合能耗和主要污染物排放总量。这是由国家确定下达的约束性指标。预计国家很可能会提出万元生产总值综合能耗、化学需氧量和二氧化硫排放量在2010年基础上继续下降的要求，也可能调增相关约束性指标。在与国家衔接过程中，我省可以争取一个突破“一刀切”的、更加符合浙江实际的下降幅度。
2、污水集中处理率和垃圾无害化处理率比“十一五”规划有所提高。
3、循环经济发展取得明显成效，实现资源节约型和环境友好型社会的阶段性目标，核心指标应该比“十一五”规划有所提高。
4、森林覆盖率保持稳定，水环境功能达标率特别是海洋环境功能达标率应该有明显提高。
四、关于“十二五”的重点任务
“十二五”时期，作为已经进入新的发展阶段的浙江省，要适应新的发展阶段的新形势，要继续化解国际金融危机带来的负面影响，必须全力以赴推进“转型发展”。“十二五”规划的关键词是“发展”、“转型”、“改革”、“创新”、 “和谐”，要紧紧抓住贯彻落实科学发展观、推动浙江转型发展这条主线，以改革和创新为强大动力，以“社会和谐”为重要保障，毫不动摇地推进经济转型、社会转型和政府管理转型，同时加强统筹协调，优化空间布局，进一步提高区域经济的运行效率。
（一）推进以产业结构调整升级为核心的经济转型
浙江受国际金融危机冲击最大的是“实体经济”，推进经济转型应该围绕实现“十七大”提出的“三个转变”，以产业结构调整升级为核心。要围绕建立现代产业体系，以建设具有国际竞争力的先进制造业基地为导向，积极实施产业集群升级战略；以适应产业结构调整升级为导向，加快发展现代服务业；以高效利用浙江各类农业资源为导向，大力推进农业产业化、规模化、生态化和多功能化；以产业结构调整升级为导向，统筹扩大内需、增加投资和稳定出口；还要突出节能减排和提高资源利用效率，大力发展绿色经济、低碳经济和循环经济。
1、以建设具有国际竞争力的先进制造业基地为导向，积极实施产业集群升级战略。
立足传统“块状经济”培育特色优势产业集群。“块状经济”是浙江改革开放30多年发展起来的特色优势，也是实现产业升级的主要载体。要围绕“双提升”（提升价值链、提升产业链）培育特色优势产业集群，将低成本优势扩展为质量、品牌、营销、研发等集成优势；将单个生产环节的制造优势扩展为产业链的整体制造优势；营造“总部经济在浙江、生产基地延省外、研发机构国际化、营销网络全球化”的新型产业集群组织格局，在新的平台上实现产业集群可持续发展。
抓住机遇发展新兴产业和临港重化工业。危机往往会促进新兴产业的诞生，目前新能源、新材料、生物技术、信息技术、循环经济、绿色经济等方向即将产生一批新的应用技术，催生新的产品和新的行业。我们要抓住机遇，扶持创业风险投资，力争把握先机，形成一批新兴产业。金融危机的冲击，将加快我国一般重化工业过剩产能的调整和压缩。我省要加快水泥、钢铁、船舶等行业的重组提升进程，力争在过剩产能压缩调整中做精做强；同时，要立足我省港口优势，有选择地发展与省内现有产业关联密切、符合技术创新方向的新型临港重化工业。
2、以适应产业结构调整升级为导向，加快发展现代服务业。
浙江已经进入新的发展阶段，必须加快以服务业为主导的产业结构调整步伐，在进一步调整优化工业的基础上，逐步形成“三二一”产业结构。为了适应产业结构调整升级和人民生活水平提高的需要，“十二五”时期应该把加快发展现代服务业作为主要任务之一。我们认为，发展现代服务业应该从浙江实际出发，实行分类指导。要突出电子商务、文化创意、研发设计和数字传媒等创新性、示范性现代服务业的培育发展；突出金融产业作为综合性服务业的战略地位，加快地方金融的创新发展；突出现代物流、网络经济、总部经济、信息服务、科技教育、商务会展和批发分销等生产性服务业的加快发展；突出商贸、旅游和房地产等传统优势服务业的改造提升，以及与改善民生密切相关的公共服务、社区服务和家庭服务业的协调发展。
鼓励工业企业由加工制造环节向研发设计和品牌营销两端拓展延伸，发展生产性服务业。促进先进制造业与生产性服务业有机融合、互动发展。鼓励服务领域技术创新、业态创新和商业模式创新。对研发、设计、创意等技术、知识含量较高的服务企业，可按规定认定为高新技术企业。因势利导推进现代服务业集聚区建设，重点发展科技创业园、文化创意产业园、空港与海港保税物流园区、服务外包基地、生产性服务集聚区、新型专业市场和特色街区等。继续深化服务领域的改革开放。鼓励服务业规模化、网络化、品牌化经营，尽快形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、具有较强竞争力的服务业龙头企业。鼓励引进国内外著名服务企业总部、地区总部、采购中心、研发中心。大力发展国际服务贸易，特别是国际服务外包产业。加强服务业品牌和标准化建设。抓紧制定并实施《浙江省服务业标准化发展规划》，积极争取开展国家级服务业标准化试点。
3、以高效利用浙江各类农业资源为导向，大力推进农业的产业化、规模化、生态化和多功能化。
如果没有产业化经营，已经精耕细作的土地边际产出效益和竞争能力将越来越低；如果没有规模化经营，单家独户的小农经营只能成为农村弱质劳动力的低盈利场所；如果没有生态化经营，农村生态环境的不断恶化将损害农业的可持续发展；如果没有多功能化经营，难以改变农业空间越来越窄的发展状况。当前，农业经营的产业化、规模化、生态化和多功能化已经成为一个相互联系的整体，关键是要推进农业产业组织创新和科技创新。
积极推进农业产业组织创新，大力培育专业大户、专业合作社和农业龙头企业等现代农业生产经营主体和服务主体。鼓励引导农业龙头企业与农户建立农民专业合作社，使之发挥连接市场、企业和农户的桥梁作用，带动广大农民增收。要加快推进农村土地承包流转，加快搭建农地流转信息交易平台，实现“阳光流转”，确保农民利益不受损害。积极推行标准化和品牌化生产，努力打造绿色品牌，提高农产品的档次和市场竞争力。深化农技推广体制改革，整合政府、科研、教育等各方面力量，形成产学研、农科教一体化的新型农技推广体制，提高农业科技含量。加强农民素质培训，使更多的农民适应农业产业化、规模化和生态化发展的要求。同时，通过加快土地制度、林权制度改革，推进农村集体建设用地市场化；通过拓展农业多种功能，拉长现代农业产业链；通过加大以城带乡、以工补农力度，全面增加现代农业发展的投入；通过加快城乡社会保障体制的一体化改革，为农民真正脱离土地造就经济基础。
4、以产业结构调整升级为导向，统筹扩大内需、增加投资和稳定出口。
面对国际经济低位徘徊、动荡多变的大环境，我省必须坚持“标本兼治、保稳促调”的方针，有效统筹扩大内需、增加投资和稳定出口之间的关系。通过扩大内需，拓展经济增长的空间；通过增加投资和稳定出口，为适度增长保底；通过加快产业结构调整升级，为新发展阶段的又好又快发展奠定基础。
综合治理内需环境，积极扩大内需。扩大内需，一靠提高收入水平，二靠形成良好的消费预期。前者很大程度上取决于经济发展及收入分配政策，而后者依赖于内需环境的改善。要积极调整收入分配政策，提高社会保障水平，在全社会形成良好的消费预期。力促房价合理回归，增加保障性住房投资，推动住房销量稳定增长；改善用车环境，进一步稳定汽车市场发展；改革卫生、教育体制，解决看病贵和读书贵问题；深入推进新农村建设，切实增加农民收入，促进农民转移就业，扶持农民改善住房条件，进一步完善生产资料和生活资料下乡的政策。
兼顾近期和长远效益，合理调控和组织投资。面对发展环境的不确定性，要把有效调控投资作为保增长的重要“底牌”。坚持“总量适度增长，结构趋于优化，效益兼顾远近”的原则，以推进基础设施现代化、公共服务均等化和产业转型升级为导向，统筹政府投资，使之有效发挥引导作用；增加社会投资，使之更好地促进产业转型升级。
多管齐下，确保出口稳定。出口在较长时期内仍将是浙江经济发展的重要引擎，更是省内产业升级的需求依托。稳定出口对于保增长、保就业、保民生至关重要。要积极落实国家有关推动出口的政策，大力调整出口产品结构，提高出口产品附加值和出口产品竞争力。要进一步开拓国际市场，建立营销网络，创新贸易通道，扩大网上交易。要大力发展进口替代，满足国内产业升级、消费升级的需要。要依托现有产业，出台配套政策，大力推进创新步伐。
5、大力发展绿色经济、低碳经济和循环经济。
面向未来，把发展绿色经济、低碳经济和循环经济作为占领经济全球化新高地的战略举措。突出节能减排和提高资源利用效率，认真实施浙江省循环经济“991行动计划”；统筹生态省、循环经济示范区和资源节约型社会建设，完善政府推动、市场主导、公众参与的长效机制。
着力构建循环型工业产业链。结合纺织服装、化工、冶金、机械、建材、轻工等传统行业改造提升，以我省重点培育的产业集群为重点，在全省范围内整合关联企业，加强行业间废弃物的循环利用，构建循环型产业链。积极推进工业园区生态化改造，通过推行清洁生产和ISO14001认证实现企业“节流减污”，鼓励企业之间开展中水回用和固废分类回收再利用，促进区内资源高效利用和循环使用。
把发展绿色经济与产业结构调整结合起来。绿色经济是以低排放、低消耗、低污染为特征的经济模式。要把发展绿色经济与产业结构调整结合起来，抓住机遇积极发展新能源产业、光伏产业、风电产业、光热产业以及关键技术和设备的研发制造；大力推行太阳能应用与建筑设计一体化；着力培育地源（水源）热泵产业，积极发展低碳能源和可再生能源；在有条件的地方探索建立绿色经济实验区。推进生态物流园区建设，推广物流运作中的绿色运输、绿色包装和资源回收利用技术等。构建绿色消费模式，推动循环型服务业发展。
发展具有区域特色的高效生态农业。大力推广设施栽培模式、生态养殖模式、立体种养模式、种养加一体化模式、休闲农业模式等高效生态农业模式，积极构建农业循环产业链，发展无公害、绿色、有机农产品。加快循环农业示范基地和畜禽生态养殖小区建设，推进农村生活垃圾、畜禽粪便、秸秆、农副产品废弃物、废弃农膜等废弃物的资源化利用，提高农业废弃物资源化利用水平。
完善资源综合利用体系。集约利用土地资源。合理安排和拓展用地空间，强化工业项目用地管理，加快土地资源市场化配置。积极推进农业农村节水，大力推进工业节水，全面推进城市节水，提升水资源综合利用水平。持续推进工业节能，着力推进建筑节能，积极引导商业和民用节能，开发利用可再生能源。加强重点行业原材料消耗管理，推广替代型材料，大力节约包装材料。加快建立资源回收利用体系，推进生活垃圾、工业垃圾和建筑垃圾的减量化、资源化与无害化，加快开发“城市矿山”。
（二）推进以改变城乡二元结构为核心的社会转型
随着我省经济转型步伐加快，社会发展的结构性、素质性、体制性矛盾将更为突出，影响社会稳定的风险日益加大。推进社会转型、构建社会主义和谐社会刻不容缓。推进社会转型，首先要调整社会结构，通过推进新型城市化和城乡综合配套改革，改变城乡二元结构；其次要调整社会阶层结构，通过优化收入分配格局，提高劳动报酬在收入分配中的比例，提高中等收入家庭比重，形成中等收入人群为主体的社会阶层结构；第三要保障公民权益，维护社会正义，加强道德建设，形成和谐的公民社会。要加大统筹城乡、以城带乡力度；要进一步加快社会发展，拓展社会保障覆盖面，实现城乡基本公共服务均等化；要创新社会管理体制和机制，提升公民社会自治能力；还要加快推进社会主义新农村建设和欠发达地区跨越式发展。
1、统筹城乡发展。
改变城乡二元结构，关键是转移农民和转化农民，实行新型城市化和新农村建设双轮驱动，推进城乡一体化。要按照科学发展观的总体要求，进一步协调新型城市化、新型工业化和社会主义新农村建设，全面统筹城乡发展、统筹经济社会发展。浙江的国土空间条件决定了工业化和城市化进程中，产业和人口向沿海平原与中心城市集聚的大趋势。必须加大以城带乡、以工补农力度，在统筹城乡发展、统筹经济社会发展的基础上，协调推进“三圈一群”的都市发展战略和以中心镇建设为载体的强县发展战略。特别是要充分发挥中心镇、中心村在推进城乡一体化和农村新社区建设中的积极作用。在县级扩权基础上，探索一批强镇扩权，并逐步发展成为小城市。
2、加快教育、卫生和文化发展。
推进社会转型，要正确处理经济发展和社会发展的关系，进一步加快社会发展。围绕惠民生、促和谐，着力破解看病难、读书贵和文化生活枯燥问题，加快教育、卫生和文化发展。构建义务教育、高等教育、职业教育和成人教育等结构合理，与经济社会发展相适应，符合浙江发展新阶段的国民教育体系。探索优质教育资源向农村地区和薄弱学校流动的体制机制，积极推进义务教育均衡发展。高质量普及高中段教育，逐步实现就读普通高校与职业学校的高中后分流。优化高等教育结构，强化高校办学特色，加快高等教育内涵式发展。大力发展高等职业教育，积极发展成人教育、社区教育、现代远程教育，鼓励有条件的县市兴办一所职业技术学院，加快培养应用性、技能型人才。建立覆盖城乡的医疗卫生服务体系，实现人人享有基本医疗卫生服务。进一步健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治等专业公共卫生服务网络，提高突发公共卫生事件应急处置能力，完善公共卫生服务功能。加快农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设，建立城市医院与社区卫生服务机构的分工协作机制，建立城市医院对口支援农村医疗卫生工作的制度。建设覆盖城乡、功能健全、实用高效的公共文化设施网络，创新公共文化服务方式，不断满足人民群众的精神文化需求。集中力量改建和新建一批重要文化设施，进一步推进公共文化设施网络化。努力打造一批体现优秀历史文化、反映时代精神的文化精品力作，进一步提高公共文化产品生产和供给能力。大力推动优质文化资源向基层、向农村、向企业倾斜，继续推进公益性文化活动大众化，深入开展“千镇万村种文化”活动。广泛开展群众性体育活动。
3、进一步完善社会保障体系。
大力实施“就业优先”政策。抓住金融危机后经济复苏的历史机遇，建立城乡统一、公平竞争的就业机制，形成全省统一、规范有序的劳动力市场。推进职业培训社会化，增强城镇失业人员和农村富余劳动力的就业能力。认真实施“低收入群体增收行动计划”，逐渐减少低收入人口。建立功能完善的城乡社会保障体系。扩大基本医疗保险和失业保险的覆盖面。通过安居房、廉租房、人才公寓等多种形式保障居民享有基本住房服务，加快农民住房改造建设。在全面推广农村新型合作医疗的基础上，试行农村养老和医疗保险金制度。将进城务工农民纳入当地城镇社会保障网络，逐步提高社会保险的统筹层次。加快推进农村养老保险与城镇居民养老保险的广覆盖，注重缩小不同社会群体保障水平的差异。实施老年人健康系统工程，加强老年福利服务体系建设。建立城乡新型社会救助体系。加快建立覆盖城乡、以最低生活保障制度为基础，以养老、医疗、教育、住房等专项救助为支撑，其他救助和社会帮扶为补充，保障标准与经济发展水平相适应的新型社会救助体系。
4、推进基本公共服务均等化。
深入实施基本公共服务均等化行动计划，针对不同地区公共产品需求的紧缺程度确定公共产品的供给结构和次序，统筹兼顾、循序渐进地推进基本公共服务均等化。要与规划和形成主体功能区相结合，在加强欠发达地区基本公共服务设施建设、缩小不同区域间基本公共服务差距的同时，合理引导重要生态功能保护地区以及生态环境脆弱地区的人口转移。基本公共服务均等化的省级财力支出，应该坚持“低标准、广覆盖”。“低标准”指随着经济实力的壮大逐渐提高标准；“广覆盖”指人群和区域的广覆盖。根据全省基本公共服务评价结果，有针对性解决人民群众关心的突出问题，把具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目列入省财政专项转移支付。有效利用市场机制，建立政府、市场和社会充分参与，协同治理的公共服务供给模式。可以通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股、财政贴息等形式，将原由政府承担的部分公共服务职能交由市场主体行使。同时，消除社会资本进入障碍，营造有利于各类投资主体公平有序竞争的社会环境，加大基本公共服务的供给。
5、加强和完善社会管理工作。
创新社会管理体制和机制。以促进社会和谐稳定为目标，以加强城乡社区建设为基础，以有效化解社会矛盾为重点，转变社会管理理念，创新社会管理体制，整合社会管理资源，逐步形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，提高社会管理水平。政府要更加注重履行社会管理和公共服务职能。继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把政府不该管、管不了的事务交给企业、市场和中介组织。政府要逐步把建设财政转变为服务财政。随着经济增长速度放慢和税收结构、土地出让金等财政收入的调整，“十二五”期间财政收入保持两位数以上的增长可能性较小，建议不但要保障增量的大部分用于社会发展，而且也要对存量进行调整，从根本上确立服务型政府的基础。通过优化收入分配格局带动社会结构转型。稳步提高劳动报酬在收入分配中的比例，完善工资正常增长机制。努力提高中等收入家庭比重，形成中等收入人群为主体的社会阶层结构。增强突发公共事件的应急管理能力。加强防灾减灾体系建设，提高抵御自然灾害能力；改革现行突发事件应对组织体制，加强信息应急管理系统；完善对突发事件管理的各级应急预案，严格责任追究制度。培育发展民间组织，完善社区群众自治机制。营造民间组织的发展环境，健全基层群众自治制度，着力构建社区新型管理服务模式。积极发展惠及民生的公益类民间组织、符合市场经济需要的行业协会和适应城乡社区建设要求的基层民间组织，充分发挥其提供服务、表达诉求、规范自律的作用。推行政府向民间组织购买服务制度，提高社区服务专业化水平。努力推进政府管理与社会自治相结合，鼓励和引导社会公众以多种形式参与社会管理和服务，扩大基层群众自治范围，进一步强化社区自治功能。
6、推进欠发达地区跨越式发展。
“十二五”时期要彻底改变城乡差距和地区差距扩大的趋势，就必须把推进欠发达地区跨越式发展摆到重要地位。要正确认识和评价地区发展差距。按照科学发展观的总体要求，我国区域发展总体战略在规划和形成主体功能区的过程中进一步细化，衡量地区发展差距的标准也发生了相应的变化。衡量地区发展差距，一要看基本公共服务，二要看居民生活水平，三要看发展潜力和地方优势发挥程度。而且要把这三个方面综合起来加以评价。要加强生态保护，发展生态经济。生态经济是以生态文明为支撑、人与自然和谐并能够可持续发展的经济，是市场化和生态化相结合、经济再生产和自然再生产相结合的经济发展模式。浙江的地形地貌、山川河流和气候条件，造就了我省独特的生态资源优势，为生态经济的发展奠定了坚实的基础。欠发达地区均为我省重要的生态功能区，发展生态经济才能从根本上解决保护与发展的矛盾，推动欠发达地区实现跨越式发展。欠发达地区发展生态经济的重点领域应该是生态农业、观光农业、绿色食品加工业和生态旅游业。要完善生态补偿机制，加大财政转移支付。生态环境是一种宝贵的稀缺资源，必须进行合理利用和充分保护。环境资源的外部性、生态建设的特殊性、环境保护的紧迫性共同决定了生态补偿机制的重要性。生态补偿的目的是使环境资源在使用过程中的社会成本内在化，解决外部不经济问题。为了推进欠发达地区实现跨越式发展，应该在规划和形成主体功能区的同时，实施与主体功能区相配套的区域发展政策，既要加大财政转移支付力度，又要建立生态补偿机制。要让欠发达地区在保护生态环境、发展生态经济的过程中，获得更多的能够体现生态效益的经济效益。
（三）推进以转变政府职能、改善行政管理为核心的政府管理转型
社会主义市场经济体制的建立和完善，要求政府全面履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能。深化行政管理体制改革，推进以转变政府职能、改善行政管理为核心的政府管理转型势在必行。政府管理转型要适应经济转型和社会转型的需要，大力发展社会主义民主政治，扩大公民有序政治参与，加强法制建设，推进依法行政，完善权力制约监督机制，建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。
1、加快行政管理体制改革，持续推进政府职能转变。
按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，进一步深化行政管理体制改革。优化政府机构设置、调整政府职能定位。建立职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。进一步完善财政上省直接管县体制，积极试点行政上省直接管县体制。全面推进扩权强县改革，积极推进扩权强县向两头延伸，加强市一级统筹经济社会发展规划和整合公共资源等职能，设区市要积极探索扩权强区改革，扩大中心镇部分经济社会管理权限，探索中心镇行政执法体制改革。进一步增强各级政府的社会管理和公共服务职能，推进各项社会事业全面发展，提高公共服务效率。加快推进政府与市场中介组织分开，开展政府部分职能向行业协会转移的改革试点，规范发展行业协会和市场中介组织。按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，推进事业单位分类改革。
2、创新行政管理方式，着力建设服务型政府。
推进决策科学化、民主化，增强决策透明度和公众参与度，健全科学民主的决策机制，建立重大决策责任追究制。健全行政执法体制和程序，规范行政执法行为，完善行政复议、行政赔偿、行政补偿、行政裁量权和相对集中行政处罚制度。加快推进行政许可职能整合与集中改革，加快非行政许可审批事项规范清理。完善投资项目审批联动机制，推广行政审批服务全程代理制和网上审批制。深化公共财政体制改革，调整和优化财政支出结构，规范财政转移支付制度，健全公共财政体系。
3、相信和依靠人民群众，深入推进政务公开。
人民政府是为人民服务的，必须相信和依靠人民群众，寓管理于服务之中。要坚持把提高政府工作透明度作为政府管理创新的一项基本制度，认真实施《政府信息公开条例》，深入推进政务公开。各类行政管理和公共服务事项，除涉及国家秘密外，都应向社会公开。及时准确发布政务信息，畅通人民群众了解公共信息的渠道。加快电子政务建设，充分利用现代信息和通信技术，推进公共管理和服务的信息化、现代化。
4、完善制约监督机制，加强民主监督。
建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。坚持把提高政府工作透明度作为政府管理创新的一项基本制度，深入推进政务公开，及时准确发布政务信息，提高政府工作透明度和公信力。建立政府绩效评估指标体系和评估机制，健全党政领导干部问责制度。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督。认真贯彻党内监督条例和实施办法，严格执行领导干部述职述廉、个人重大事项报告、经济责任审计等各项制度。认真落实党风廉政建设责任制，完善巡视制度和党内询问质询制度。支持人大及其常委会依照宪法法律开展法律监督和工作监督，支持人民政协按照章程开展民主监督，充分发挥民主党派民主监督作用。加强政府层级监督，积极发挥司法机关和行政监察、审计等部门的监督职能。加强和改进舆论监督，畅通群众监督渠道，充分发挥社会监督作用，增强监督合力和实效。
五、关于“十二五”重大举措的探讨
根据未来浙江经济社会发展的趋势和特点，为了圆满完成“十二五”规划确定的发展目标和任务，我们在重大举措上提出需要更加关注的四点建议。
（一）深化改革，进一步完善社会主义市场经济体制
国际经济危机迫使浙江把解决结构性矛盾放在首位，而要解决结构性矛盾，又必须同时解决体制性问题。否则，不但难以应对经济危机，而且难以适应发展新阶段的要求。要认真贯彻落实省委《关于深化改革开放推动科学发展的决定》，深化经济、政治、文化、社会重点领域和关键环节的改革，努力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，为应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展、加快经济转型升级增添动力。
1、促进资源要素市场化配置。
大力发展各类生产要素市场，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制。进一步完善和提升技术市场、人力资源市场，建立统一的公共资源交易平台。完善城乡劳动者公平就业体制，改革收入分配制度，逐步提高劳动报酬在初次分配中的比重，加快形成效率与公平兼顾、促进共同富裕的收入分配格局。加快推进用地制度改革，建立城乡统一的建设用地市场。健全经营性建设用地市场化配置机制，完善工业用地招拍挂出让制度，积极推行工业用地出让区别年限制改革试点。建立农村集体经营性建设用地依法公开转让的有效机制。加快推进围海土地科学开发利用，建立低丘缓坡综合开发利用机制。盘活存量建设用地，完善闲置土地推出机制，推行“零增地”技改，推进土地整理与复垦，完善节约集约用地的激励机制。建立分类水价和水权交易制度，推进城市居民生活用水阶梯式水价制度和企业超计划、超定额用水加价制度，推进水资源使用权流转。加快推进林权制度改革，全面推进排污权交易制度改革，完善生态环境补偿机制。建立反映电力供求和促进节约用电的电价形成机制，加大差别电价实施力度。稳步推进燃煤气、燃气等价格改革。通过改革，降低政府掌控的生产要素比例，使之按照市场化方式实现高效配置。
2、支持地方金融加快发展。
支持国有商业银行和股份制商业银行深化改革，加大对我省的信贷投放和结构调整力度，建立完善中小企业信贷专营服务机构。支持有发展潜力的地方商业银行做优做强，实现跨区域发展。支持有条件的农村合作银行改制为农村商业银行，探索农村合作金融机构股份制改革试点，进一步发挥农村信用社对“三农”和小企业金融保障的主力军作用。积极有序地发展村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助社。加快金融产品和服务创新，提高个性化金融服务水平。健全中小企业担保体系，完善担保风险补偿机制。大力发展地方资本市场，健全地方产权交易市场。推动民营企业上市融资，努力扩大地方债券发行规模，探索资产证券化试点。积极培育地方保险机构，加快发展信托机构、金融租赁公司和各类基金投资组织。积极打造杭州、宁波、温州金融集聚区。引导和规范民间融资行为，促进民间融资健康发展。健全金融机构内控机制，完善金融风险预警和应急机制，强化金融监管和风险防范。努力打造浙江金融业的特色优势，形成结构合理、功能完善、高效安全的金融体系。
3、鼓励民营经济创新发展。
进一步优化民营经济发展环境，完善市场公平准入机制，支持民间资本参与国有企业改革，进入基础设施、公用事业、金融服务、社会事业和国防科工等领域。支持民营企业加强制度创新、管理创新、市场创新、技术创新，加快形成多元的产权结构、完善的法人治理结构和科学的决策机制。大力实施民营企业家素质提升工程，推进中小企业成长计划。鼓励企业兼并重组，推进民营企业组织结构调整，引导家族制管理向现代企业治理结构转变，通过股份制组建一批具有国际竞争力的大企业大集团，发展一批具有竞争优势的“专精特新”中小企业，提升发展一批现代家庭工业。积极推进省内民营企业参与军事工业、航空航天等领域的产品开发和生产。支持民营经济与国有经济、集体经济、外资经济融合互动，依法保护民营企业的财产权益，以现代产权制度为基础，大力发展混合所有制经济。
（二）加强统筹协调，优化空间布局，提高区域经济运行效率
“十二五”时期要以提高区域经济总体运行效率为导向，进一步统筹区域发展，大力推进新型城市化和新型工业化；要继续坚持“点”“轴”“面”有机结合、逐步推进，在规划和形成主体功能区的基础上，进一步优化区域空间布局；要加快欠发达地区跨越式发展，彻底改变城乡差距和地区差距扩大的趋势。
1、进一步优化区域空间布局。
改革开放以来，浙江区域空间总体格局经历了“两大块”（浙东北和浙西南）、“VIT”（环杭州湾、温台沿海、浙赣线和金丽温线）、“四圈群三带两翼”（杭甬温都市圈和浙中城市群，环杭州湾、温台沿海、浙赣和金丽温沿线产业带，东部海域和西南山区两大生态屏障）的发展历程。“十二五”时期，我们建议实施以都市圈（城市群）为主导的，以沿海开发为重点的，以重点开发区、城市新区和开发区（工业园区）为载体的新的空间开发战略，继续坚持“点”“轴”“面”有机结合、逐步推进的原则，在规划和形成主体功能区的基础上，进一步优化区域空间布局。新时期要将浙江区域空间总体格局在“三圈一群、三带两翼”的基础上，演变为“三带两翼”（三带即三大产业带，两翼即东部海域蓝色屏障和西南山区绿色屏障）、“三圈一群”（即杭、甬、温都市圈）和浙中城市群）和“三中三区” [三中即中心城市、中心镇、中心村，三区即重点开发区、城市新区和开发区（工业园区）]的总体格局。以环杭州湾产业带和温台沿海产业带为浙江经济发展的主增长极，通过“陆海联动”和“山海协作”，辐射和带动金丽温沿线产业带的次增长极。“三带两翼”、“三圈一群”和“三中三区”的区域空间总体格局，在内在关系上强调统筹城乡、区域发展的协调性，“三带两翼”反映了生产力布局和生态环境保护的大趋势，“三圈一群”反映了我省区域经济发展进入中心城市带动的新时期，“三中三区”反映了全省开发建设的重要载体；在内涵上体现出：①加快杭州都市圈和宁波都市圈建设，把环杭州湾地区打造成“长三角金南翼”，充分发挥其推动浙江经济转型升级的龙头带动作用；②发挥我省海洋资源丰富的优势，以加快海洋综合开发助推浙江经济转型升级；③通过沿海滩涂围垦和内陆低丘缓坡开发，解决建设用地瓶颈制约；④加强“陆海联动”和“山海协作”，推动欠发达地区跨越式发展；⑤进一步加强东部海域“蓝色屏障”和西南山区“绿色屏障”的保护。
2、实行中心城市带动的区域经济发展模式。
长期以来，我省区域经济的发展主要依赖县域经济的推动。进入新的发展阶段，随着城市化进程加快，应该实行中心城市带动的区域经济发展模式。要编制和实施杭州、宁波、温州都市圈和浙中城市群发展规划，进一步加快三大都市圈建设和浙中城市群培育；要改革城市管理体制，发挥市场配置资源的基础性作用，整合和优化中心城市周边地区的资源要素，形成以中心城市带动区域经济的发展格局。目前，杭州、宁波和温州已经拉开了大都市框架，并开始朝着带动中心城市周边地区的都市圈方向发展。但是，这些大都市雏形还处于低联系度、高运行成本阶段。因此“十二五”时期我省应该把强化城市功能、提高城市竞争力作为中心城市发展的重要主题。要大力提升城市功能、提高用地密度、完善设施水平，发挥规模经济效应，从而形成功能合理、布局紧凑、联系便捷、运行高效的大都市发展形态。同时，要以加快小城镇建设为抓手，高度重视中心镇和中心村建设，力争在推进新型城市化上有新突破。要以主体功能区规划为基础，把重点开发区、城市新区和开发区（工业园区）作为开发建设的重要载体。
3、加强区域经济交流与合作。
“十二五”时期，随着我国区域发展战略格局形成，产业梯度转移加快，扩大省际间区域交流与合作将成为我国区域发展中一个亮点。要按照国家推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展指导意见以及长江三角洲地区区域规划，进一步扩大合作领域，完善合作机制。要进一步接轨上海国际大都市，积极利用世博会后续效应和国际金融中心、国际航运中心建设的机遇，带动我省经济的发展。要抓住海峡西岸经济区建设的机遇，积极推动民营经济创新发展，扩大温台沿海地区的影响。要利用杭徽高速、杭新景高速、南衢黄高速等跨省高速公路全线建成，进一步加强与安徽南部、江西东部、福建北部等经济腹地的联系。要引导企业积极参与西部大开发、中部崛起和东北老工业基地振兴，到资源富集地区建立能源原材料开发基地和农产品生产基地；引导省外浙商回乡投资创业，设立总部。要大力开展国内引进工作，引进对产业升级具有较大带动作用的大项目。
4、推进基础设施的综合化、网络化和信息化，服务于区域经济平稳运行的一体化和高效化。
经过30多年的努力，浙江水利、能源、交通、信息、环保等基础设施的普及程度已达到一定水平。总的判断，“十二五”时期我省基础设施投资的由持续高潮阶段将逐步转向优化结构、转型升级、理顺机制的重要时期，基础设施建设将由量的扩张转为质的提高。为此，要着眼于提高基础设施服务区域发展的整体效率，加快推进基础设施的综合化、网络化和信息化。交通方面，要加强综合交通一体化建设，充分发挥各种运输方式优势，重点加快高速铁路“六线两枢纽”的建设，继续完善全省高速路网和国省道路网，大力发展海洋和内河航运，优化整合机场资源提高发展水平，形成对内对外区域性的综合运输网络体系，促进区域交通一体化；重视城市综合枢纽和静态交通设施建设，加快中心城市轨道交通建设，完善城市内外主干路网，构筑立体化的城市运输体系，积极发展城市智能交通，适应都市圈发展的需要；继续完善县乡及通村公路建设，促进城乡交通一体化，为城乡经济社会一体化发展提供坚实的基础。能源方面，要有步骤地推进电厂及输变电工程建设，大力发展核电、风电和新能源，提高电力供应的稳定性、可靠性和清洁性。水利方面，要加强小流域综合治理和水源涵养，搞好城市应急水源建设，提高农村饮用水安全；结合城乡布局，有步骤地改造平原水网，提高流域性、区域性的水利安全和生态景观效应；加强防震减灾体系建设，进一步提高抵御自然灾害的能力。环保方面，通过强化污水处理系统、垃圾中转与处理系统等环保设施建设，优化区域水环境、提高生活垃圾和生产废弃物减量化、无害化、资源化处置能力，促进城市生态系统的良性循环，通过强化生态公益林、河道整治和城市绿化工作，实现城乡之间形成一定纵深的生态廊道，构建多层次、网络化的生态环境保障体系。信息方面，按照“适度超前、区域协调”的发展方针，全面加强邮电通信、计算机网络、新闻媒体等各类信息基础设施建设，建成功能社会化、结构网络化、技术现代化覆盖全域、体系开放的信息基础设施网络。
5、把发展海洋经济放到更加突出的地位。
浙江具有得天独厚的海洋资源优势，港口、旅游、渔业、滩涂、油气和海岛等资源丰度位居全国前列。21世纪是海洋世纪，加强海洋综合开发，将为浙江经济社会发展开辟新的领域、拓展新的空间、增加新的产业。海洋经济是最具创新潜力的经济，随着新能源、新材料、新科技和海洋生物工程的不断突破，新兴产业层出不穷。我们要抓住机遇，把开发海洋作为一项战略任务，把发展海洋经济放到更加突出的地位。通过创建国家级海洋综合开发和保护示范区，加快推进浙江经济转型升级。
（三）增强自主创新能力，把创新作为转型升级的强大动力
国际经济危机的冲击，使浙江经济缺乏竞争力的矛盾暴露无遗。而竞争力的提高和新的竞争优势的形成，很大程度上取决于自主创新能力。没有创新，就没有竞争能力和竞争优势；没有创新，就没有转型发展。因此，必须深入实施“创业富民、创新强省”总战略，增强转型升级的动力。
1、加强政产学研合作，完善区域创新体系。
完善政府引导的、以企业为主体、市场为导向、产学研结合的区域创新体系，努力占领科技创新制高点。加强创新研发、创新培育、创新产业化的全程创新创业服务，把浙江打造成为具有全球性影响的创新创业活跃区域。加强科技基础条件平台、行业创新平台和面向中小企业的科技创新公共服务平台建设，促进科技资源的集聚和共享；加快重大科技专项的组织实施，推进共性关键技术、前沿技术的联合攻关，在优势产业领域掌握更多的核心技术，促进科技成果的转化和产业化。继续引进大院大所或加强合作，尤其是航天、国防等国家重点投入的科研院所，以国家重大项目带动我省科技创新层次和水平提升；加强与国内主要大学的战略合作，建好产学研合作平台。改革省内高效科研体制，最大程度地发挥高校科研潜力，促进地方经济发展。
2、围绕产业转型升级，增强企业自主创新能力。
浙江现代产业的发展要依靠高新技术产业，还要依靠优势传统产业的不断创新，更要依靠优势传统产业和新型重化工业的组合支撑。培育自主创新能力，除了高度重视原始创新，围绕产业转型升级加强集成创新和引进消化吸收再创新是一条重要的现实途径。要不断优化政府科技资源的分配，根据创新能力的不同发展阶段，对自主创新、集成创新和引进消化吸收再创新确定合适的支持比例结构，制订针对性的鼓励和扶持办法，有效提高创新效率和效益。创新风险投融资机制，设立政府创业投资引导基金，大力发展各类风险投资基金，完善风险投资退出机制。鼓励企业按照国内外先进标准组织生产，支持更多的企业参与国际标准和国家标准的修改制定。加强知识产权的开发和保护，着力培育一批具有国际影响力和竞争力的自主品牌。鼓励在政府采购、示范化项目、重大装备国产化等方面优先购买企业自主创新产品。
3、实施人才强省战略，加强人才引进和培育力度。
国际经济危机的蔓延和加深，给浙江带来了大量吸纳国际高端人才的战略机遇。为了建设现代产业体系，要坚定不移地实施“人才强省”战略，加强人才引进和培育力度。一是拓宽人才领域，重点加大对国际金融、先进技术、高级管理、创意领军人才的培育和引进；二是拓展人才区域，不但要在欧美日等发达国家寻觅人才，还可针对发展服务外包产业、重化工业等，在印度、俄罗斯等国家招揽人才；三是创新引进思路，长期的或短期的、聘用的或合作的、在职的或退休的，只要是浙江紧缺的人才都可以引进。要完善创新人才引进、培养和激励机制，探索柔性引进办法，抓抢机遇、尽快引进一批。大力发展企业博士后工作站，加强留学人员创业园建设。深化职称制度改革，完善技术要素参与分配、知识产权入股等激励政策，大力培养和引进创新领军人才和创新团队。
4、科技创新与文化创意结合，塑造独特竞争优势。
科技创新与文化创意密切相关，把创新和创意融合起来有利于支撑传统产业的转型和新兴产业的发展，形成自己独特的竞争优势。浙江传统产业的转型，不仅需要高新技术来改造设备、原材料，更需要创意设计来开发独特的产品。要积极发挥杭州等中心城市创新、创意资源集聚的优势，发挥我省各地传统手工艺技术的优势，把挖掘中国传统文化与IT设计等融合起来，力争在汽车设计、建筑设计、面料设计、服装设计、工业设计、装饰材料设计等方面迈出新步，发展一批优质的创意产业园。 （四）“走出去”与“引进来”相结合，构筑对内对外开放新格局
推动浙江转型发展，必须把“走出去”与“引进来”紧密结合起来，把“立足浙江”与“跳出浙江”有机统一起来，把“浙江经济”与“浙江人经济”真正融合起来，在国际国内区域竞争与合作中构筑对内对外开放新格局。
1、努力挤占全球性产业体系的有利地位。
积极引导“块状经济”及相关企业，实施产业链的国际合作，在重点地区或城市设立研发、创意设计、营销等机构，参与国际同行的兼并重组，在国外目的地市场建设生产基地，切实打造若干个有较强影响力的国际性产业集群。顺应国际产业转移呈现出研发、制造、现代服务联动和融合的新趋势，大力发展服务外包，带动我省服务业现代化、专业化、国际化。大力吸引国外企业和机构，尤其是国外行业和地区级的商务推广机构、国外著名投资、研发、咨询机构入驻我省。鼓励省内高校、科研机构和浙商群体加强战略合作，联合开展高水平、国际性的会议、展览等活动，联合引进国际高端人才。鼓励我省骨干企业和科研单位到国外设立研发设计机构，充分利用发达国家的人才优势和科技资源。
2、把“浙江经济”和“浙江人经济”的发展结合起来。
改革开放以来，浙江人民凭着“温州模式”和“浙江精神”赢得了发展先机，取得了先发优势。浙商在走遍全国的基础上大踏步地走向世界。面对国际金融危机的冲击，怎样把走出去的“浙江人经济”和留在家乡的“浙江经济”有效结合起来，更加充分地利用“两种资源”和“两个市场”，是“十二五”时期必须关注的一个重大问题。要进一步发挥我省民营经济发达的优势，结合推进民营经济创新发展，继续鼓励民营经济“走出去”，不但要把具有特色的劳动密集型产业转移到我国中西部，还要大胆地转移到发展中国家。同时，要更加积极地“引进来”，在浙江发展高附加值、高技术产业和新兴产业。建议在杭州、宁波、温州三大中心城市打造全国性的民营经济总部。这样既可以鼓励浙商在走出去的同时为家乡作出更大的贡献，又可以依托大城市的现代服务业提升民营经济，还可以促进杭甬温都市经济圈的发展。
浙江省政府咨询委课题组：王东祥 史晋川 朱家良 盛世豪 葛立成
主执笔：王东祥