反思公务员考核中“廉”的评价指标-中国选举与治理网

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反思公务员考核中“廉”的评价指标
作者:汪锦军
来源:作者赐稿
来源日期:2007-9-29
本站发布时间:2007-9-30 17:13:04
阅读量:1615次

内容提要] 本文分析为什么公务员考核中廉的考核是困难的,然后通过对廉所涉及的内容的分析和分解,提出更为实际的关于廉的考核路径。
[关 键 词] 公务员  考核  廉
一、问题的提出
“廉”作为政府人员考核的内容,始见于2002年中共中央颁发的《党政领导干部选拔任用工作条例》,该条例将对领导干部考察的内容,由过去的“德、能、勤、绩”改为“德、能、勤、绩、廉”[1]。2005年4月,《公务员法》颁布,提出要全面考核公务员的“德、能、勤、绩、廉”,并重点考核工作实绩。由此,关于公务员绩效考核的“廉”的考核问题,有了正式的法律依据。尽管该法关于何为“廉”没有给出详尽解释。
而在实践中,许多部门的考核,实际上早在前几年就将“廉”纳入考核范围,或者考核中已涉及廉的内容。不过,这并不表示说关于公务员“廉”的考核已有许多经验可供借鉴了。新的法律和政策规定中将“廉”纳入考核范围,与其说是实践经验总结的结果,不如说是对领导干部监督考察的现实需要。“廉”的考核的本意,当然是希望籍此能促进公务员队伍的廉洁自律。然而,“廉”的考核,并没有减少官员腐败,相反,许多领导干部被查处前,其考核往往是“优秀”。到目前为止,还很难找到一个官员在腐败查处之前,被考核为“廉”方面不合格的。因此,有必要反思:该如何认识公务员考核中“廉”的考核?为何“廉”的考核往往是没有效果的?本文由此出发,对廉的考核制度进行反思和探讨。文章将从廉的考核制度的形式、廉考核的特征和具体操作中的困难三层次,来分析为何目前廉的考核是无效的,然后对廉的内涵进行解构分析,进而提出在既有法律框架下具体操作的修正路径。
二、廉的考核为何是低效的
1、 目前“廉”考核的基本状况
新出台的《公务员法》,只是原则性规定了公务员考核德能勤绩廉五方面的内容,没有详细规定这五个方面具体应该包含哪些指标。因此,各个地方都出台了更具操作性的规定。这些规定详细界定公务员考核的操作细则。不同地区和部门的操作细则可以说是五花八门,本文的研究也不可能穷尽所有的地方规定。此部分分析的资料,主要来自于互联网检索和北京大学与国家行政学院联合MPA班学生所提交的介绍各自单位考核制度的文章。根据这些资料搜集,可将目前公务员“廉”的考核分为三种类型。第一种可称之为“总结类”。这种类型的特征是,不界定廉的具体指标,考核单纯依赖考核人员的主观评价和定性评语。比如,某市非领导职务公务员的考核,在德能勤绩方面,采用可以计量的分数处理,而廉方面,则依赖考核者对被考核者的年度主观评价,没有可以计量的分数,也因此不需计入年度考核的总分值(如下图)。
律表现
廉洁自
年终评分
考核人

(20分)

(20分)
勤(10分)
(按平时考核分数填)
绩(50分)
(按平时考核分数填)
总分
这种考核的处理方法,将廉和德能勤绩区别开来,因此避开了关于廉的考核所涉及的指标内容及如何处理这些指标等复杂问题。
廉的考核的第二种类型是“量表类”。此类考核将对廉的评价分为不同的等级,评价者根据自己的判断对被评价者的廉洁表现划分等次。比如,很多单位在年终考核时会发放涉及德能勤绩廉各方面的评分表,每一项的最高分值为100分,评价者根据主观判断填入0-100之间的分值。也有部门将各领域按要求直接划分为几个等级,评价者根据自己的判断给出评价。下表是某单位关于廉考核的等级及大致标准,这是典型的量表式考核方法。

遵纪守法
廉洁从政
5(优)
能模范遵守廉洁自律的各项规定和纪律,坚决抵制不正之风,不以权谋私。
4(良)
能自觉遵守廉洁自律的各项规定和纪律,认真抵制不正之风。
3(中)
能遵守廉洁自律的各项规定和纪律,没有违纪和不廉洁现象。
2(差)
抵制不正之风不力,曾有违法违纪现象,并造成一定影响。
依法行政
5(优)
严格按照制度办事,公正执法、文明执法,群众评价高。
4(良)
能按照规章制度办事,执行法律规章的情况较好。
3(中)
自身表率作用尚可,有时有不按规章制度办事的情况。
2(差)
自身要求不严,有违反规章制度的现象,执行政策有偏差,在群众中造成了不好影响。
第三种类型是“指标类”。这种类型的考核将廉的外延用具体的指标细分,评价者对廉的考核,需要根据细分的指标给出评价。下表是某单位关于廉洁行政的考核规定,该部门将廉的考核分解为三方面的内容,并赋予一定的分值。除此之外的行为不属于廉的考核范围。
廉洁
行政
(6分)
1、领导班子成员出现违法违纪行为的扣3分;
2、责任制内容不落实,发现有突出问题的1起扣1分;
3、经群众举报,上级纪检部门介入调查,本级机关工作人员和下属具有行政管理职能机构的人员确有违法违纪问题的1起扣3分(发现问题,自行查处的不扣分)
以上三种类型,基本上代表了目前廉的考核形式。可是,无论哪种形式,都很难达到考核的效果。至少有两方面的原因,决定了廉的上述三种形式的考核是软弱无力的。其一,在于上述任何一种形式,都无法解决考核中的信息获取问题。也即,该如何获得完整的被考核人的廉洁信息?与廉相关的各种信息,往往会涉及到被考核人的道德、腐败、违法犯罪等问题。因此,被考核人会极力掩盖、隐瞒与自己廉洁相关的各种行为和信息,甚至会在表面上采取相反的行为,来表示自己清正廉洁的形象。因此,当需要对被考核人的廉洁问题进行考核时,所依赖的信息往往是歪曲的,或者不完全的。这也因此降低了廉的考核的公正性和可靠性。其二,即使排除廉考核的信息问题,上述三种形式在操作上也难以体现考核的科学性。总结类的考核,其廉的考核是定性评价,这种定性评价结果,很难对不同的公务员之间的廉洁状况进行比较,也无法在纵向上比较每年廉洁状况进步与否。因此,这种考核实际上没有激励和纠正意义。而且,如果是像上述的考核方式,定性的廉的考核和定量的德能勤绩的考核结果,如果发生不一致的情况,比如廉考核表现不好,而德能勤绩考核分值很高,那么该如何对该公务员的年度给出一个总的评价?这些在操作的逻辑上都隐含着问题。量表类考核和指标类的考核,尽管能将廉给出一个分值(在量表类的考核中,这种分值是通过主观判断给出的)。但这种分值可能会误导甚至有负激励作用,因为这种分值并不是基于廉的完全正确的信息得出的,因此,很多腐败官员在考核时在德能勤绩廉方面都是优秀--考核给出的是虚假信息。而且,指标类的考核,由于将廉设定为不同的指标项,这看似更精确,但这些指标恰恰掩盖了除指标之外的其他问题,其考核出来的结果,即使是基于正确信息,也是不完全的。因此,关于如何考核廉,需要进一步的分析和认识。下面,本文将通过廉和德能勤绩的比较,来分析廉的特殊性;其次,分析在操作中为什么廉的问题会被扭曲;最后,本文将对廉的外延进行解构,并指出我们应该在什么意义上考核廉的问题。
2、廉与德能勤绩是如何不同的?
《公务员法》中对公务员的考核,由过去的德能勤绩四项,改为德能勤绩廉五项。在字面上,只不过是加了一个“廉”字。但是,在实际操作中,却不只是加了一个字这么简单。我们必须认识到,廉的问题,和德能勤绩的考核是不同的,只有认清廉的考核的特殊性,才能找到有效的考核办法。本文从评价信息获取、行为独立性、相关性、评价后果、评价信息、评价后处理、指标化六个方面,来比较廉与德能勤绩的区别(见下表)。

德能勤绩
评价信息
隐蔽性
相对公开性
行为独立性
私密、合谋
个人表现、竞争
相关性
涉及他人甚至整个组织群体
涉及个人
评价后果
致命性后果
可改进后果
评价后处理
评价结果难以处理
评价结果易于处理
指标化
难以指标化
可部分指标化
(1)首先在评价信息获取方面,如前所述,与廉相关信息的获取是很困难的。因为廉洁信息都是隐蔽信息,不廉洁的行为人会采取各种措施,来屏蔽信息,因此,各种不廉的信息都是隐蔽的信息,考核时,能获取或观察到的信息,可能是虚假的廉洁信息。德能勤绩考核信息则不同,因为德能勤绩考核的内容,基本上与办公室的工作相关,其行为表现容易被同事和上司观察到,被考核人的德能勤绩状况就表现在日常工作中。(2)行为独立性。公务员的廉洁与否,很大程度不是通过日常工作状况可以判断的。因为公务员在权力和利益面前,可能存在与其他少数人的合谋行为,这种行为除当事人外,其他人无从知晓。只有通过诸如专业的财务审计、利益相关者举报等手段,才可能发现合谋行为。因此,公务员的廉洁与否,很难通过同事间的评价来给出结论。相反,德能勤绩的考核,基本不存在合谋行为,或者合谋的动力要弱很多。德能勤绩表现依赖于个人的努力。(3)相关性。廉的考核评价,一旦考核出了问题,往往会涉及到其他人,也会殃及整个组织的声誉和正常运转,因此,无论组织还是个人,都不希望廉方面的考核惹出麻烦。德能勤绩的考核则不同,其考核的结果只和个人相关,与他人及组织的关系不大。因此,廉的考核,从部门利益来考虑,也会淡化处理。(4)评价后果。对被考核者而言,在廉的考核方面一旦出问题,至少会被定为不称职,严重的则是违法犯罪,这对公务员来说是致命性的。在德能勤绩方面,其考核结果则不会很严重,最多是考核等级降低,留待来年改进。(5)评价后处理。廉的考核,假如真被考核出问题的话,该如何处理呢?这是一个麻烦问题,因为在法律上,考核部门没有权力来处理公务员的违法行为。这方面与德能勤绩考核是不同的。(6)指标化。廉的上述特征,决定了廉的考核很难指标化,前面介绍的指标类的考核方式,其指标并不能考核出廉的问题,其指标是依赖于其他数据的。这些数据一旦出来,则即使不考核廉,当事人也会受到相关处罚,因此,这种指标考核没有实质意义。德能勤绩的考核,则在很大程度上可以通过一定的指标设计来完成。
上述六方面的区别,大致表明了廉的特殊性。因此,尽管在《公务员法》中只是一个字,这个字在一定程度上很难与德能勤绩并列考虑。下面,本文将从操作的角度,来分析廉的考核遇到的困难。
3、“廉”考核的操作性问题
(1)被考核者的行为选择。被考核者如果在廉方面存在问题。他在考核时会是什么表现呢?当然,从目前的情况看,廉的考核本身就有无效的嫌疑,因此,考核对很多人而言,不是一个具有威胁和惩罚性的制度。但此处的分析,假设廉的考核是有威慑力的。这时,被考核者会如何表现?
由于考核是制度化的,其考核制度和频率在考核之前,所有的被考核者都应该已经熟悉。如果被考核者存在不廉洁和腐败行为。那么,在考核日期之前,他会极力的采取各种手段,将自己的腐败行为掩盖起来,截断考核者对其的信息获取途径。这会使廉的考核变得更加困难。而如果廉的考核结果真的具有惩罚性的话,被考核者会不惜一切代价,屏蔽自己腐败信息,甚至收买考核人员和考核机构。这又会产生新的腐败行为。而如果这种收买在事前不能成功,被考核者则可能在考核之前,采取逃避等的办法(如携款潜逃),来对付考核。因此,廉的考核,由于是一种公开和定期执行的制度,它即使具有威慑力,也会产生不能考核出结果的尴尬。
(2)作为考核主体的部门。考核的主体无非两种类型,本部门考核和上级考核(目前公务员考核基本不存在第三方考核)[2]。事实上,由于“廉”的特殊性,这两种部门的考核都存在操作性问题。首先分析本部门的考核。暂且不论考核是否具有实效,这里假设本部门能够考核出不廉洁的行为。那么,该部门是否真的有动力去将各个人员的廉洁行为考核出来?或许不容乐观。因为该部门一旦有不廉洁的行为和人员,这对部门来说并不是光彩的事情。而且,考核出来以后,还会面临诸多问题,比如要不要上报?上报以后该部门和领导可能会受到批评,而且可能需要接受更多的调查。而如果不上报,则面临隐瞒的风险问题。因此,对于部门而言,对廉的考核采取淡化处理,是更理性的选择。再来看上级部门考核。上级部门面临的最重要的问题,是信息严重不对称问题。即上级如何获取下级部门人员的廉洁信息?如果不能获取相关的信息,就无从判断被考核者的廉洁状况。因此,上级部门考核尽管可以在一定程度上避免部门隐瞒的问题,但却存在信息的严重不对称,因此,其效果不彰。
(3)作为权力主体的部门。《公务员法》规定,“公务员因违法违纪应当承担纪律责任的,依照本法给予处分;违纪行为情节轻微,经批评教育后改正的,可以免予处分”。行政部门可以对公务员的违纪行为进行处分和处理。而如果公务员的行为构成犯罪,则应当由司法部门处理。因此,与“廉”相关的行为,并不只有行政部门有权力来处理,当行为涉及严重的违法犯罪时,行政部门不能作出决定,而必须交由司法部门处理。那么,当在考核发现有不廉洁行为时,行政部门如何作出违法程度的判断?如果认定需要交由司法部门处理,是否有足够的证据?公务员考核的材料,能否作为公务员违法犯罪的证据?公务员在交由司法部门处理前,有没有申诉的权力?而如果行政部门不交给司法部门处理,一旦以后被司法部门查处的话,该部门考核负责人是否负有责任?这是一个两难的问题,这个困境,恰恰能促使部门淡化处理公务员考核中的“廉”的问题。因此,廉尽管很重要,但它又是极度敏感的,部门没有动力将廉认真考核调查。
上述三方面的分析,从不同侧面论证“廉”的考核的困难,“廉”的特殊性,决定了其考核往往是无效的。但是,并不是说今后考核要取消“廉”这一项。本文希望通过论证分析,能对未来廉的考核提供相应的指导路径。事实上,由于在《公务员法》和《公务员考核规定》中,都没有对“廉”考核的内容作出细致明了的规定,因此,它导致廉的考核被赋予不同的内涵和外延。如果要使廉的考核有效,就需要明白,我们应当在什么层次上,把握廉的问题。
三、重构“廉”考核的分析路径
在提出对策之前,非常有必要解构“廉”所包含的具体内容。实际上,与廉相关的各种行为,具有不同的层次。下图给出了廉所包含的内容及这些内容的层次关系。

当一个人的行为涉及“廉”时,他可能是廉政作风问题,也可能是违法犯罪。上述图示,将廉分为两个大类型。第一种是合法而不合理的行为。即尽管这些行为在法律上没有明确规定是违法的,但这些行为往往跟社会正义价值是相背离的。比如豪华宴请、铺张浪费等,这里将这些行为归为廉政作风问题。第二类是违规行为。它包括违纪行为和非法行为。违纪即违反相关法律规定,应当承当相应的纪律责任的行为。非法行为则是要承担法律责任的行为。由于廉涉及层次的多样性和复杂性,对廉的考核往往难以把握全部。过去对廉考核的效果的怀疑,在很大程度上也正是因为这种复杂性。
为此,本文提出考核的解决之道。首先,要将过去笼统的廉的考核,转向主要对其中的廉政作风的考核。廉政作风,是一个人外在的表现,它可以通过周围人的观察给以评价。因此,廉政作风的考核,其信息的获取要相对容易。而且,由于廉政作风一般不存在违法行为,其评价后果易于被接受和改进。对廉政作风的考核,其考核信息依赖于公务员的日常表现,因此,这种考核最便于引入民众的评价,而且民众的评价也比较容易使公务员感受压力,改进廉政作风。因此,在廉政作风的考核上,可由公众评价和公务员所在单位人员评价两部分组成。
其次,对公务员考核,应当淡化廉的考核,而侧重于绩效的考核。实际上,《公务员法》第三十三条也规定:“ 对公务员的考核,按照管理权限,全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉,重点考核工作实绩”。因此,在权重上,实绩的考核应该占据最重要的位置。这里在操作中可能还会遇到一个问题:如果实绩考核占的比重最重的话,那么廉的考核能起到什么作用呢?也就是说,如果一个公务员在廉的考核方面存在问题的话,是不是意味着廉的分值对最终的考核结果不能起决定性作用?这里需要更为具体的考核项目和指标设计。前面已经论述,在廉的考核方面,最具操作性的是廉政作风的考核,其可以通过民众评价和同事评价的形式表现出来。而如果一个公务员在廉政上违反相关纪律和法律,则主要不是通过考核来监督的,而是通过日常监督。定期的考核只是将日常的监督结果纳入考核范围。比如,在一定时期内,某公务员违反廉政等纪律,那么在诸如年终的定期考核中便可以实施一票决定。即在特定的方面,一旦公务员违反纪律,无论其他方面如何,在考核中直接定性为基本称职或不称职[3]。
总而言之,廉的考核,目前效果不彰,这既与廉本身的特性有关,也与对考核内容的把握有关。我们需要重新解构和认识廉所包含的内容,然后才能重新建构廉的考核办法。本文的分析,希望能为今后廉的考核提供更为理性的认识思路。
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