人口规划需要统筹考量——以“幼儿人口入园难”为例

来源：百度文库 编辑：神马文学网 时间：2024/04/24 19:08:07



    科学的人口规划其基本前提是了解人口变动的规律、趋势和可能带来的影响。例如，青少年人口的增长会带来刚性的就学需求，教育设施和相关资源的积累和布局就必须事先了解人口变动的情况。目前，北京和全国都无一例外地陷入了幼儿园紧缺入园难的困境。“入园难，难于考公务员；入园贵，贵过大学收费”。调查发现，当前大城市普遍存在学前教育需求与供给严重失衡的问题，而且我国幼儿教育普遍存在公办园“稀缺化”、民办园“两极化”、优质资源“特权化”、收费“贵族化”等问题。

    “北京学前教育发展的总体规划”这样解释入园难问题：现有的学前教育资源原则上可以满足户籍出生人口的入园需求。但是，随着首都经济的快速发展，外来人口不断流入而且难以预测，使本来就有限的学前教育资源出现短缺。北京所有的合法注册幼儿园都无法满足庞大的托幼市场，尤其是在城乡接合部，还有大批农民工子女需要入园。政府不重视北京外来孩童学前教育这一事实，说明了北京人口规划的思维还没有摆脱画地为牢的传统和与时俱进的缺位，政府没有在城乡统筹背景下对幼儿园入园人口作出提前的预测和规划，导致事到临头的被动尴尬。媒体报道所反映的问题，再一次说明人口问题具有广泛的社会发展含义和深刻的政策导向含义，也说明了我国城市统筹人口发展的科学决策机制远未建立，人口计生部门和其他部门的信息共享机制尚待完善。

    人口规划不仅仅是针对人口本身进行设计和干预的政府行为，而且涉及社会发展、社会建设的各个方面，是一项复杂的社会系统构成。从人口与资源环境、经济社会的关系出发，本文所理解和定义的“人口规划”实际上是结合人口变动情况作出的社会发展规划。单纯就人口控制作出的人口规划是传统计划经济年代的概念，已经落后于时代，实际价值不大。人口变动是资源环境变化和经济社会发展的综合产物，人口规划实际上是产业规划、住宅规划、环境规划和发展规划的综合反映，或者说是区域发展对人口要求以及人口变动对资源要求的综合平衡。

    第一，开放系统需要立足“开放人口”的实用概念，以常住人口作为规范的人口统计口径。不管政府是否愿意，越来越多流动人口的子女跟随自己的父母进入城市并提出上学要求，这就迫使政府将其纳入教育规划。也就是说，我们理解的“目标人口”，不该仅是户籍人口，也包括外来流动人口。一般说的“常住人口”包括户籍人口和居住半年以上的流动人口。为此，我们需要动态了解“常住家庭”人口变动信息，了解不同区域人口变动所带来的需求以及社会资源供给之间可能存在的“结构性缺口”问题，需要提前做好准备。我们不能满足于“总体分析”，还需要结合不同地方的人口分布和差别进行“结构分析”。例如，北京新生儿中非户籍人口占 54%，超过户籍人口。统计资料显示，2007年北京市住院分娩量达到16.1万人，比2006年增长25％，创下20年来的最高纪录。截至2008年底，海淀区流动人口与户籍人口的比例已经达到3∶4，他们中的很多人需要在北京生儿育女。

    第二，人口规划包括预测展望、供求分析和对策应对三大块。首先需要对常住人口变动趋势作出展望，了解人口出生率、人口迁入率、流入率的变动规律；其次需要根据不同年龄人口的增长情况分析他们对社会资源的不同需求，并与资源的供给状况比较，找出现实差距和潜在问题所在，以便政府及早做出安排。例如，根据媒体公布的资料显示，2007年至2009年，北京市的新生儿有41.575万人，他们从2010年开始陆续进入幼儿园，而从2009年北京市合法幼儿园在园人数来看，北京能提供的幼儿园学位数约为24.8万人。这意味着，北京的幼儿园学位缺口约为17万名，缺口巨大。根据报道，现有幼儿园学位无法满足所有在京儿童的入园需求这一问题不是个别的，在北京市朝阳、海淀、丰台、昌平、顺义、大兴、通州等区的压力特别突出。根据“新华视点”记者报道，前一段时间，北京昌平区工业幼儿园门前的“壮观”场景让许多家长记忆犹新。为给孩子争取一个宝贵的入园名额，100多名家长，搬来了帐篷、行军床、躺椅板凳，在门口排成了长龙日夜坚守，来得最早的煎熬了9天8夜，但很多人却依然未能如愿。

    随着城市的开放发展，外来人口生存和发展权利的保障问题越来越难以回避。当北京的出生人口因为各种因素在持续增加时，幼儿园的数量却在一路减少。数据显示，1990年北京市共有托儿所和幼儿园4793所，到2009年只剩1266所；1992年全国有幼儿园17.25万所，到 2002年只剩下 11.18万所，锐减35.3%。人口变动与发展规划完全脱节，上学之难积重难返。幼儿园里越来越挤，有园长反映：“来个新学生，我们就喊大家‘挤个地儿’。到了2003年，我们发现实在挤不下了。”在改革的浪潮中，原有的幼儿园资源布局被冲破。伴随着国企改制等改革措施出台，2000年前后国有企业的幼儿园开始和企业剥离，北京大批撤并幼儿园，房子出租赚钱，不少幼儿园停办。

    人口问题的产生往往有一段时间的潜伏期，具有滞后性和积累性等特点，当婴幼儿人口的发展随着生命历程的演进提出刚性的就学需求时，几年前人口增加潜在的社会性需求就顺势转变成显性的发展性压力。人口问题的本质是发展问题，也是管理问题、规划问题，人口多少常常是问题的面相却非问题的本质。我们不该责怪人口如何，而是应当反思我们的人口意识为什么也会滞后。政府的人口意识就是人口的需求如何满足的意识，这是“为人民服务”以及“以人为本”的人口学解读。事实是，当我们遇到麻烦时再去应对，很可能就措手不及了。

    第三，增加资源供给包括盘活资源存量和增加资源增量两个含义。除非是极为少见的原始型发展，否则任何一个地方的发展都有一个历史的存量，这是发展的基础，余下是增量问题。例如，根据人口的中长期规划，教育部门需要负责从幼儿园到小学、再到中学和大学的就学容量和学校布点的规划，一旦出现严重的资源紧缺问题，就会造成人口发展与资源环境的失调和冲突。孩子不能就近上学，就会增加孩子上学的交通压力和安全问题；孩子不能上学，则会增加父母的焦虑心理和家庭的抚养成本。

    第四，人口规划不能脱离对资源环境和经济社会因素的综合考虑。人口压力问题从某时点看是人口多、资源少的问题，实际上是政府缺乏准备所导致的。由于资源的不匹配，孩子正当的上学权利受到限制，导致人口对资源竞争的力度加大，导致很多社会问题。应对之策有上、中、下三种。

    上策是提前准备。最好的做法总是未雨绸缪，功在有备。政府需要积极发挥宏观调控作用，作出留有余地的前瞻性规划。在国际社会，每一种学前教育形式，无论是公立私立或者正规非正规，都能得到国家和地方政府不同程度的财政性投入，每个进入学前教育体系的儿童都能得到政府完全的或部分的资助。学前教育作为基础性教育，已经成为国际上通识的义务教育和终身教育体系的关键环节。国际经验表明，用法规、制度、政策保证学前教育的基础性地位、公益性投入与公平性准入是必由之路。

    然而，中国学前教育发展战略研究课题组有数据显示，2003年以来占全国幼儿园总数70%以上的非公办园，基本上得不到国家和地方财政支持。从非公办园在园人数推算，至少有将近40%的幼儿享受不到国家的这种社会福利。数据显示，2008年北京只有145所公办园可以享受财政投入，这意味着至少有百余所公办园无法享受财政投入。目前，北京合法注册的1253所幼儿园中，409所为民办幼儿园。在北京，对公办园的财政投入在各级各类教育总投入中的比例，从2000年的2.05%下降到2007年的 1.92%。在基础教育的发展规划上，与国际潮流比较，我国也许存在方向性的问题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出要“加大政府投入”，“大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园”。当务之急是各级政府把学前教育经费纳入地方财政预算，提高投入比例，增加公办幼儿园，形成以政府办园为主体、社会积极参与的多元化办学格局，以缓解城乡居民子女接受学前教育的需求压力。鼓励民办幼儿园，政府给予不同水平的投资补贴是符合国情的做法。

    中策是扩容分流。一是扩充容量。通过盘活学校资源存量和增加学校资源增量，来积极应对就学人口的增加压力。从以人为本的角度出发，尽量缩小上学半径，就近上学。2010年，北京市政府和教育部门决定投入6000万元改扩建30所幼儿园，增加学位近2万。但面临17万个学位缺口，这些投入显得杯水车薪。二是分流人口。在一个更大的区域内缓解人口与资源的紧张关系。如本地找不到或者进不了学校，可以去远一点的地方。需要政府出面进行宏观调控，首先了解管辖区域内资源的总量和分布情况，然后再看供求关系。

    下策是排队等候。在迫不得已的情况下，政府承诺报名晚的学生可以晚一年上学。换言之，排队上学，错开高峰。
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