东南亚南亚研究院1

中国和越南边境政策的发展、演变及对云南的影响
来源： 时间：2010-7-22 点击：72
毕世鸿
（云南大学 国际关系研究院，云南 昆明 650091）
摘要：中国和越南实施改革开放政策以来，加快了边境地区的经济社会发展。中国与越南国情不同，所实行的边境政策也不同。但两国都注重促进边境地区的经济社会发展，两国在中越边境地区实行的边境政策，都有利于云南边境地区的社会经济发展与和谐社会的构建。
关键词：中越关系；边境政策；云南；影响
中越两国山水相连，文化相同，理想相同，利益相关。[1](P6)两国陆地边境线长达1300多公里，中国云南省和广西壮族自治区与越南老街、莱州、河江、奠边、高平、谅山和广宁7省接壤。中越两国均为多民族国家，中越两国边境地区不仅是苗、瑶、傣等9个跨国民族的聚居区，也是中国实施对外开放的重要前沿，具有重要的政治、经济、军事战略地位。从云南毗邻越南这一角度来看，中越两国边境政策的制定和实施对云南产生了重要的影响。
在以往对边境政策的研究中，一般是从两个角度来研究边境政策：经济学者一般是从贸易的角度研究边境政策，认为贸易因素是影响边境地区稳定和发展的决定性因素，而跨境民族研究学者则多从民族的角度研究边境政策。在对中越有关边境政策的研究过程中，笔者认为边境政策应包括边境政治安全、经济、社会、民族等领域。在对边境政策的研究中不能割裂任何一个因素，只有对边境政策进行全面综合的分析，才能解决边境政策对边境地区稳定发展的影响问题。基于此，笔者试图在对中越两国边境政策的发展和演变进行简单回顾和总结的基础上，阐述由此对云南产生的积极影响，并就促进云南边境地区的经济和社会发展提出一些建议。由于受资料所限，文中所指的越南边境地区，主要指越南与中国接壤的北部边境地区；本文所指的越南边境政策，也主要是指其在毗邻中国的边境地区实施的相关政策。
一、 越南边境政策的发展与演变
从总的大环境来看，越南边境政策的发展主要分为两个阶段，1986年越南实行革新开放政策是一个转折点。革新开放前，越南的边境政策主要是以政治安全为重，因此没有形成多方位的边境政策。1986年，越南共产党“六大”提出全面而深入的改革方针，实施了“以经济建设为中心”的革新开放政策，其边境政策也发生了变化。
(一)越南革新前的边境政策
1955年，越南在北部边境地区建立了首个民族自治区—西北泰族自治区，1956年又建立了越北自治区。但到了1976年，越南取消了民族自治区。越南1978年入侵柬埔寨，1979年又爆发了中越边境冲突，边境地区成为战地。“重政治、抓安保、轻经济” 成为这一时期越南边境政策的核心。这一政策忽视了经济发展、民族干部的培养和少数民族的教育，致使边境地区生活水平倒退，一些少数民族生活贫困，不满情绪强烈，对国家的认同感下降。[2](P59)
同时，越南政府在越中边境地区实施“净化边境运动”，并把实施“新经济区计划”作为一项国策，先后有200多万人被政府从城市及平原地区迁往越中、越老、越柬边境地区和南方九龙江平原[3](P31~32)。但由于政府投资不足和管理不善，各项计划指标均未完成。加上不考虑边境地区特殊的地理、社会特点，照搬平原地区经济模式，使新经济区的少数民族非但没有获益，生活反而更困难，与内地的经济差距增大。在新经济区的少数民族和京族之间经常发生冲突，西北边境地区甚至一度出现少数民族反政府武装。1979 年“新经济区计划”遂告结束。[4](P45)1986年越共“六大”总结了统一以来的经济建设和社会发展的经验教训，根据越南的具体国情，提出了建立国家管理的市场经济理论。同时，越南认识到了边境地区发展的重要性，对边境地区的政策逐渐从重视安保转向经济方面[5](P14)。
（一）越南革新后的边境政策
为了充分发挥越南边境地区的资源和地缘优势，扩大越南对内对外开放，改善边民生活生产状况，达到增强边民对祖国的凝聚力和向心力以及巩固国防的目的，越南政府对边境政策进行了调整，边境政策也涉及了多个领域。
1.政治领域
在政治领域，越南的边境政策强调要高举民族大团结旗帜，以民族利益为重。越共中央要求，“民族大团结的思想必须落实到政治、经济、社会文化、安宁、国防、外交等各领域，要以民族利益为重，满足社会各阶层的正当利益和愿望”。2001年越共“九大”强调要以民为本，搞好民族团结，发挥多种经济成分和全社会的能力，实现民富国强，社会公平，民主文明。[6](P495)其次，国家实行优先确保边境地区、少数民族地区和特别贫困地区的教育发展的政策。越南政府多次制定、修改和补充有关边境法律法规，使之不断完善。2003年6月，越南颁布了《国家边境法》，2004年6月又出台了《国家边境法补充规定》。边境地区各省根据国家相关政策，出台了相应的政策措施，鼓励居民到边境定居和以前搬迁到内地居住的边民重新回迁边境。
2.经济领域
在经济领域，越南积极建设边境民族地区“区域中心”，推动边境地区经济稳定发展。自1991年越共“七大”以来，越南建立了北部重点经济区，并在芒街设立了首个经济特区。为扩大双边经济合作，越南与中国共同提出“两廊一圈”计划。2008年4月，越南政府审议通过“越南到2020年口岸经济区发展规划”，计划到2020年在边境地区新建7个口岸经济区。[7]为促进边境贸易发展，越南政府放宽边境贸易管理，并提供返还50%口岸关税等优惠政策，加大交通及口岸基础设施建设的投入，加快口岸建设步伐。
同时，越南政府还根据各边境省份情况，制定工业发展计划。2006年越南工业部审批通过“2010年越中边境地区工业和小手工业发展规划”。 根据边境各省、县具体情况，确定中小型矿产开采加工、农林产品加工、建材生产、小水电、化肥、化工和机械维修等工业发展方向，以充分利用边境地区的特点和优势，促进北部边境地区经济发展。政府实施民族山区“区域中心”综合开发工程（类似于中国的小城镇建设），在边境地区实施“定耕定居”和“消饥减贫”工程，加大对边境地区的扶贫力度，使一部分游耕游居或定居游耕的民族村寨完全定耕定居。此外，越南还大力发展“种植园经济”。目前，河江省已建立了3000多个种植园，其中18%专门植树造林，32%为农林综合经营。通过发展此类种植园规模农业经济，农林综合种植园经济已成为该省边民的重要收入来源。
3.社会领域
越南积极实施资助边境移民和稳定居民政策，维护边境地区社会稳定。1991年中越关系正常化后，越南政府在边境地区采取了国家免费建房、无偿发放牲口和化肥、群众看病全免、儿童入学全免等优惠措施，吸引群众定居边疆。越南政府还十分重视研究中国实施的“兴边富民”行动，并针对边民推出了“消灭贫困工程”和“发展山区和偏远地区特困乡经济和社会工程”等一系列扶贫优待政策。首先是加大边境地区扶贫开发力度，在有条件的边境地区统一建设民族新村。其次是在边境地区实行修养生息政策，减免各种税费，加强基础设施建设，边境村基本上实现了通电、通水、通公路。[8]三是努力发展边境地区人力资源，对边民实行小学到高中的学生免交学费、书费，免费发放校服，每月补助少数民族学生一定的生活费。[9](P35)为加强边境地区文化建设，政府还在边境村免费安装卫星地面接收站、中波发射台并向边民发放收音机。[10](P107)
同时，越南也不断采取措施遏制毒品犯罪和跨境拐卖妇女等严重社会问题。越南毗邻“金三角”毒源地，毒品问题成为越南的一个重大社会问题。罂粟曾在越南一些边境地区广泛种植。自革新开放以来，越南政府意识到毒品对社会带来的危害，提出按照国家经济社会发展要求，根据当地自然环境、风俗习惯和优势，推广经济作物、水果和粮食的种植，以替代罂粟种植和鸦片生产。同时，加强与中国在禁毒方面的国际合作，加大打击和惩治毒品犯罪的力度，遏止毒品泛滥和蔓延。此外，针对境内外犯罪集团跨境拐卖妇女儿童的犯罪活动，2004年以来，越南政府与联合国儿童基金会及各邻国政府联合开展反拐活动，特别注重增强边境地区的打拐和防拐意识，达到逐步遏制跨国拐卖现象的目的[11](P106)。
二、 中国边境政策的发展与演变
中国与十多个国家接壤，边境地区情况复杂。由于历史的原因，边境地区经济社会发展相对滞后。新中国成立以来，党和政府非常重视边境地区的稳定和发展，并为此提出了一系列的政策和措施。
（一）中国改革开放前的边境政策
由于边境地区少数民族众多，在新中国成立前夕由中国人民政治协商会议通过的具有临时宪法意义的《共同纲领》，以及1952年8月中央人民政府公布的《民族区域自治实施纲要》等一系列的法律和法规，为边境少数民族地区的政治建设提供了有力的法律依据。在此基础上，中国政府还成立了专门负责民族事务的民族事务委员会（即现在的国家民委）。
为了实现边疆少数民族地区的平稳过渡和经济、社会发展，中国政府少数民族地区了建立民族自治区，实行民族区域自治。在经济上，国家从1955年起就设立“民族地区补助费”，1964年又设立“民族地区机动金”，并采取提高边境民族地区财政预备费的设置比例等优惠财政政策，帮助边境地区发展经济和提高人民生活水平，使边境地区的生产得到了发展。然而，后来的人民公社化运动和“文化大革命”，脱离边境民族地区经济社会发展落后的现实，使边境地区的政治、经济和社会发展遭受严重干扰。边境民族地区的生产受到破坏，少数民族的利益受到损害。
（二）中国改革开放后的边境政策
十一届三中全会以后，中国边境地区进入了社会主义建设的新时期。党和政府先后提出了一系列促进边境地区和谐发展的方针政策。
1.政治领域
基于边境地区大多为少数民族聚居区的现实，中国政府强调加强边境地区民族大团结，构建边境地区的和谐社会。中国共产党和中国政府一贯强调，民族关系是民族国家中至关重要的社会关系，妥善处理民族关系，就能促进民族和睦、民族发展，保证社会稳定、国泰民安。巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，是新形势下做好民族工作的一条重要指导原则，也是构建社会主义和谐社会的重要内容。牢固树立“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，各少数民族之间也相互离不开”的思想，自觉处理好汉族和少数民族、各少数民族之间以及各少数民族内部成员之间的关系，切实做到同呼吸、共命运、心连心，在全社会形成自觉维护民族团结的氛围坚决维护民族团结、国家统一，创建一个平安、稳定、和谐的边境民族地区。[12](P45~46)
2.经济领域
中央和省级财政逐步加大对边境县的财政支付力度，各项财政资金适当向边境地区倾斜，重点解决经济社会发展中的困难和问题，逐步改善边民的生产生活条件，并帮助边境地区拓宽融资渠道，加大对边境地区的金融扶持力度。中央财政继续安排边境地区专项转移支付资金，主要用于边境事务、边境地区公益事业和基础设施建设。同时，国家不断完善和加强重点边境口岸基础设施建设，支持边境贸易发展和区域经济合作。在进出口税收政策、人员出入境等方面，制订改革措施，简化管理程序，优化通关环境，进一步提高服务效率和便利化水平。在具备条件的边境地方，推动建设出口加工区、保税区和边境贸易区，促进边境地区积极参与区域和次区域经济合作。
3.社会领域
1999年，国家民委倡议和发起了“兴边富民行动”，加大对边境少数民族和民族地区的投入，使边境民族地区逐步跟上全国的发展步伐。2007年，国务院又专门制定了《兴边富民行动“十一五”规划》，具体目标如下：一是边境地区交通、电力、水利、住宅等基础设施落后状况明显改善。二是贫困边民的基本生活得到保障，边境农村最低生活保障制度加快建立。三是边民教育、卫生、文化等基本公共服务条件明显改善。四是县域经济发展能力明显增强，地方财政收入和居民收入水平较大幅度提高。五是边境贸易得到较快发展，重点边民互市点和口岸设施建设得到加强，对外经济技术合作领域继续扩大。六是生态环境保护和建设取得重要进展。七是社会治安状况良好，民族团结进步事业全面发展。[13]
作为兴边富民行动的重要一环，2005年5月，国务院通过《扶持人口较少民族发展规划（2005-2010年）》，要求通过5年左右努力，使人口较少民族地区经济社会发展达到当地中等或中等以上水平；再经过一段时间的努力，使人口较少民族达到全面建设小康社会的要求。云南省自实施《扶持人口较少民族发展规划》以来，截至2008年底，共投入国家、省级和上海市对口帮扶资金12.7亿元，对边境地区人口较少民族聚居区的基础设施、特色产业、社会事业等进行扶持。此外还将优势特色种养业、农业产业化经营、特色经济林经营、退耕还林工程、天然林保护工程等项目资金优先安排到人口较少民族聚居村，促使人口较少民族聚居地区产业发展和生态保护，增加群众收入。[14](P49)
三、 两国的边境政策对云南边境地区的影响
从总体上看，虽然中国和越南两国实施的边境政策，各有特点，效果各异，但对云南边境地区的社会经济发展与和谐社会的构建有积极影响。
（一）为云南边境地区的经济社会发展提供了良好的外部环境
随着中越关系实现正常化和新边境民族政策的实施，越南加大了边境建设力度，两国边境地区的人民交往日益增多。2008年中越陆地边境线勘界立碑工作顺利完成，中越宣布建立全面战略合作伙伴关系，两国领导人建立热线电话机制，使得两国关系更为紧密，为中越边境地区保持稳定、经济社会发展提供了有力的政治保障。中越边境地区的稳定发展，为云南构建和谐社会、和谐边疆、实施西部大开发等战略创造了良好的外部环境，并维护了边境地区稳定的局面。
（二）中越边贸发展迅速，促进了中越境地区的经济发展
中越边贸的发展，特别是滇越边境贸易额逐年攀升，促进了云南边境地区的经济发展、财政收入增长，优化了边境地区的产业结构，增加了边境民族地区人民群众的收入，扭转了长期封闭落后的局面，促进了当地经济迅速发展。2003年滇越贸易额是2.2亿美元，2008年云南省中越边境口岸全年进出口额为7.95亿美元，出口5.96亿美元，进口1.99亿美元；进出口货运量173.4万吨，其中河口口岸进出口货运量154万吨，居云南全省第一位。[15]
（三）中国加快边境地区建设，边民生活水平逐步提高
随着中越边境贸易及人民交往活动的日益频繁，中国加快了建设边境地区的步伐。2005年云南省实施了以“6大工程、30件实事”为主要内容的“兴边富民工程”。通过边境基础设施建设，2006年云南边境县（市）地方财政收入增长比全省高21.8个百分点，边境地区有11.5万户农民住上了砖瓦房，60万人喝上了自来水，2850个村寨的群众看上了电视，农民人均收入3年涨了300多元；2007年云南省边境县市生产总值比2004年增长70%，地方财政收入增长136.7%，全社会固定资产投资增长148.6%，农民人均纯收入由1363元增加到1933元。2008年，云南省开始实施“兴边富民工程三年行动”，预计总投资达978亿元，重点建设边境地区基础设施、边境生态保护等项目。[16]
四、 结论和建议
中国和越南边境政策围绕改革开放这一中心，实施了许多深得民心的政策措施，边境地区社会经济发展平稳，促进了民族团结，对推动革新开放事业的发展起到了重要作用。与越南接壤的云南具有重要的地缘政治和地缘经济地位，云南的发展直接关系到中国西南边境地区的和平与安宁、民族团结与社会稳定。笔者认为，从中越边境云南方面的情况看，为促进中越边境边境地区的经济和社会发展，应考虑以下一些方面。
（一）要从战略的高度重视和解决西南边境地区发展滞后问题
为加快边境地区的建设和发展，实现富民、强国、睦邻的目标，应制定一个国家战略层面的边境地区发展计划，并动员国家资源推进这一计划的实施，以支持云南尤其是沿边少数民族地区的发展，将云南真正打造成为中国面向西南开放的桥头堡。
（二）进一步参与区域经济合作促进边境经济社会跳跃式发展
云南在中国—越南乃至中国与东盟全面经济合作中处于前沿位置，云南要充分利用这一优势，加强与越南的全面合作，同时充分调动各种社会力量和资源，促进边境经济社会跳跃式发展，进而促进云南经济的发展。同时，以中国—东盟自由贸易区建设为契机，继续发挥大湄公河次区域合作机制的优势，加快边境地区的发展。
（三）继续加大力度，全面推动“兴边富民行动”的落实
由于云南地方财政能力有限，可向中央财政请求增拨专款，扩大对“兴边富民行动”的投入。应进一步加快边境地区基础设施的建设步伐，使边境地区的交通、口岸、通讯、医疗社会保障、教育、文化等基本公共服务条件得到明显改善；加大实施民族地区财政转移支付力度，在一般性财政转移支付中体现民族地区优惠，在工资性转移支付中予以重点照顾；切实实施兴边富民、人口较少民族地区扶持、特困民族地区扶持、散居民族地区扶持、民族特色村寨保护与发展、少数民族劳动者素质提高6大工程，改善边境地区各族群众生产生活条件；同时，不断提高边境地区劳动者素质，加强边境地区科技设施和服务网点建设，大力培养各类实用乡土人才，加强成年职业教育和科技培训。
（四）加强与越南的合作，谋求两国互利双赢
云南应充分利用中越经济贸易合作委员会、云南与越南北部四省联合工作组会议等机制，按照“统一规划、统筹协调、分工合作、互惠互利”的运作模式，加强滇越在基础设施、制造业、矿产加工、能源和农林等领域的合作；推进（中国）云南北山—（越南）老街金城跨境经济合作区、昆明—河内—海防经济走廊等重大项目建设，有效地推动中越经贸交流与合作，使其成为中越两国携手推进“两廊一圈”合作与开发建设的补充，成为中国—东盟自由贸易区的实验示范先导区；继续支持边境贸易的发展，切实落实《GMS贸易投资便利化战略行动框架》，提高货物和人员通关效率；充分利用红河、文山、普洱3州市与越南老街、河江、莱州和奠边4省之间产业发展存在的层次梯度和互补性的有利条件，选择双方的优势产业互补合作，达成贸易和产业的对接，实现共同发展、互利双赢。
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［ 责任编辑：朱振明 ］
收稿日期：2009-11-28
基金项目：本文系2008年度云南省东南亚南亚研究院研究项目（云南省哲学社会科学规划课题）“中国与越南边境政策比较研究”的阶段性成果之一。
作者简介：毕世鸿（1973～），男，云南大学国际关系研究院东南亚研究所副教授，国际关系研究院GMS研究中心副主任。