于建嵘：压力维稳的政治学分析-中国选举与治理网

　　解决目前的压力维稳机制，需要树立科学的维稳思维，变被动“维稳”为主动“创稳”。这首先要突破简单理解“稳定压倒一切”的思维定式，改变那些不计成本和后果，一切都要为稳定让路的做法。走出这种思维定势需要新思维，可以具体为三句话：面对目前的群体性事件，社会需要理智，执政者需要智慧，研究者需要品格。在社会冲突敏感期，不仅需要执政智慧，更需要和社会发展阶段相吻合的新的稳定思维。

　　在以往的研究中，我曾用刚性稳定来表述目前中国的稳定状况[1]。在我看来，这种稳定以政治权力的排他性和封闭性为基础，以社会绝对安定为管治目标，以国家暴力、控制意识形态和社会组织为手段，把一切抗议行为如游行、示威、罢工、罢市、罢运等都视为无序和混乱，都要采取一切手段进行压制或打击。刚性稳定缺乏韧性、延展性和缓冲地带，执政者时刻处于高度紧张状态，企图运用一切资源来维系其“专政”地位，最终可能因不能承担不断增长的巨大社会政治成本而导致政治统治的断裂和社会管治秩序的失范。也就是说，刚性稳定是一种集权封闭的、静态安定的、暴力强制的稳定，虽然可以把民众的政治诉求限制在一定的秩序之内，但却无法有效地确立政治权威和职责的合法性。中央执政者为了保障社会的绝对稳定，不断向各级地方政府层层施压，不惜一切代价对社会进行管控。由此可见，压力维稳是这种刚性稳定的维持机制。因此，厘清压力维稳的原因、主要特征和后果，有助于我们进一步认清刚性稳定的本质。

　　一

　　对于统治者而言，稳定始终是理想的目标和状态。传统国家的皇帝都追求“国泰民安”，如果朝堂之上，臣子无事可奏，庙堂之外，百姓安分守己，就算天下太平了。虽然实际的历史演绎的是“分久必合”、“合久必分”的逻辑和理路，但大一统的安定局面毕竟是主流。近代由于各种因素，大一统的政权格局受到威胁，革命和战争风起云涌，稳定几乎成为遥远的记忆。共产党通过革命，为中国的稳定奠定了基本格局。然而建国以后到1978年仍旧发生了一些危及稳定的事件，不稳定因素大量增加。改革开放以后，邓小平在总结历史教训时说,“文化大革命的经验已经证明，动乱不能前进，只能后退，要有秩序才能前进”，稳定是“我们的社会主义现代化事业必不可少的条件和保证”。[2]在1989年政治风波之前，邓小平更是旗帜鲜明地提出：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会丢掉。”[3]这一理念一直影响着此后的改革，稳定成为各级政权施政的重要目标和考量标准。这一目标和考核标准与威权型政治结合，必定会践行压力体制的政治逻辑。

　　第一，中国特色的集权体制决定了其只有采用压力体制来维持社会秩序。

　　当前中国的政治结构在制度层面上是中央集权的，然而，在现实政治操作层面上，往往是各级地方政府通过对中央政策的修正甚至变通来谋求其相对独立的利益。集权体制有两个方面的基本规定性：其一，相对于地方而言，中央集中主要权力；其二，相对于社会而言，政府垄断政治权力。表面上看，中国的政治体制具备这两个特点。但是，只要深入观察中国政治权力的运作，就会发现中央表面上强大的权力在地方的实际政治生活中发挥不出来。例如，在一个县的政治生活上，真正的主角是县委书记。尽管县委书记只是中央在地方的一个代理人，但在现实政治中，他却是真正的权力拥有者和实施者。在制度设计上，县政领导的权力一方面来自中央政府的政治授权，另一方面来自县域民众通过人民代表大会的选举授权，因此他们的权力应该受到上下两个方面的监督和制约。然而在实际运行中，县政领导却可以有效摆脱两个方面的监督，在县的施政方面行使没有任何有效监督和制衡的权力。

　　荣敬本先生及其研究队伍曾经以“压力体制”来描述当代中国政治体制的基本特征并解释高度集权的中央政权对地方政权的领导状况。[4]“压力体制”描述的是中国政治运作的一个比较容易观察的方面。毛泽东时代的群众运动式执政方式，表现为从中央开始层层向下施压。后毛泽东时代的执政方式在一些重大问题上，比如经济发展、计划生育、打击刑事犯罪，在相当大程度上保留了群众运动式执政的特点，也是从中央开始层层向下施压。从概念分析的角度看，“压力体制”或许在一定程度上过分强调了自上而下的压力运行，而较少注意压力自下而上的运行。此外，“压力体制”这个视角注意到了压力的层层增压现象，但是更多的是关注压力自上而下层层加压，似乎假定增加的压力可以无反弹地被最终的承受者承担。我认为，为了更全面更动态地把握中国的政治体制的实际运行，需要更多地关注两个比较隐蔽然而可能更加重要的方面：一是中国政治运作中自下而上的增压机制；二是自上而下施加的压力以非暴力的方式直接由民众向压力的起点即中央反弹。中央自上而下施压，导致的是压力的转移，不是压力的消解，而且压力最终还是转移到中央，增加压力的最终着力点还是中央。这两个方面在毛泽东时代不明显，甚至可以说不存在，但是在后毛泽东时代表现得相当明显，而且越来越明显。

　　第二，为了维护中央政权的合法性和巩固统治，采用压力维稳就成了现实的选择。

　　多年来对稳定重要性的强化宣传，尤其是改革开放之后，“稳定压倒一切”的政治宣传一以贯之，使其成为共产党衡量改革成败得失和获取民众认同的最重要标准。实际上稳定也成为了政权的合法性标志。因此，当这种合法性逐步流失时，用高压手段维持统治可能会更加直接有效。但是，这种高压手段是不能长期使用的。在非常时期使用高压手段或许是迫不得已，然而毕竟任何事物都要回归常态，但是现在往往是在常态下还动辄使用高压手段，甚至不惜一切代价来维护社会稳定。这一点似乎对于目前中国式的权力移交体制非常重要。中国的领导人几年一换，使其更希望在自己任内压制矛盾，维持现状，而不是从根本上解决矛盾。这一点在基层表现的尤为显著，很多基层官员缺乏责任感，也没有解决矛盾的勇气和动力，对一些问题能推就推，能捂就捂，只要矛盾不激化，不影响自己的政绩，他们是绝对不会主动解决的。因此，很多官员不能用“平常心”来看待社会冲突，更不能认识到社会冲突具有缓解社会政治压力的减压阀作用，而是将稳定视为一切，为了维稳经常不惜代价。许多地方的维稳工作处于政府维稳和民众维权的张力之中：政府在沉重的行政压力之下维护以“零上访”为目标的任务，而民众在权利受损时不得不以各种非常规的方式冲破规则的限制，造成了令地方政府越来越焦虑的矛盾和冲突。

　　二

　　压力维稳是中国目前特殊政治生态下的产物，是与常态化的政治格格不入的。剖析它的主要特征，有利于我们认识它的本质和危害，从而寻求真正长远的政治稳定。

　　首先，压力维稳重视事后处理胜过源头预防。尽管中央文件再三强调从源头上预防和解决问题，但在实践中却相反。一些群体性事件之所以发生，其中非常重要的原因就是没有做好源头的预防和治理工作。以备受关注的贵州瓮安事件为例。2008年6月28日下午，当地部分群众因对一名女中学生的死因鉴定结果不满，聚集到县政府和县公安局。之后，一些人煽动“不明真相的群众”冲击县公安局、县政府和县委大楼，“少数不法分子”趁机打砸烧，致使多间办公室和一些车辆被损坏[5]。事件发生后人们从各方面找寻缘由时才发现，这次影响巨大的群体性事件在发生前已有很多征兆。据《半月谈》杂志披露，瓮安是一个矿产资源丰富的地方。近年来，经济社会得到较快发展，但在移民搬迁后期扶持、违章建筑拆除、矿权纠纷处理、国企改制中，出现了各种矛盾，沉积的有影响的重点信访案件就有20多起，各种矛盾纠纷没有得到及时化解。[6]贵州省委书记石宗源在通报事件解决情况时也指出，瓮安事件表面的、直接的导火索是女中学生的死因争议，但背后深层次原因是当地在矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁等工作中，侵犯群众利益的事情屡有发生。换句话说，瓮安当局的不当执政行为，积累了大量民愤，由于没有从源头上及时有效的疏导和解决，最终酿成了这次大规模的群体性事件。

　　其次，压力维稳重视基层，注重“实战”。目前，中国实行的中央、省、市、县、乡五级管理体制已经越来越不适应市场经济的发展和社会管治的需要。尤其是随着改革的深入，各种深层次问题逐渐暴露，各种矛盾凸显。在这种情况下，提高基层政府的社会管控能力就显得非常必要。俗话说，基层不牢，地动山摇。不过，由于层级过多，很多政策从中央到地方要经过层层过滤，致使很多政策到基层已经严重扭曲变形，失去了本来的治理效力。这就是人民群众常说的“中央政策是好的，到下面就走样了，是歪嘴和尚念错了经”。因此，为减少层级过多带来的信息流失，中央采取各种措施加强与基层的直接联系，比如让县委书记、基层公安局长进京轮训，邀请相关专家学者给这些基层官员讲解各种维稳知识，包括如何应对群体性事件等。尤其值得一提的是，在培训过程中开始减少理论知识的学习，逐步加强技术性、实用性处理方法的探讨和应用。

　　再次，压力维稳使政绩考核功能异化。在中国，上级对下级的政绩考核是决定官员任免和升迁的重要指标。政绩考核的项目繁多，经济、政治、社会各方面都会涉及到。尤其是对一些重要指标实行“一票否决”，使得基层官员不堪负重。如河北省正在建立党政领导综治工作实绩档案，把完成综治责任状及有关情况，作为各级各部门党政领导落实综治、维稳责任的重要内容记入档案，与综治考核和干部晋职晋级、奖惩直接挂钩。对发生影响稳定重大问题的地方，坚决实行一票否决警示，直至一票否决。为了完成重大任务，地方官员往往会采取“人民战争”、“群众动员”的方式。这就导致他们没有时间和精力去做真正的工作，为了应付“一票否决”的事项整天忙得焦头烂额。以信访责任追究为例，中央一直强调把矛盾化解在基层，以减少北京和各省市面临的工作和社会稳定压力，逐级下达信访工作责任目标考核。面对中央的压力，地方政府往往并不是去解决问题，而是对上访群众采取截访、销号、拘留、罚款、劳教、判刑、连坐等控制手段压制上访人员。当然，这不是说地方政府根本不想解决问题，因为有很多问题确实不是地方政府能够解决的，也有很多问题是任何政府都不能解决的。实际上，有些时候基层官员也处于进退维谷、左右为难的境地：对上要承受中央和上级政府的压力，如果硬性规定的“一票否决”考核事项出了问题，别的工作做得再好也没用；对下要应对民众的各种诉求，很多人深谙“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的管治逻辑，基层官员越希望稳定，他们就越“闹事”。

　　最后，压力维稳成本高，投入大。“维稳工作”造就新的利益部门，很多时候地方政府迫于维稳的压力，不惜花费巨额经济成本。尽管目前还没有权威的全国维稳成本统计，但仅就部分地区的情况来看，维稳支出每年以两位数增长，维稳经费相当于甚至超过政府的民生支出，似已成为普遍现象。目前，从中央到各省﹑市﹑县直到乡和街道一级﹑乃至重要事业、企业单位都设置了“维稳办”——“维护稳定工作领导小组办公室”。据公开的信息，广州市2007年社会维稳支出44亿元，比社会保障就业资金35.2亿元还要多出许多。[7]以当前中国信访实践中存在的拦截上访民众的截访为例，其所花费的经济成本已成为地方政府的沉重负担。例如，中共十七大期间，为了保证所谓“零进京”，从9月28日到10月25日，河北省某个上访问题并不严重的县组建了驻京工作组进行截访和劝返，人员包括主管信访工作的县委副书记、县政法委书记、信访局、法院、检察院、公安局等部门的主要领导和工作人员25人。这个县4个有上访人员的乡镇，分别还派出2至3人到北京值班，全县到京截访的人近36人。据最保守的估算，这个期间，整个河北省进京截访人数达到了5千多人。全国像河北省这样进京上访较多的省近10个，加上其它省市，全国在北京截访人员有近10万人。这么多官员和工作人员到北京来截访，对基层政府来说是一笔不小的行政开支。对此，山东一位基层领导曾坦言：“上面传信来要我们去截人，立即派出两三个人过去，连吃带住加汽油费，一次就花了一两万元。”截一个上访者的费用有时足以解决其实际问题。[8]

　　三

　　稳定是一种全局意义上的概念，更多的是指基本的秩序和制度框架意义上的稳定，而不应将社会生活中任何矛盾都视为稳定问题。在中国的政治生态中，稳定是压倒一切的，其他任何事情都要以稳定为基本前提，任何工作都要给维稳让路。为了维稳甚至可以不惜给正常经济发展、民众日常生活带来不便和负面影响。执政者重视社会稳定工作本来也在情理之中，但当“稳定压倒一切”成为不计成本和后果的政治目标，政府维稳的手段就出现异化倾向。目前，政府采取的社会管治方式总是简单化和绝对化，非此即彼，非黑即白，没有灰色中间地带和讨价还价的余地，经常把一切民众利益表达方式当成对社会稳定和管治秩序的破坏。目前中国的“群体性事件”，实际上有许多是工人和农民、市民等群体为了自身的利益而集体上访、游行示威等行为。这些事件并不是针对政府的，政府至多是调解者或中立方。但由于政府把这些行为定性为影响社会稳定的事件，而为了维护社会稳定，各级政府特别是基层政府，就不得不采取各种维稳行动。

　　虽然，运用高压手段维护社会稳定，在短期内可能有效果，它能“笼络”住那些支持“专制”统治的基本力量，迎合既得利益者和支持“维持现状”者的需要，也能够抓住普通民众希望安居乐业的心理。但是，这种压力维稳存在着巨大的风险，一旦出现问题就会不惜代价强行解决，难免会侵犯民众的合法权益，导致民众的心理认同感幻灭，政治支持率降低。这种压力维稳是基于现实考虑远大于中长期利益的考量，有头疼医头、脚疼医脚之嫌。因此，从长远来看，压力维稳不能保障稳定的长期延续性，也不能真正实现民众渴求稳定的愿望，反而可能会制造新的不稳定。可以说，采取压力的手段维持稳定无异于饮鸩止渴。

　　更为现实的是，这种压力维稳使基层官员不堪重荷。中央和上级政府把维稳作为一项重要的政绩考核指标，试图约束基层官员的不当执政行为，但是这种约束不但没有发挥作用，反而异化为“维稳压倒一切”的现实考量，致使很多基层官员不得不奔命于与维稳相关的事项，尤其是在国内外有重大活动的所谓“敏感时期”，基层官员更是得紧绷早已脆弱的敏感神经，广泛动员群众，把维稳作为头等重要的大事来抓。长久以来，中国在稳定问题上都存在着泛化和扩大化趋势，有着顽固的“宁紧勿松”的思维定势。群体冲突、停工、罢运等事件都会让地方官员胆颤心惊，都让他们时刻处于高度紧张的状态。近日，一个河北基层乡镇的领导给我的一条短信道出了他们不堪重压的窘境。他说：“我们信访维稳压力非常大。只要有进京赴省上访就免职，您说好不容易争取到一官半职，容易吗？我现在年纪还不大，但从奥运安保以来，血压就高了，非常上火。信访是目前的大气候，尤其是个别闹访户，越是敏感期越是闹。您是专家，这种形势还有可能好转吗？基层干部都快被压死了。唉！”可见，当前的很多基层官员已经不堪重荷，面临着“对上扛不住，对下管不住”的尴尬局面。维稳工作涉及到方方面面，基层干部不可能样样都懂，有时候难免顾此失彼，繁重的工作使他们长期处于超负荷状态，同时还要面临上级严厉的问责。

　　而且，压力维稳影响到了民生与经济发展。压力维稳不但增加了地方政府的财政支出，而且使地方官员把主要的时间和精力都放在维稳工作上，疲于应付，这就背离了政府谋求社会公共利益、为民谋福祉的初衷。不过，增加的财政支出并不由官员个人承担，而是转嫁到纳税人身上。所以对基层官员来说，增加维稳支出虽属无奈，但也会尽力而为之。从长远来看，这种额外的维稳支出会对当地经济社会发展产生负面影响，而且压力维稳经常掩盖问题，难以从源头上真正解决矛盾。

　　最为严重的是，压力维稳使社会矛盾的长期积累导致压力的反弹越来越大。在当前中国的政治系统中，压力是循着自上而下的路径传递的，但是底层民众的问题如果长期得不到解决，他们的维权行动就会使这个传递路径发生转向和反弹，直接指向最高执政者，从而打破官僚制的层级结构，扭曲压力的传导机制，最终形成“中央压地方，地方压民众，民众压中央”的恶性循环。因此，如果不搞政治改革，完全不考虑民主化转型，对社会问题只能用强力手段；不相信法律，只能“讲政治”、搞人治；那么，除了能用一贯的“压力体制”层层施压外，还能有什么别的办法？压力维稳毕竟是短期的，不具有长期持续性，如果有一天压不住，维不了，到那时候再进行民主化改革，付出的代价会更大。纵观中国几千年治乱兴衰的历史，没有哪一个统治者能够在长期掩盖和回避矛盾中长治久安，很多王朝更替往往都是大量矛盾积压的总爆发。与其在压力的逼迫下进行改革，不如主动解决社会矛盾，消解社会压力，进行民主化建设，从而增强统治的合法性。

　　四

　　存在社会冲突并不必然意味着社会的不稳定。在一个日益开放和民主的国家，要想得到真正的稳定，是无法依靠计划经济时期的手段的，维稳必须要有新思维。

　　为了解决目前的压力维稳机制，需要适时推进一些重要的制度变革和制度建设。在我看来，首先需要进行一系列的社会改革，以使“刚性稳定”转变成“韧性稳定”，其中最重要的就是建立公平公正的社会分配体制，让社会各阶层真正共享经济发展的成果。改变目前的行政压力体制，建立县级政治分权，并通过司法改革，树立国家的法制权威，目标是使中国县政建立以行政分权和政治分权为基础的民主自治，以此来解决威权政治的缺陷，使政治体制增加韧性。与此同时，国家还应该充分满足民众的参政意愿，切实保障公民的有序政治参与，这也是每个公民应当享有的基本政治权利。改进和完善政治制度，真正落实宪政体制下的公民权利，把公民的利益的表达纳入体制内，是实现国家长治久安的可靠保障。

　　对于“动态稳定”与“静态稳定”的差别，政治学者俞可平解释说，“静态稳定”就是禁止做什么，比如老百姓有什么不满，禁止他表达，也就是以堵为主；而“动态稳定”就是有不满说出来，如果有道理就赞成他，并进行制度调整，即以疏为主。目前中国的社会稳定状况是典型的以压和堵为主的“静态稳定”。民众的权利意识正在逐渐觉醒，但缺乏真正代表他们的利益表达机制，民众的谈判能力弱小，还经常受到权力、资本拥有者等强势群体的侵害，在这种情况下，民众的不公正感和被剥夺感可能成为诱发社会不稳定的因素。因此，要解决目前的压力维稳机制，必须建立一套完善的利益表达和解决机制，要建立一个社会安全阀机制，让民众表达自己的利益诉求，让社会情绪得到宣泄，否则就会形成“蝴蝶效应”。

　　因此，解决目前的压力维稳机制，需要树立科学的维稳思维，变被动“维稳”为主动“创稳”。这首先要突破简单理解“稳定压倒一切”的思维定式，改变那些不计成本和后果，一切都要为稳定让路的做法。走出这种思维定势需要新思维，可以具体为三句话：面对目前的群体性事件，社会需要理智，执政者需要智慧，研究者需要品格。在社会冲突敏感期，不仅需要执政智慧，更需要和社会发展阶段相吻合的新的稳定思维。政府官员在对待涉及群众切实利益的重大问题时，一定要公平公正、及时合理地解决，坚决杜绝敷衍塞责、滥用职权等不当行政行为，从源头上减少矛盾纠纷和不稳定因素，达到主动“创稳”的效果。但同时也应注意，中国目前日益频发的社会冲突，并不仅仅是通过经济体制改革可以解决的，还必须通过政治体制的及时转型而得到解决和控制。

　　（于建嵘，中国社会科学院农村发展研究所研究员，社会问题研究中心主任）

　　注释：

　　[1] 于建嵘：《从刚性稳定到韧性稳定——关于中国社会秩序的一个分析框架》，《学习与探索》，2009年第5期。

　　[2] 《邓小平文选（第三卷）》，北京：人民出版社，1993年版，第322页。

　　[3] 《邓小平文选（第三卷）》，北京：人民出版社，1993年版，第286页。

　　[4] 荣敬本等著：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社，2001年版。

　　[5] 孙海涛：《贵州省公安厅通报瓮安“6?28”事件》，《人民日报》，2008年07月02日。

　　[6] 孙爱东：《中国近期群体性事件突发 敲响基层执政警钟》，《半月谈》，2008年08月13日。

　　[7] 韩洪刚：《从刚性稳定迈向韧性稳定》，《时代周报》，2010年1月7日。

　　[8] 程红根、范春生、张晓晶：《截访一次花费上万，何不用来“安抚”上访人》，《半月谈》，2007年1月14日。