【南方日报】城乡一体化实质是体制机制的一体化

撰写时间: 2008-10-22          作者:           来源:
http://www.nanfangdaily.com.cn/epaper/nfrb/content/20081022/ArticelA13002FM.htm
南方报业新闻 时间: 2008年10月22日 来源: 南方日报

热门话题
中国新闻名专栏
话题缘起
党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)的一个亮点是,第一次从国家战略层面明确了“城乡一体化”的目标:到2020年,基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制,并对此进行了具体的部署。这是党中央对统筹城乡发展提出的新方针和新要求,是城乡统筹战略的提升,体现了我们党对科学发展观认识和实践的进一步深化,也预示着工农业关系、城乡关系调整将进入一个全新的阶段,我国农村改革站在了一个更高的历史起点上。
城乡一体化的制度盲点
■谭炳才
□阅读提示:
土地流转的制度化建设试点已在成都、浙江、山东等省市铺开,并取得了初步成效。上述试点中的模式的核心都是完善产权制度,构建交易市场体系
十七届三中全会通过的《决定》最大的亮点、最大的理论贡献就是,第一次从国家战略层面明确了“城乡一体化”的目标:到2020年,基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制。从“城乡统筹”提升到“城乡一体化”,不是简单的文字变化,而是蕴含着深刻的变革内容,既体现了我国千年城乡分治观念的重大突破,又体现了党和国家继续推进农村市场化改革的坚定决心,标志着我国农村改革站在了一个更高的历史起点上,预示我国工农业关系、城乡关系进入了一个新阶段。
什么是城乡一体化?城乡一体化是一个国家和地区在生产力水平或城市化水平发展到一定程度时,城市与乡村相互融合形成一体的过程。国际经验表明,当城市化水平处在50%左右时,是推动城乡融合的最佳时期。当前,中国城镇化水平已达44.9%,正是城市文明开始向农村渗透和传播,改善城乡关系的最好时期。在我国现阶段,城乡一体化有着深刻的时代内涵:在坚持农村双层经营体制不变的基础上,打破城乡分割的二元体制和政策限制,统一城乡规划建设与管理,逐步缩小城乡差别,使农村与城市共享现代文明,实现城乡经济社会的和谐发展、协调发展、可持续发展。
城乡一体化难点在土地制度一体化
在我国,城乡一体化的实质是制度机制的一体化。财政、医疗、保险、教育、文化、户籍等方面制度机制的一体化,经过若干年可以做到,但土地制度机制的一体化经历较长的一段时间也难做到。城乡一体化的难点在于城乡土地制度的一体化。这是由中国特殊的国情和土地制度的性质所决定的。现行《宪法》规定,城市土地归国家所有,农村土地归农民集体所有。可见,城市土地与农村土地有着两种性质不同的制度,要实现城乡土地制度的一体化,必须征得全国人民同意修改国家大法《宪法》。同时,十七届三中全会通过的《决定》进一步明确农地家庭承包经营“长久不变”。从人与地变动关系上理解,就是人口增减与土地增减无关,就是依照《农村土地承包法》获得的土地承包经营权,今后长期不再调整。只要农地承包关系“长久不变”,农村稳定、农民增收、农业发展就有了长期稳定的制度基础。
农地流转的实质在于提高资源配置效率
农地是农民赖以生活的基本保障,兼有生存、就业、稳定、发展等多重功能。要发挥农地的多重功能,就必须盘活存量的土地资源,推动农地的流转。农地的流转,不是指传统意义的分田到户,更不是重新调整土地,而是指分离所有权,推动承包权、经营权、使用权流转,促使农地在转包、出租、置换、转让中增值。农地流转的实质在于提高土地资源要素配置的效率,使其在流转中实现价值最大化。这是因为,农地的流转,可以带动人力、资本、技术等生产要素的转移,推动农业的规模经营、集约经营,提高资源要素的配置效率,提高土地的利用率,使农民获得更多的资本性收入、级差地租收入。
当前农村土地流转不规范,存在制度盲点
我国农地流转早已存在,具有了一定的制度基础和实践基础。2003年3月1日起,我国开始实施《中华人民共和国农村土地承包法》,标志着鼓励自愿、合法、有偿流转的新型土地制度正式确立,全国各地不同形式的农地流转大量产生。十七届三中全会通过的《决定》更强调土地承包权的长久性,鼓励推进土地流转。但当前,我国农地流转、征用很不规范,主要是一些地方政府随意变更承包关系、占用农地、改变农地所有权属等,造成大量的土地纠纷,影响农村稳定。究其根源,主要是土地制度设计存在盲点,核心是产权制度不清晰,这是造成农地纠纷的制度性根源。产权不清晰会造成交易成本上升,效率低下。集体土地由于产权不完整、不清晰,它的交易是混乱的、缺乏效率的。因此,只有消除产权制度缺失的盲点,才能落实党对农村土地承包关系保持稳定并“长久不变”的承诺。
核心环节是建立起产权交易市场体系
土地流转的制度化建设试点已在成都、浙江、山东等省市铺开,并取得了初步成效。成都率先成立了农村产权交易所、山东首家农村土地流转合作社正式运转、浙江义乌市成立了土地流转经营服务中心,这些模式的核心都是完善产权制度,构建交易市场体系。2005年10月,广东率先实施《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,规定农村集体建设用地按“同地、同价、同权”的原则纳入土地交易市场,但至今在农地产权制度,尤其是交易市场体系建设方面没有重大突破,落后于全国先进省市。因此,依据党的十七届三中全会《决定》精神,尽快建立起一整套规范土地流转的法律、法规和政策,并尽快建立起产权交易市场体系,任务十分迫切。而建立起产权交易市场体系,则是推动农地流转的核心环节。
作者系广东省政府发展研究中心宏观处处长、研究员
城乡统筹是解决“三农”问题的根治途径
■傅晨
□阅读提示:
“重工轻农、城乡分治”的经济社会发展战略是“三农”问题愈演愈烈的根源,从根本上解决“三农”问题,就必须实施统筹城乡发展的经济社会发展战略——统筹城乡发展增加农民收入,缩小城乡收入发展差距、统筹城乡发展建设现代农业,缩小城乡产业发展差距；统筹城乡发展建设农村公共事业,缩小城乡社会发展差距
党的十七届三中全会再次指出,农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局,是全党工作的重中之重。贯彻十七届三中全会精神,着力解决好“三农”问题,必须首先正确认识“三农”问题。
“三农”问题的一般特征是城乡发展差距过大,经济社会发展呈现明显的城乡二元结构
“三农”问题是农业问题、农村问题、农民问题的总称,它不是一个问题,而是一组相互联系的问题。农业问题、农村问题、农民问题是“三农”问题的不同方面和具体表现,它们之间存在紧密的内在联系,不能孤立地进行研究并试图解决。同时,农业问题、农村问题、农民问题又具有相对的独立性,可以而且必须在联系中分别进行研究。只有这样,才能全面把握“三农”问题的丰富内涵,找到解决“三农”问题的突破口和切入点。
“三农”问题的一般特征是城乡发展差距过大,经济社会发展呈现明显的城乡二元结构。农业、农村、农民存在很多问题,什么是最本质的“三农”问题?我们认为,“三农”问题中的“农民问题”主要是农民贫穷,不是说农民收入没有增加,而是城乡居民收入的发展差距过大；“三农”问题中的“农业问题”主要是农业弱质,不是说农业没有发展,而是城乡产业生产方式的发展差距过大；“三农”问题中的“农村问题”主要是农村落后,不是说农村没有发展,而是城乡基础设施和社会公共事业的发展差距过大。正如十七届三中全会公报指出的,“农业基础仍然薄弱,最需要加强；农村发展仍然滞后,最需要扶持；农民增收仍然困难,最需要加快。”
“三农”问题是长期奉行“重工轻农、城乡分治”的经济社会发展战略的累积性后果
“三农”问题是发展中国家普遍存在的问题。但是,对我国当前“三农”问题的性质,应当从发展中国家普遍性和中国特殊性两个角度进行认识。一方面,我国当前的“三农”问题具有一般性。“三农”问题是发展中国家普遍存在的问题,我国只要没有摘掉发展中国家的“帽子”,就必然存在“三农”问题。另一方面,我国当前的“三农”问题具有特殊性。新中国社会主义制度为解决“三农”问题提供了制度条件,但是,由于“重工轻农、城乡分治”的经济社会发展战略没有根本改变,城乡发展严重失调,城乡发展差距不是缩小而是扩大。城乡二元结构凝固,“三农”问题不仅没有消除,反而累积和叠加变得更加尖锐和引人注目。换言之,我国当前的“三农”问题不是发展中国家普遍存在的一般性城乡发展差距问题,而是制约经济社会发展的“瓶颈”,是全面建设小康社会的难点和重点,是全党工作的重中之重,到了非治不可的时候。
认识我国当前“三农”问题的一般性质和特殊性质具有重要的理论和实践意义。认识当前我国“三农”问题一般性质的意义在于,“三农”问题是发展中国家普遍存在的问题,与我国实行社会主义制度和共产党执政无必然联系,不能用“三农”问题否认社会主义制度和共产党的领导。认识当前我国“三农”问题特殊性质的意义在于,虽然“三农”问题与我国实行社会主义制度和共产党执政无必然联系,但的确是长期奉行“重工轻农、城乡分治”的经济社会发展战略的累积性后果,能否有效治理“三农”问题,客观上成为检验社会主义制度优越性和共产党执政能力的试金石。
实施统筹城乡发展的经济社会发展战略
“重工轻农、城乡分治”的经济社会发展战略是“三农”问题愈演愈烈的根源,从根本上解决“三农”问题,就必须实施统筹城乡发展的经济社会发展战略。
第一,统筹城乡发展增加农民收入,缩小城乡收入发展差距。统筹城乡发展,从“农内”和“农外”两个方面增加农民收入。从“农内”来看,积极调整农业结构,提高农业科技含量和农产品质量,提高农业和农民的组织化程度,推动农业增长方式从数量型转向质量型。从“农外”来看,实施城乡统筹的新型工业化和城市化发展战略,消除城乡间歧视性的制度安排,营造大容量就业岗位,转移农业剩余劳动力,保护进城农民工权益。政府还要完善惠农政策,加大财政转移支付,增加农民财政转移收入。
第二,统筹城乡发展建设现代农业,缩小城乡产业发展差距。我国建设现代农业一直面临“人往哪里去,钱从哪里来”的困难。在“重工轻农、城乡分治”的经济社会发展战略背景下,一方面,对农业“多取、少予”,削弱了农业的自身积累能力；另一方面,小规模经营的农户资金、技术、人力资本等存在不足,无力开展农业现代化。只有统筹城乡发展,从国民收入分配格局上进行根本调整,坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予、少取、放活的方针,加强对农业的资金投入,改善农业基础设施落后的局面,提高农业劳动力素质,发展农业产业化经营,才能有效推进现代农业的建设。同时,推进工业化和城市化,大量转移农业剩余劳动力。
第三,统筹城乡发展建设农村公共事业,缩小城乡社会发展差距。扩大公共财政覆盖农村的范围,大力发展农村公共事业,重点是农村教育、医疗卫生事业、农村社会保障、农村文化事业。同时,加强农村基础设施和环境建设,才能有效缩小城乡社会发展差距。
作者系华南农业大学农经系教授、博士生导师
以破除“二元结构”统揽“三农”全局
■胡靖
□阅读提示:
由于历史原因,我国在建国以后逐步实行了城乡分割的二元模式。我国农民在二元制度下,通过“剪刀差”等方式为国家的工业化作出了重大的贡献。但是,农民的生活水准一直提升缓慢。改革开放以后,二元制度虽然有所松动,比如允许农民进城打工,但在更多的领域如户籍、就业、教育、医疗、交通、投资、金融、社会保障甚至文化、体育等,二元结构仍然根深蒂固,致使城乡差距越来越大,农业基础越来越“薄弱”
《决定》指出:“坚持改革开放,必须把握农村改革这个重点,在统筹城乡改革上取得重大突破,给农村发展注入新的动力,为整个经济社会发展增添新的活力。”因此,今后解决“三农”问题、推进农村改革的主要矛盾就是破除城乡“二元结构”。
由于历史原因,我国在建国以后,逐步实行了城乡分割的二元模式。我国农民在二元制度下,通过“剪刀差”等方式,为国家的工业化作出了重大的贡献。但是,农民的生活水准一直提升缓慢。改革开放以后,二元制度虽然有所松动,比如允许农民进城打工,但在更多的领域,如户籍、就业、教育、医疗、交通、投资、金融、社会保障甚至文化、体育等,“二元结构”仍然根深蒂固,致使城乡差距越来越大,农业基础越来越“薄弱”。
因此,十七届三中全会以破除“二元结构”统揽“三农”问题的全局,的确是抓住了这个最大难题的主要矛盾,抓住了“牛鼻子”,值得期待。
国家的农业安全不容耕地“薄弱”和“老人农业”
首先是农业。《决定》对农业提出了“高产、优质、高效,生态、安全”的新要求,较原来增加了4个字,体现了中央在新的形势下对农业及时、睿智的反应。如果农业基础继续“薄弱”下去,国家的农业安全将无法保障。特别是在当前严峻的国际经济形势下,只有农业稳,才能天下安。今天我国政府能够从容应对国际金融风暴,我国人民能够安居乐业,主要就是得益于近几年农业的稳定发展,特别是粮食增产。
但是要看到,我国农业还存在很多深层次的隐患,“农业基础仍然薄弱”。首先是耕地的“薄弱”问题。中央政府一直提出要确保“18亿亩耕地”的红线,这是源于对粮食安全的担心。如果我国的吃饭问题维系在对其他国家的进口上,这是我国粮食安全所不能容忍的。但是,在GDP的竞争游戏中,各个地区都在竞相利用粗放占用耕地的增长模式来驱动经济增长,给18亿亩耕地的保护造成了严重威胁。因此,要稳定农业基础,就必须解放思想、实事求是、居安思危、转变观念,“实行严格规范的土地管理制度”,彻底拒绝粗放占用耕地的经济增长模式。
其次是务农劳动力的“薄弱”问题。由于农业的产业缺陷,务农劳动力的“老人化”现象越来越普遍。其原因就是城镇制造业、服务业的发展,使得农村青壮年农民务农的机会成本越来越高。近年来政府的直接补贴虽然部分缓解了机会成本,但是每造50元左右的直接补贴,完全跟不上机会成本的扩大趋势,致使青壮年农民难以下定决心回乡当农民。因此,《决定》要求“始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事,”必然要求改变“老人农业”的“薄弱”态势,“以工补农”、不断提高直接补贴水平,争取吸引部分青壮年回乡当小农场主。如此,才能“巩固和加强农业基础地位”。
让进城农民平等地分享现代都市发展成果,让务农农民获得社会平均收入
其次,农民收入长期的“居低不上”,不仅直接导致了内需不足,影响宏观经济环境,而且也制约了中国各个地区文明的进步。多年来,政府积极推动多种措施,试图解决这个问题,但收效甚微。其根本原因仍然是“二元结构”在“谬种流传”。众所周知,农民的问题在于减少农民。但是,进城打工的上亿农民却碰到了城镇的深沟高墙,他们可以进城打工,但不能进城当居民,攒了再多的辛苦钱,最终还是回家盖房子。并且,由于“二元结构”原因,同工不同酬的现象也非常普遍,绝大多数农民工,由于学历低、技能差而无法利用城市这个发展平台获得进步、发展的机会。所以,要根本解决农民收入问题,各地城市应该以现代文明的理念,逐渐实现“基本公共服务均等化”,让进城农民平等地分享现代都市在公共服务、社会保障、技能培训等领域的发展成果,这才是提高务工农民收入的主要办法。而对于守候在家的务农农民,政府的补贴则是他们提高收入的关键。根据发达国家的经验,政府补贴的目标是让农民获得社会平均的收入。因此,公共财政的目标就是要“工业反哺农业”,增加对务农农民的各种间接补贴如良种、机械、化肥等的补贴,同时不断提高直接收入补贴水平。
消除财政的“二元结构”,扩大公共财政覆盖农村范围,发展农村公共事业
农村的建设应该成为各个地区现代化的重要的内容。长期的“二元结构”造成了农村在基础设施、社会服务等领域的普遍凋敝。《决定》指出,建设社会主义新农村,形成城乡经济社会发展一体化新格局,必须扩大公共财政覆盖农村范围,发展农村公共事业,使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。要繁荣发展农村文化、大力办好农村教育事业、促进农村医疗卫生事业发展、健全农村社会保障体系、加强农村基础设施和环境建设、推进农村扶贫开发、加强农村防灾减灾能力建设、强化农村社会管理。以上文字不仅明白无误地表达了“城乡一体化”的方向,而且提出具体的新举措。首先是要“扩大公共财政覆盖农村范围”,这是对各级财政的预算、决算“城市支持农村”的具体要求,各级财政需要“改革”,目标就是消除财政的“二元结构”。其次,《决定》没有再提“农村合作医疗”,这是党中央决心推进“城乡一体化”的标志性信号。“合作医疗”不管是“新”还是“旧”,都具有浓烈的“二元结构”色彩,未来的农村“基本医疗卫生制度”改革的方向应该是建立城乡一体化的、无差别的医疗社会服务与保障制度。
作者系华南师范大学经济与管理学院教授、“三农”与城镇化研究所所长
【关闭窗口】

华南农业大学党委宣传部版权所有 Copyright © 2003http://www1.scau.edu.cn/pub/xcb, All Rights Reserved.
Designed by 党委宣传部
地址：中国.广州.五山　邮政编码：510642