中国需要第二次土地革命

----该把土地分给农民了
北京大军经济观察研究中心主任 仲大军
2003年3月19日
[提要：农村改革已经严重地滞后于城市改革。当城市经济的私有化程度已经达到今天这种地步的时候，仍然压着农民的生产资料私有化，这是农民贫困的根本原因，也是农民权益每每受损的根本原因。80年代初，中国的农村改革走在城市前头，如今却落到了城市后面，这是不正常的。之所以这样，主要是为了照顾城市利益集团。中国农村的改革如不再来一次“土地革命”，包括废除歧视性的户籍制度，农民永无翻身之日，中国城乡差距和社会结构也不可能获得较大的调整。]
最近我在安徽六安地区搞社会调查，发现这里大批在外打工的农民，在家里仍然交着与承包地有关的一切税费。即使大片土地撂荒，当地乡镇政府仍然从这些无人耕种的土地上收取租金。这就是当前在全国普遍存在的“人头税”现象。早在几年前一四川农民就愤愤不平地写信给我说，他已在城镇里工作多年，全家早已不在村里生活了，但仍然要往村里交钱。一个迁不走的户口，成了农民身份转移的永久羁绊。
之所以出现如此痛苦的现象，主要是土地不是农民自己的，没有自由处置的权利，农民也没有自由迁徙的权利。如今，土地和户籍制度已经成了困缚农民的两大绳索，但我们的理论界和政策层却迟迟不敢给农民松绑。这个问题说到底是要不要解放农民的问题，是要不要统一国民待遇，真正解决中国不合理的社会结构和产业结构的问题。
一、土地制度不改革，农民受损严重
陈锡文同志曾撰文说，近十几年间，农民从被征土地收入这一项就损失了大约2万亿元。农民之所以拿不到钱，说到底是因为土地不是农民自己的，农民没有讨价还价的权利。这些年里，农地转非农地现行的做法是：先由国家征用，变为国有，然后进入市场。这样做的结果是：原有的土地所有者只能拿土地增值部分的一小部分，大部分市场价值被中间环节拿走了。国家征用农村的土地，只有微乎其微的补贴。一篇报纸文章这样描述说：“背倚秦岭北麓，占地1000亩的一片豪华别墅楼群，每平方米售价达5000多元，而世代居住在这片土地上的农民，每平方米田地获得的补偿却只有几十元。”特别是这些年里发生在农村土地转让过程中的大量暗箱操作，使农村的土地出让费用流失严重。各地为此出现了大量的农民上访、游行抗议活动。
改革20多年间，化转为城市和工业用地的土地面积大约有1亿亩，一亩地少收2万元，就是2万亿元。所以，土地是城乡间利益转换的巨大杠杆。农民不掌握土地定价权，其利益必将受到巨大的损失。通过土地一项也可以看出，20多年来，更多的财富涌进了城市，城乡差距不能不进一步拉大。
最近《经济日报》一条消息说，今天我国失去土地的农民有2000万，他们的状况如何呢？某省抽样调查表明，在被调查的455户失地农民中，被安置就业的只占总人数的1.1%，参加养老保险和医疗保险的也分别只有6.2%和8.1%。这部分人群的现状是：打工没人要，经营无门路，办厂缺本钱，就业难度大。今后我国的失地农民每年还要增加几百万人，为了城市发展和基础设施建设等而让出赖以生存土地的失地农民，但如果不能合理地安排他们今后的生活和工作，必将积累下诸多棘手问题。
这些问题的发生，都不能不令人感到中国土地制度问题的严重性。建国初期，农民们欢天喜地，敲锣打鼓地庆祝自己分得了土地，拿到了私有的土地和宅基地产权证书。可是人民公社后，土地再次被国家收回，从此，中国农民真正成为“无产阶级”。直到今天城市的生产资料改革已经进行到大批国有企业民营化了，已经归私营老板个人拥有了，农民们仍然在为集体土地当佃户。既然，城市的住房私有化改革和生产资料私有化改革已经进行得如此彻底，有什么必要还卡着农村的农民不让他们拥有自己的土地？
在这里，我们的制度和政策设计者和制定者们有着许多认识误区。其中，担心失去土地的农民成为社会流民以致引发社会不安定，是一个重要的原因。坦率地说，这种思考仍然是计划经济的行为，或者说是出自城市利益集团的行为。
设计一个什么样的土地制度，对农民、农村和农业关系重大。土地所有制是农民问题的“牛鼻子”。解决农民问题的关键，是要解决农民的劳动对象：土地的问题。凡是符合人民利益的事情，社会就会安定，凡是不符合农民利益的制度，主观上想安定也很难。
即使土地暂时不明晰到人头，即使土地仍然归农民集体所有，也要将农民的权利搞清楚，那就是农民有权将集体所有的土地直接进入市场，农民有权与征用土地的对象直接进行价格谈判。要归还农民集体土地的所有权、经营权、继承权、抵押权、入股权、转让权、收益权和处置权等多种权利。规范各级政府管理部门在征地过程中的行为，杜绝管理部门用超经济的手段去剥夺农民的事情发生，杜绝滥用征地权、不给农民公平补偿的现象。土地是商品，在交换买卖中，要变所谓“补贴”为“价格”。政府与农民之间要坚持等价交换。不解决好失地农民的出路，不仅是侵犯农民权益，更是在赤裸裸地剥夺农业积累。
这些年里，许多地方和部门在研究农地搞项目时，往往是越快越好，而在确定征地补偿时，则是价格越低越好。以最低的代价获得土地后，便将农民一推了之。这种做法隐藏着许多隐患。目前，我国建设占用耕地每年以250--300万亩的速度进展，如果按人均一亩地推算，那就意味着每年大约有250万到300万农民失去土地，变成失地农民。加上前20多年间的失地农民，中国在大约30年的时间里总共要转化大约1亿失地农民为非农业人口。如果这1亿人得不到较好的安置，如果他们被过多得剥夺，其中有几千万可能成为城市或城乡间的贫民。
由此可以看出，农民越是对土地不拥有产权，其权利就会被剥夺得越厉害。并且，越是不给农民土地产权，越可能造成大量的失地农民变成贫民或流民，越可能制造社会不安定因素。因此，今天的土地制度所涉及的问题并不是什么土地难以流转问题，而是农民利益被损害的问题。只要农民的土地收益不被剥夺，就业和社会保障医疗等问题失地农民都可以解决。
二、现行土地制度已不利于土地的流转和交易
中国经济已经在很大程度上进入市场经济，土地流转和交易已经成为新时期经济发展的需要，限制着农民的土地不让流动，一不利于农村工业化，不利于农村劳动力向其他行业转移，二又造成土地资源的浪费和闲置，由于土地不能顺利的转让，目前许多地方的农田撂荒严重，真正想大片经营农地的农户又很难集中地利用土地。这一切都严重地影响了我国土地资源的使用效率。
但在目前这种集体所有制下，土地承包变更的频率却很高，30年不变的政策根本难以落实。有学者对山东、江苏、江西、河南四省344个县市区742个村庄进行过调查，结果表明：实行土地承包制以来，90%的村对土地进行过调整，平均调整次数为4次。中国人民大学与美国西雅图发展研究所的调查显示，94%的农民知道中央政府“30年不变”的土地政策，但只有12%的农民相信这项政策会真正落实。
因此，发展到今天，突破农地集体所有制的框架已迫在眉睫。当前农村土地制度改革的核心问题不仅是解决农村土地使用预期不定、投入不足以及土地资源配置不合理问题，而且还有外出迁徙的农民自由处置土地的问题。
特别是，目前的这种土地集体所有制，无法实现农民土地承包经营权的物权化，土地集体所有使我国土地承包经营权变成了一种复合形态的权利，使它具有了身份权、债权、物权和行政管理权等多重法律性质。身份权是指，凡是社区集体成员都可凭其身份获得承包土地，这种权利是变相地将农民永远捆绑在农村和土地上。债权是指，集体组织仍有权对承包土地进行调整。物权性质是指，由于随着家庭承包制的发展，集体组织不再对承包地做其他投入，而承包人对农业生产中的投资份额越来越大，承包地上的种植物、养殖物都归承包人所有，土地承包经营权已逐渐表现为对承包地的排他性占有、使用和收益的权利。说它具有行政管理权性质是指，很多地方的税收、提留、定购乃至计划生育都纳入了土地承包合同。
在这样一种制约生产力的制度下，中国农民的确难以改变现状。中国的产业化结构和二元的社会结构也难以有大的改变。因此，中国需要第二次土地革命，中国农民需要第二次翻身解放，今天，时机已经成熟。
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