如何正确把握服务型政府的内涵？

建设服务型政府，是一项早已确定的改革目标。随着我国政府管理的内外部环境发生了一系列重大变化，对服务型政府的内涵的理解，既要防止偏差，更要不断拓展——
当前，我国政府管理所面临的环境发生了重大变化，政府自身的管理运行过程中也存在一些深层次的问题，必须进行大规模的改革。
我国政府管理的外部环境发生了哪些重大变化?

当前，我国政府管理面临的外部环境有四个基本特点：一是中国的改革发展取得了巨大的成就，但是人们对改革的认同度有所下降。二是中国经济在持续快速发展，但付出了过多的资源和环境代价。三是中国社会转型、体制转轨在快速推进，但积聚了大量的社会冲突和矛盾。四是中国在国际社会上的影响力越来越大，在世界上有了更多的话语权，但同时也不断被世界误解、误读。这四个特点大体反映了目前我国政府公共管理面临的外部环境所发生的变化。这些变化对我国政府的公共治理、管理能力是一个前所未有的考验。
从政府自身来讲，过去我们的改革并没有解决深层次问题。2005年制定的“十一五”战略规划中有一个很重要但没有引起足够重视的重要判断：未来行政管理体制改革将成为全面深化改革、扩大对外开放的关键。这个判断实际上带有战略转移的意义。如果说过去我们的改革一直是以经济体制改革为主导进行的话，那么越到后来，政府似乎越来越成为社会矛盾的中心。这种现象的出现不是因为过去我们的政府没转变、没改革，而是因为过去的改革解决的大部分是表层的问题，一些深层次问题还没有解决好。
当前我国政府面临哪些深层次问题？
目前，我国政府面临着一些深层次问题，单靠行政改革是远远不能解决的。这些问题主要有：
第一，政府整体上面临着结构不合理的问题。这表现在三个方面：一是行政结构不合理，部门设置过多，特别是管理经济和社会的部门设置过多，导致职能交叉重叠，多头管理。这种部门设置、组织结构助长了而不是弱化了部门利益。二是党政机构有些重叠：党有纪委，政府有监察；党有组织，政府有人事；党有统战，政府有民族事务、宗教事务管理；党有宣传，政府有文化。我们实际上有两个公共治理体系，执政党处在国家治理的第一线。这种组织架构的重叠，不是单靠行政层面的改革能解决的。三是政府和社会的功能也没有充分分化。政府官员退下来后，不少人到下面的行业协会等民间组织去当管理人员。民间组织本来是社会组织，在我国有些却变成了“二政府”，这是政府和社会功能没有合理分化的结果。
第二，我国政府的管理运行存在很多深层次问题。这主要有：一是政府职能转变明显滞后。1984年提出政企分开的目标，1988年提出转变政府职能的改革目标。20多年过去了，但到现在仍然没有一个很好的结果。二是行政审批事项太多。任何一个国家都有审批，都有许可，但很少有国家像中国这样，审批范围这么宽，审批事项这么多，审批程序如此不规范，审批中的自由裁量权这么大，审批中的暗箱操作这么多。对此，有人指出这种审批结构是中国由计划走向市场过程中政府管理出现的一个“怪胎”。三是社会管理、公共服务薄弱，直接的反映就是民生问题。计划经济体制下的民生问题也没有像现在这样突出。民生问题首先从两亿农民工这里表现出来，从几千万下岗职工这里表现出来。民生问题突出，不是因为国家没有发展，不是因为国家财政没有增长。我国国家财政与1980年的3000亿元相比翻了20多倍，但为什么老百姓看病难、上学难、住房难问题还这么突出呢?这说明制度供给没有跟进，社会管理特别是公共服务的制度供给、政策设计，没有及时把更多的弱势群体、老百姓涵盖进来。
第三，政府行为问题。形式主义、官僚主义、弄虚作假、奢侈浪费、形象工程、政绩工程、权钱交易等对我们政府的影响非常大，严重损害着民众和政府的关系。
如何正确把握服务型政府的内涵？
中央提出的有关行政体制改革的整体思路和框架是很明确的。这里，我想强调两点。
第一，这次改革的目标定位是建设服务型政府，我们首先应把握服务型政府的基本内涵是什么。服务型政府从本质上来说，就是一个以民众为中心的政府，而不是以政府自身为中心的政府。正确把握服务型政府的内涵有四个不等式尤为重要：一是服务型政府不等于政府的公共服务职能。服务型政府整体上要反映政府的理念、宗旨、价值、目标和追求。换句话说，政府的所作所为，都要体现为公众服务的理念，要寓管理于服务之中。二是公共服务不等于基本公共服务。公共服务范围很宽，但是基本公共服务更体现政府的责任。举个例子，教育是公共服务，但是九年义务教育就是基本公共服务。九年义务教育政府不但要提供，而且要拿钱，不能向老百姓收钱。三是公共服务均等化不等于公共服务平均化。公共服务均等化概念主要指的是机会均等、制度均等，而不是平均主义大锅饭。四是公共服务体系建设不等于公共服务边界范围的确定。公共服务体系建设还包括很多内容，包括公共服务提供的方式、手段等，边界范围的选择只是其中之一。
第二，中国的行政体制改革要想持续深入，解决结构性的问题并能真正取得突破，关键是要解放思想，对现行体制——包括行政体制、政治体制进行深刻的变革。如果不在这个层面上迈出关键步伐，那么，我们的体制在国际交往中会碰到不少难题。从这个意义上讲，行政体制改革能不能取得突破，在很大程度上取决于政治体制改革的突破；而政治体制改革要推进，取决于我们的思想解放能到什么程度。1978年那次思想解放，方向非常明确。真理标准问题的讨论否定了“文化大革命”，否定了“以阶级斗争为纲”，最终推动中国找到了改革开放这条道路。这是一次重大的思想解放。1992年，邓小平到南方考察并发表了南方谈话。我认为，南方谈话的核心是两句话：第一句是基本路线动摇不得，一百年不能动摇；第二句是市场和计划都是发展经济的手段，并不决定一个国家的政治制度，资本主义可以有计划，社会主义也可以有市场。这两句话奠定了中国这样的社会主义国家仍然可以搞市场经济的基础。这是又一次重大思想解放。目前，新一轮的思想解放已拉开大幕。这次思想解放要干什么，方向是什么?我的基本判断是，表面上看这次思想解放从落实科学发展观切入，但它的最终落脚点不会简单地停留在经济层面，必然要涉及政治层面，而政治层面需要解放思想，需要迈出关键步伐。但是需要强调的是，我国的政治改革有三条底线要保住：第一条是坚持共产党的领导，第二条是坚持社会主义制度，第三条是不实行西方的三权分立。在这三条底线之上，有非常大的空间可以探索。（作者：汪玉凯 中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授）