从一个案例谈国家用地分类标准

从一个案例谈国家用地分类标准

国家标准是神圣的，它是人们办事的准则、衡量的依据，应该经得起实践的检验。但如果标准的制定本身不科学、不完善、难操作，那么，这样的标准是脆弱的、对规划反而是有害的。国标《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）出台于1990年，本是为规划师划定用地分类服务的。但既然是国标，也就成了民众打官司的依据。现手头上有这样一个案例，说明标准的制定，科学合理是多么重要！

民告官，三大理由反对上

某公司是家陶瓷名企，产品销路好、发展势头足。但原址因污染与居民矛盾很大，为了扩大再生产，拟搬迁至杭州余杭区星桥皋亭山、杭州有害固废管理中心东侧，原水泥厂和废弃的矿山，进行改造扩建。

消息传出后，附近群众反应强烈，尤其是项目南侧广厦天都城的居民集体上书，反对该项目上马建设。其原因主要有三：

一是与余杭区建设局发布的《杭州市固废中心项目周边（汤家村）地块控制性详细规划修编》（正在征求意见阶段，尚未报批）不符，该规划中确定拟选址地块用地性质为二类工业用地，而陶瓷属于建材行业，为三类工业，因此不符合规划工业用地类型。

二是其瓷砖闲林生产基地污染严重，遭到当地居民的反对，这也是其迁址的一个重要因素。群众反映，瓷砖生产过程中产生的含氟废气和粉尘，能使一公里内的植物枯萎，而破坏空气质量，能延续至数公里之外。

三是根据《杭州市城市总体规划（2001~2020年）》的有关规定，“临平城：依托余杭经济开发区（临平工业区）、杭州钱江经济开发区，形成大型综合性工业基地，主要发展能耗低、水耗小、技术先进的产业，如纺织、服装、轻工、机电一体化、食品工业等……对位于临平城区内有污染的、影响临平城功能发挥的工业企业应逐步调整。”因此，该区域不应发展如瓷砖生产等重污染行业。

为此，余杭区环保局于2009年3月13日召开了“企业拟搬迁地块规划用地性质专家咨询会”。我受邀参加了会议，了解了事情的经过。

综合看，项目应是好项目

客观地来看，附近民众对该项目有意见是可以理解的，如果是我家住在天都城，我也会担心该项目会不会影响我的居住环境。不过，听了项目的介绍后，我的担心消除了。而且从各个方面看，项目都是利大于弊。

从环保的角度来看，该项目并不是将原有工艺搬迁过来继续生产，而是采用先进的生产工艺，实行清洁生产，大大减少了污染物的排放。其中针对老百姓最担忧的含氟废气，采用了先进工艺进行碱洗处理，使绝大部分氟化物在排放前被去除，随烟气排放的氟化物，无论是在单一风向下的预测值，还是在考虑全年各种风向的联合频率下的预测值，均小于相关标准值。从项目介绍来看，其清洁生产技术达到一级水平，在同行中应处于国内领先、国际先进的水平。选址符合余杭区生态环境功能区划。同时，从该项目卫生防护距离来看，距南界最大362米，而距南面天都城足有2000米的距离，符合国家要求。再从风向上来说，既便是有一点污染，杭州主导风向是夏天吹东南风、冬天刮西北风，该项目位于天都城以北，最不利的是刮西北风，而此时住户门窗是紧闭的，影响较小。

从发改部门的角度看，该项目采用国家发改委要求的煤代油技术，选用含硫量低于1%的优质煤生产煤制气，符合国家清洁生产和有关煤转气的能源政策。它使用冷净水煤气作为燃料，与同类陶瓷生产企业使用柴油和重油作为燃料相比，可以大大降低项目SO₂的排放量，减轻了环境负担。为此，通过易址改造提升，有利于技术进步，经济效益好、采用清洁能源、节约能源，符合产业政策。

从国土部门的角度看，该项目利用水泥厂原址和废弃的矿山，不占用新的农田，符合节约耕地的国策。

从规划部门的角度看，该址比较封闭，四周为山体，周边500米没有住区，相对影响小，且选址在固废中心的边上，有利于土地的集约利用。

细思量，分类方法成焦点

那么，问题的焦点就集中在如何理解国标二类工业用地性质的含义上。

根据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90），工业用地（M）可分为一类工业用地（M1）、二类工业用地（M2）、三类工业用地（M3），其中一类工业用地指“对居住和公共设施等环境基本无干扰和污染的工业用地，如电子工业、缝纫工业、工艺品制造工业等用地”，二类工业用地指“对居住和公共设施等环境有一定干扰和污染的工业用地，如食品工业、医药制造工业、纺织工业等用地”，三类工业用地指“对居住和公共设施等环境有严重干扰和污染的工业用地，如采掘工业、冶金工业、大中型机械制造工业、化学工业、造纸工业、制革工业、建材工业等用地”。

从该定义来分析，有以下结论：

1、划分工业用地分类的标准是“对环境干扰和污染的程度”，而不是工业行业的分类；工业行业的例举只是对“对环境干扰和污染的程度”的说明。“对环境干扰和污染的程度”是工业用地分类的唯一依据，而例举的工业行业则是对“对环境干扰和污染的程度”判断后的结论。从规划的本意来看，要尽量减少不同性质的用地功能之间的互相干扰。而通过“对环境干扰和污染的程度”来区分工业用地的性质，能使项目在规划阶段就避免实施后可能产生的干扰和污染。

2、“对环境干扰和污染的程度”的标准采用的是定性描述，缺乏量化标准。如对“有严重干扰和污染”与“有一定干扰和污染”及“基本无干扰和污染”没有量化指标来区别，也没有出台划定细则来进一步解释，容易造成公说公有理、婆说婆有理。在规划实践中也造成困惑，生产过程中产生的污染与经污染处理后排放的污染是否要区别考虑？废气污染与废水污染是否要区别考虑？

3、“对环境干扰和污染的程度”的含义实际可以有两种理解：第一种是指企业对外界实际产生的干扰和污染的程度。第二种是指生产工艺流程中产生的过程污染的程度。而从标准的本意来看，是指第一种含义。如果企业实行清洁生产，污染达标排放，那就不能确定为污染企业。但对工业用地分类的表述中，在定义中采用了第一种含义，而在例举中却采用了第二种含义，自相矛盾。

4、例举中“对环境干扰和污染的程度”采用工业行业的分类不科学合理。理由有三：

一是工业行业的分类是从生产的产品、工艺等角度来划分的，如《国民经济行业代码》将国民经济划分为20个门类，并不涉及污染轻重的因素，简单套用工业行业分类反映不出污染的轻重程度。

二是规划角度的用地具有空间属性，简单套用工业行业分类反映不出空间特性。事实上有干扰和污染的往往只是企业中的某个工艺，如电镀工艺、发酵工艺、纸浆工艺等。而这个工艺与企业在用地上是可以分离设置的，如对各个企业的电镀车间，可以统一设置一个电镀中心来解决等；如果将该污染工艺搬迁后，企业应该就是清洁企业了，尽管工业行业分类上没有改变，但用地分类上就改变了。

三是该标准中采用行业划分来表达污染程度，主要是针对生产内部环节所产生的污染轻重而言，没有考虑治理后的污染排放负荷情况。这与按“对环境干扰和污染的程度”来区分的本意是相违的。事实上，经过20年的发展，我国的企业污染治理水平大大提高，原本认为是污染的行业经过治理后，都能成为环境较为友好的行业。为此，只凭人们的一般印象，就将一个工业行业划为“有严重干扰和污染”或“基本无干扰和污染”是不科学的。例如，标准将电子工业划为一类工业，素不知一些电子企业生产上要涉及到有重污染的生产工艺或原料，治理根本达不了标。被划为二类工业的医药制造工业，事实上其生产发酵工艺会产生大量的有害气体，应被划为三类工业才确切。而对三类工业也不能一概而论。如钢铁工业的宝钢达到清洁生产一级标准，污染物排放其实很低，成为一个花园工厂，到现场去看，很难再将它视为三类工业。

要修订，环保标准是依据

根据以上分析，我认为规划部门在二类工业用地上安排实行清洁生产的陶瓷企业是符合标准制定的本意的。但天都城的业主抓住了标准本身定义不准确，前后不一致，造成的岐义，从例举的建材工业是三类工业来反推，陶瓷企业归类既然属于建材行业，则二类工业用地上不能安排三类工业，也是有依据的。

为此，政府可以从定义的本意论证该项目是与二类工业用地不矛盾的，业主也可以从定义的例举中说明该项目就是三类工业而不能安排在二类工业用地上，成为一个难解的问题。如果退一步讲，规划部门将用地性质调整为三类工业用地，该项目是符合了，但周边还有其它别墅等房产项目，又会产生新的纠纷。所以，政府也难以退让。唯一的办法是双方坐下来协商，政府和企业就业主最担忧的污染问题做出承诺，政府加强严格监管、企业落实清洁生产。

类似该项目的情况非常多。民众越来越懂得拿起法律武器，而政府由于标准模糊、不清晰，硬不起来。改进的方法就在于修订标准。事实上，最近建设部已在开展国标《城市用地分类与规划建设用地标准》的修订工作。不知有没有涉及到工业用地分类的修订。

我建议：改变简单套用发改部门的工业行业分类的方法，而采用环保方面的相关标准，来确定其“对环境干扰和污染的程度”。如“基本无干扰和污染”应是指企业废弃物排放达到国家环境一级标准；“有一定干扰和污染”应是指企业废弃物排放虽达不到国家环境一级标准，但达到二级标准的；“有严重干扰和污染”应是指企业废弃物排放未达到国家环境一、二级标准的，但任何企业都必须达标排放。

改变越俎代庖，属污染的问题由其主管部门的法规标准去管，规划部门管好自己的事，标准的制定也应以这样的思路进行，才会有操作性和可行性。