记者报道：警惕地产鸦片侵淫镇级财政 - 天然记者博客 | 陆天然的博客 | 博联社

--福建省小城镇综合改革建设试点调研报告（三）

      (中国改革报记者/陆天然 丁南）位于闽西山区的坎市镇，矿产资源丰富，工业基础较好，是全国、全省小城镇建设试点镇，国家经济综合开发示范镇。目前全镇总面积67平方公里，总人口2.6万人，其中镇区人口1.9万人，城镇化率达70%。

    根据此前该镇编制的2003-2020年总体规划，城镇规划面积11平方公里，规划人口6万人。而参照今年新实施的《福建省综合改革建设试点小城镇规划导则》，坎市镇的人口规划也只是勉强达到其他21个综合改革试点镇的最低规划目标。即便如此，按照现有镇区状况，从1.9万人到6万人，坎市的人口城镇化进程仍然山高沟壑，难有预期。

     作为国家、省、市重点建设的小城镇，坎市镇的工业和城建项目较多，目前镇区内的土地80%以上都是农保地，加速城镇化只能寄希望于对土地利用规划进行重新调整，让上级部门多多增加建设用地指标。但根据《城乡规划法》和国家加强土地调控的限制性规定，这在短期内显然不太可能。

城乡增减挂钩玄机

    早在7月25至26日，福建省小城镇综合改革建设试点工作现场会在漳州市召开。会议总结交流推广福建省21个综合改革建设试点镇经验做法，实地观摩了龙海市角美镇和长泰县岩溪镇两个试点镇，并对岩溪镇珪后村土地整治项目和城乡建设用地增减挂钩的经验做法给予充分肯定。

    今年2月22日，福建省相关部门下发了《关于实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩的意见》和《关于促进综合改革试点小城镇房地产市场健康发展的意见》，开始实施以旧村改造为重点的城乡建设用地增减挂钩制度，为每个综合改革建设试点镇和土地整治试点县分别下达1000亩城乡土地增减挂钩周转指标，可以先行使用。农村土地整治新增耕地后形成的挂钩指标优先保障试点小城镇经营性房地产开发用地或有偿调剂给其他地区使用，挂钩指标有偿使用费分12个等级按10～20万元/亩的价格收取。城镇建设用地出让获得的部分收益，返回农村用于土地整治和新村、小城镇建设。而农村土地整治的最终目的是增加城镇建设用地数量。

    为此，观察人士认为，借助"空心村"、"空心房"整治和危旧房改造，促进自然村向中心村和集镇聚集，农村村民向住宅小区、新型社区和小城镇集中，不仅可以增加小城镇的建设用地指标，还可获得人口集聚和城镇开发中的土地极差利益，可谓一举多得。

    而记者在相关小城镇的采访中发现，每镇1000亩的增减挂钩，按照《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）规定的Ⅲ级分类标准推算，竟然需要分解到每个建制镇近7000人的新增建设用地指标。这几乎超过了全部931个乡镇的镇区平均人口所应占有的建设用地数量，显然并不符合人口城镇化增长规模和农村"空心房"实际状况，因为许多农村并没有预期的闲置宅基地可供"整治"。

    根据公安部门公布的数据，截至2009年12月31日24时，福建全省城镇人口数量为1188.1万人，占总人口数的33.96%，虽然呈现小幅增长趋势，却大大低于《福建省"十一五"城镇体系建设专项规划》预期的1900万人。

    另外，民建厦门市委在同安区洪塘、五显、新民等镇的若干村庄调研时发现，"空心村"的数量几乎占到自然村总建房面积的30～40%。而在更多的乡村，真正意义上的"空心村"并不多见，它们大多以"空心房"的形式呈插花状点线分布，不利于村庄整体改造。在闽北山区腹地的尤溪县洋中镇，自2004年以来，全镇拆旧483户，拆旧面积63950平方米，建新房316户，面积90554平方米，98%的居民搬进了新居。类似厦门城郊的"空心村"数量和分布状况，在许多乡镇农村并不具有普遍性。

     参照1994年9月六部委"关于印发《关于加强小城镇建设的若干意见》的通知"发布时公布的数字，截止当年我国共建农民住宅85亿平方米，有50％的农户迁入新居。15年过去了，除部分边远贫困家庭外，我国大部分农户的住房条件得到了改善，而90年代之后建造的房屋目前还没有到达拆旧建新的程度。在闽南水头镇、闽东秦屿镇等人口集聚程度较高和经济相对活跃的小城镇，农民们的住房大多是最近几年斥巨资新建，假如要完成城乡建设用地增减挂钩指标，只能是拆新建新、重复建设。

    统计数字显示，我国农村人均建设用地为172.8㎡/人，城镇人均建设用地为143.1㎡/人，双方悬殊并不太大。一些地方政府热衷于推动农村居民的城镇化，让农民放弃宅基地，换取楼房集中居住，让农民交出承包的耕地、林地，换取城镇居民的社会保障，其玄机在于增减挂钩背后的利益冲动。

据初步统计，截止7月底，城乡建设用地增减挂钩政策实施以来，福建全省已有1605亩增减挂钩指标实现对接，协议转让金额31096万元。而全部21个试点小城镇的增减挂钩指标涉及可支配费用数十亿元，这其中还不包括土地出让后应当留缴地方财政部分。

小城镇城市病宿命

    在一些经济相对发达的小城镇，基层官员热衷于拆除小村庄合并成大的农村社区集中居住，它一方面造成新的拆迁矛盾和重复浪费，另一方面农民距离承包地远了，农具牲畜无处存放，不利于耕作和保护耕地。在闽南地区，个别乡镇的"旧村"改造方案被指"夺地"和拆迁致贫。农民在宅基地上的私有房屋，是否需要改造、怎么改造、什么时候改造，所有权人并没有话语权。

    改革开放以来，我国城镇建设用地出现过三次大规模扩张。自2001年开始的第三次过度扩张达到了空间失控的严重地步，部分沿海地区甚至用完并透支到2010年的用地指标。当前，福建省为增加城镇建设用地指标对农村宅基地和其他建设用地进行的重新规划和综合利用，若不加以节制和合理辨伪，势必会朝着饱受争议的新一轮"造城"圆周运动发展。

    而在此过程中，地产鸦片开始侵淫镇级财政，已经成为不争的事实。福建省住建厅、国土资源厅联合下发的《关于促进综合改革试点小城镇房地产市场健康发展的意见》称，鼓励试点小城镇引进实力强、信誉好的品牌房地产开发企业到试点小城镇进行成片房地产综合开发。据此，许多试点镇借助被赋予的县级经济社会管理权限，成立了以政府为主导的城市建设投资开发公司，以此为投融资主体进行土地整治和城镇开发。行政中心搬家，房地产下乡，国有集体土地混杂......地产鸦片导致的城市病将成为小城镇的终极宿命

    记者在历年采访中接触最多的，往往是征地拆迁投诉问题。在漳州与厦门毗邻的几个乡镇，一些新农村建设项目已经沦为变味的房地产开发。某镇不顾大部分村民已有新建住宅的事实，调整了370亩水田搞新农村社区集中居住，结果没有一户当地村民愿意出钱购买，全被代建的开发商以乡村别墅的名义卖给了厦门和龙海市居民。今年6月份，村民们为低价征地之事多次上访告状，当地政府不得不把这片土地和房屋处置为商品住宅后重新拍卖，地方财政还从中赚取了3千多万元的土地差价。

    小城镇相对于城市的优势在于环境，其相对于都市所保留的较多传统生活习俗和生态自然环境，往往成为吸引人、凝聚人、感召人的重要因素。从这种意义上说，沟通城乡的小城镇更像一个待嫁的少女，柔媚而清纯。温家宝总理曾经讲过，"小城镇应该体现和谐"。所谓"和谐"，就是在农村地区建小城镇，首先不打乱原来农村社区的结构。当前大量小城镇的城市化趋势势必与此背道而驰。

    在上世纪80年代末90年代初，福建省在小城镇建设过程中，曾经出现了一些盲目铺摊子、一哄而起的现象。一些工商业较发达的地区，出现乡乡建镇的"天女散花"局面。每个小城镇各自进行"五区"规划(农田保护区、工业区、住宅区、商贸区、行政区)，但小城镇基础设施投入不足给城镇居民生活和企业发展带来许多障碍，从而又阻碍了小城镇的进一步发展。

    如果当前的小城镇综合改革试点仍旧采取镇区快速扩张和以低廉价格获取农民土地，以维持过去十几年来城市里形成的土地财政、土地经济，一方面大量土地非农化导致用于生产粮食的土地在不断减少，另一方面地方政府圈地套现而形成的地方债务会不断加剧。

    小社区，大社会；小城镇，大战略。统筹城乡发展，农民承包的土地向何处去？廉价进入城镇是唯一的出路吗？消除城乡二元结构，大量农民进城后的社会保障从何而来？它会不会让下届政府背上沉重的财政包袱？在跨越式发展和科学发展观之间，永远有一道待解的命题。