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记者报道：单极工业化与下岗农民之忧

--福建省小城镇综合改革建设试点调研报告（二）

      (中国改革报记者/陆天然 丁南）福建省《关于开展小城镇综合改革建设试点的实施意见》出台后，作为全省21个小城镇综合改革试点镇之一的永定县高陂镇，按照 "大项目支撑大产业，大产业带动大发展"战略，以项目建设大力推进小城镇建设步伐。

这个面积 116 平方公里，下辖11个行政村、2个社区居委会，常住人口4.2万人的山区建制镇，是永定县工业园区和龙岩经济技术开发区所在地，是县、市两级工业发展的主要承接平台。按照打造现代化工贸卫星新城的规划要求，到2015年，该镇的城镇化率为75%，人口达15万人。

    高城镇化率必然带来大量的土地征迁和失地农民安置问题。以该镇黄田村一个规划面积达10平方公里的汽车工业园为例，一期拆迁共涉及动迁户415户，动迁人口1250人；二期拆迁红线内需要拆迁房屋建筑面积约9万5千平方米，建筑占地面积约5万平方米，涉及动迁户480户，动迁人口1500人。据闽西新闻网报道，当地"仅用8天时间，就顺利完成首期240亩征地任务。这一大项目的落户，正是高陂镇在小城镇建设中以项目带动寻求突破的一个缩影。"

    对于城市建设用地征地申报的前期程序和批后实施程序，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）明确规定，城市建设用地范围内农用地转用和土地征收每年由省政府汇总后一次性向国务院申报，省级政府组织实施并报国土资源部备案。《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发〔2010〕15号明电）也明确要求，各地在实施征地前要充分听取被征地农民意见，先安置后拆迁，不得强行实施征地。8天完成240亩征地任务，如何确保建设用地的合法性和解决下岗农民后顾之忧？

城镇化中的单极工业化

    依靠工业化带动城镇化，是近年来福建省许多小城镇发展的主要模式。记者在采访中了解到，一些综合改革试点镇以项目建设大力推进小城镇建设，工业用地面积在城市建设用地中的比例远超国家规定标准，使得土地粗放式经营和城镇功能单极化的弊端愈加显现。

    泉州市小城镇建设改革发展战役打响后，一个"与中心城市相呼应、功能配套互补"的卫星城市群规划蓝图开始出笼，各小城镇相继引进一批大项目推动"跨越式发展"。据统计，截至今年8月底，在该市3个省级试点镇已确定的建设项目中，已开工71个项目，完成投资21亿元；12个市级试点镇已确定的建设项目中，已开工253个项目，完成投资34.8亿元。

    以镇域工业化和民营经济为代表的"泉州模式"，曾是我国沿海地区典型的农村城市化模式之一。改革开发三十余年来，伴随着企业数量的不断扩张和一些镇、村工业园区的违规上马，擅自扩大非农建设用地范围和农村集体所有土地使用范围的现象长期客观存在。记者此前在调研民营企业上市情况时发现，许多从"前店后厂"发展起来的泉州知名企业均不同程度地存在违规占用、使用农村集体土地的不规范问题。当面临企业上市需要规范用地手续时，一些市县政府部门不得不为其开辟绿色通道补办农地转用和建设、规划手续。

    类似的土地问题在当前小城镇的城市化扩张中同样存在。在漳州某县，一个镇政府为筹建规划面积达2000亩的建材工业园区，对这一国家限制用地项目竟然以镇政府的名义签订征地协议大肆圈占农民土地。在平和县某汽车制造工业区，一个占地面积9万平方米的农用车改装企业，落地多年后年应税额只有上百万元，土地利用效率和单位产出率低得惊人。

    记者在采访中注意到，不少小城镇沿袭了我国城市建设中的"大规划"之风，视工业化为城镇化的不二法门，动辄数十平方公里的造城规划，势必成为新一轮"圈地运动"的推手。这种依托工业化带动城镇化的最大隐患，是城镇抵御市场风险的能力在单极工业化下日渐低下。一旦市场波动，这些农业小镇从一产到二产直至三产的转型成果均不容乐观。

    一项统计数字显示，我国一般建制镇建成区人均占地面积是设市城市城区的2.32倍，是县城的1.95倍。即便如此，在当前的小城镇综合改革试点中，大规模的镇区工业化扩张导致建设用地指标严重不足，最终的出路只能是靠非法圈地和扩张城镇版图来增加用地指标。这恰恰暴露出小城镇热衷于城市化的根本原因。

难以复制的"金边"工程

    农村土地城镇化势必带来失地农民和外来务工人员的就地城镇化，如何保证这些新增人口"迁得出、住得下、能发展、快致富"，一直是各地城市化进程中悬而未决的问题。根据相关部署，福建省将"逐步引导试点镇农民以集体资产所有权、土地承包权、宅基地及住房置换股份合作社股权、城镇社会保障和城镇住房产权"。

    龙岩市新罗区白沙镇把小城镇建设与移民安置、新村建设、社区设置相结合，把营斗、小溪、樟坑村的移民分别安置在集镇周边建设公寓式新村。为了让移民实现第二次创业，在新村建设中把一层设计成店面，共建设了400个店面，使65％以上的移民家庭拥有一间店面。

    这种商住安置模式，肇始于2005年起在厦门岛外一些工业集中区探索实施的"金包银"工程，曾被誉为解决失地农民出路问题的民心工程。"金包银"是特指在工业集中区、开发区等成片建设的区域，保留园区范围内的村庄，通过"金边"的建设和"银里"的改造，在村庄外围统一规划和建设"底层店面上部公寓"的商业用房（金边），提供给村民作为经营性收入来源；然后逐步对旧村内部进行规范化配套改造（银里），使农村改变面貌，就地实现城镇化。这些实施"金边"工程的失地村庄村民，在今年被统一纳入到"村改居"工程而成为城镇居民。

    但民盟厦门市委员会进行的一项问卷调查显示，"金包银"工程虽然在一定程度上解决了失地农民的生活安置，但并不意味着解决了就业问题。"金包银"实施几年来，村民对自己的就业问题并没有明显目标，有高达70％的村民没有稳定的工作可做，这对他们本来就空虚的心理，进一步增加了迷惘、消沉、忧虑、懒散等负面影响。尽管政府部门对村民的就业问题也做了一些实际工作，如翔安区人劳局定期组织企业招聘会，组织一定的培训活动，但这些都显得过于简单，收效甚微。

    在采访中，记者向失地农民咨询"有哪些方法可以解决今后的生活保障"问题时，他们谈得最多的是政府能否给予更多的补助和优惠政策，很少有人谈及自己要如何再就业。一方面失地安置催生的"包租公"心态依然存在，另一方面大量的"金包银"店面因工业区人气不旺而至今闲置，无法反哺失地农民。

    由此可以看出，失地农民的后顾之忧，并不是一纸城镇户口和社会保障就可简单解决。"不差钱"的经济特区厦门苦苦探索多年尚没有突破的困局，对于产业集聚能力和城市化水平都不高的山区小城镇来说，无疑也是一道难题。

    在龙海市某镇，许多村民在土地被工厂征用前靠养殖林蛙年收入高达10多万元，而失地后则丧失了永久的生活来源。福建省在小城镇综合改革试点初期所暴露出来的工业化扩张问题，恰恰忽视了城镇作为居民定居点的本质。小城镇城市化进程中尚未有效解决的土地和人口问题，使得在夹缝中生存的失地农民和外来务工人员的生活品质，难与城镇的经济增长形成同步提高。

    据国家统计局数据，中国6年来首次出现夏粮减产。中央农村工作领导小组副组长陈锡文在接受采访时称，耕地在城镇化中被大量占用影响了粮食安全。而在当前"城乡一体化"进程中拿社保和户口强行获取建设用地的做法，解决的仅是失地农民的生存问题，很难解决未来的发展问题。