薛澜 陈玲：制度惯性与政策扭曲——实践科学发展观面临的制度转轨挑战-专家观点-中国公共政策...

薛澜 陈玲：制度惯性与政策扭曲——实践科学发展观面临的制度转轨挑战
来源：《中国行政管理》2010年第8期 　作者：薛澜、陈玲 　发布于：2010-8-5 　本文被阅读：88次
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［摘要］科学发展观的提出标志着中国从速度型发展模式向规制型发展模式的转型。速度型发展模式在政策目标、损益分布、社会心理和绩效评价等各个方面形成了强大的制度惯性，因此，规制型发展模式需要扭转上述制度惯性，避免政策扭曲。本文提出要从行政管理体制、中央地方关系、公务员激励机制、公共决策机制和社会道德体系的角度建立适应规制型发展模式的新型制度安排。
［关键词］科学发展观；速度型发展；规制型发展；制度惯性；政策扭曲
［中图分类号］D035［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2010）08-0007-03
一、引言
2003年中国新一代领导人提出了科学发展观的理念，标志着中国发展阶段从速度型发展向规制型发展的重要转折。速度型发展最重要的特点是以经济持续高速增长作为发展的主要目标。在这个阶段，尽管其他目标也会得到兼顾，但经济高速增长是明确排在首位的政策目标。很多国家在发展过程中都经历过这个阶段，中国也不例外。规制型发展的特点是政策目标多元化和均衡化，为此，对经济和社会的全面规制就成为了题中应有之义。规制型发展模式中除了经济增长的速度以外，增长的方式和增长的质量、与经济发展相对应的社会发展等都成为政策目标的重要考虑。科学发展观的要义——以人为本，实现全面、协调、可持续发展——清楚地提出了一个多样化的政策目标集，表明规制型发展模式的来临。
为了实现各种政策目标的协调，规制型发展必须进行新的制度转轨，以保证对经济和社会活动加强引导和规制。中国过去30年经济高速增长，核心动力来自计划经济体制向市场经济体制的制度转轨。而未来中国能否成功实现从速度型发展到规制型发展的转型，很大程度上取决于相应的制度转轨能否成功。从一方面看，我们当前的转轨条件远远好于30年前。现阶段国家开放程度和社会财富积累都与30年前濒临崩溃的国家经济不能同日而语。但从另外一个角度看，恰恰是30年前中国的社会动乱和经济停滞让党和政府、中国人民看到了“以阶级斗争为纲”的灾难性后果，看到了计划经济体制的种种沉疴，激发了推动改革开放和体制转轨的巨大动力。时至今日，改革开放的成功已经形成了新的体制惯性，并产生了各种依附于这些体制惯性的既得利益集团。这种体制惯性很可能成为进一步深化改革，向规制型发展模式转型的巨大阻碍。如果对于这种体制惯性没有清醒的认识，并给予充分重视和深入研究，我们向规制型发展模式的转型必然会举步维艰。未来中国从速度型发展向规制型发展的转型过程中究竟会面临哪些体制惯性的挑战？下文笔者进行了初步的分析，希望能够引起更多的关注与思考。
二、制度惯性与政策扭曲
速度型发展形成的制度惯性和规制型发展面临的制度挑战如下表1所示：
首先，从政策目标来看，速度型发展以经济增长速度为优先目标，而规制型发展则以社会经济的多元均衡目标为特征。速度型发展强调经济增长速度，这种明确的指导思想使得公共政策制定的过程相对简单，决策更加迅速，执行考核更加有力。但是规制型发展则要求统筹考虑经济发展和社会发展的多元目标，统筹考虑经济发展与自然环境资源的保护，统筹考虑区域协调发展等。多元化的政策目标使得政策目标排序困难，政策过程相对更加复杂，因此对公共政策制定体系和决策机制提出严峻考验。
第二是社会参与各方的损益情况。要保证社会公正，就必须在公共政策制定过程中充分考虑社会各方的收益和损失。速度型发展的过程很大程度上也是计划经济向市场经济转轨的过程，这一过程总体而言是帕累托改进的，绝大多数人都不同程度获得收益。不仅如此，通过增量调整和政策补偿的方式，一部分获益较少或利益受损者的境遇也能够得到改善。因此，速度型发展所面临的改革阻力较小。但在规制型发展过程中，公共政策给社会各方带来的损益情况则带有不确定性。即使是改善总体社会福利的公共政策，也有可能使某些社会群体的利益受损。另外，中国经济转轨过程中已经形成了一些利益集团。体制变迁将打破现有利益格局，给既得利益集团的收益带来较大的不确定性。利益受损的社会群体及利益受到威胁的集团往往成为改革的强大阻力。因此，在规制型发展过程中，很多政策的制定和执行都要面临各种各样的障碍。
第三是损益的时间分布。总体而言，速度型发展中相关参与主体的收益是当期兑现的直接收益，而成本则往往是未来支付的延期成本。最典型的例子是经济发展过程中的环境污染问题。在以往的速度型发展过程中，各地政府大干快上，重点关注GDP、就业和地方财政增长，而对于环境污染的治理则采取回避和拖延的态度。直至今日，环境污染触目惊心，政府才不得不正面以对。这也正是规制型发展过程中所面临的挑战。因此，在规制型发展中，政府面临很多速度型发展积累下来的问题，往往需要进行大量的当期的直接投入，而其收益是长远未来的，损益的时间分布恰恰与速度型发展相反。
第四是损益在个体与社会之间的分布。总体而言，速度型发展使得所有参与主体直接获益，收益是个体的、私有的；而成本则往往是社会的、公共的。例如一些地方小煤窑小矿山的乱采滥挖对国家自然资源造成巨大损害和浪费，但却屡禁不止，其原因就是很多个人只看到眼前的个体的利益，而对于国家和社会所遭受的重大损失置之不顾。规制型发展就是要逆转这种情况，重点投入和维护社会的公共资源，其收益很难从个体角度衡量。例如对生态环境的保护和修复，其收益是全社会和全人类的，但其成本却需要各地政府和社会个体来承担。
第五是中央政策传达到地方的效应。中央和地方关系对于中国这样一个泱泱大国而言历来十分重要。中国是一个单一制的国家，中央政府的政策对地方政府的行为有重要作用。在速度型发展时，中央政府制定了经济发展的鼓励性政策，这些政策到地方上往往得到进一步的放大和创新。地方政府之间在投资环境、优惠政策、政府服务等方面相互竞争，加快经济发展。但在规制型发展过程中，中央政府制定的往往是经济社会均衡发展的约束性政策。这些政策到地方后往往是被衰减和扭曲。由于缺乏监督和管制，地方政府尽可能缩小约束性政策的适用范围，弱化政策影响。一些西方国家在发展中也面临同样问题，并称之为“竞次”（race to the bottom），意即地方政府面对环境保护等约束性政策时都尽可能减少管制，以吸引外地投资和鼓励本地企业发展，如同“水向低处流”的道理一样，只要勉强不超过中央政策设定的底线就可以，所以叫做“竞次”。
第六是损益的“心理贴现率”。所谓心理贴现率就是未来收益在当期的心理满足程度。在速度型发展过程中，政府和社会都急于求成，收益尽可能当期获得，也就是心理贴现率很高，哪怕未来两三年之后的收益在当前看来都觉得没有意义。相对来讲，规制型发展是跨期的持续均衡发展，需要为未来的长远利益和整体利益进行长期投入，因而心理贴现率相对较低，反映经济社会发展的合理步伐。心理贴现率从公共管理的角度看非常重要。一个社会的心理贴现率过高，导致社会浮躁情绪弥漫，发展急于求成；而相对合理的心理贴现率则为政府提供了稳妥深化改革的社会环境。