收入分配中的政府责任

文/冀志罡
当中国还是个穷国的时候，人们关心的是如何尽快摆脱匮乏的物质生活，当时的口号是，先把蛋糕做大，再考虑如何分配。分配公平被认为是一件中国人享用不起的奢侈品。那时的人们恐怕想象不到，短短二十年光景，中国的收入分配的不公与失衡就已经严重到如此程度：国内国外的各种统计数据都表明，中国已经成为贫富差距最大的国家之一。
今天的中国还算不算穷国呢？2009年，全球GDP总量约60万亿美元，人口总量约64亿，人均GDP约9300美元，而中国人均GDP仅3600美元，只有全球人均水平的1/3强。从这个角度看，中国还是穷国，虽然比中国更穷的国家还有很多。
但以政府之财大气粗，中国却分明越来越像富国。最近财政部发布了一组数字，到7月份，政府财政收入已经超过了2007年全年。今年不出意外的话，中国政府将成为全世界收入第二高的政府。再根据央行公布的数据，到今年6月底，中国外汇储备已接近2.8万亿美元，高居世界第一。这样看，资产第一、政府财政收入第二的中国是当仁不让的富国。
这是几组非常有趣的数字，可以随意组合使用。当面对“中国威胁论”、“中国责任论”的时候，我们就拿出前一组数字，证明我们还很穷，还需要大发展；而当需要“扬我国威”的时候，我们就拿出后一组数字，证明我们是有实力、有话语权的国家，我们不会受制于人。
到底哪一个是真相？我认为两个都是，视乎你如何看待“国家”这个词。如果国家是指政府，那么，中国当然是富得流油的国家；但如果国家是指全体民众，那么，中国就是毋庸置疑的穷国。也只有从这个角度，才能说清楚中国的收入分配问题是什么，以及政府应当如何调节收入分配。
政府才是首富
每一年，公众的目光都会被福布斯或什么其他名堂的富豪榜所吸引。改革开放释放了中国人的物欲，经济增长又对此提供了强烈刺激，所以毫不奇怪，社会各阶层都只认金钱这一个标准。
但在围观群众对富豪们既妒又羡的时候，他们可能很少想到，其实真正的首富并不是富豪榜上的这些，而是社会里那个无所不在的——政府。中国的所有城镇土地，都在“国有制”的名目下为政府所有，农村土地尽管为集体所有，但农转非的审批权操在政府手里，级差地租的拥有者仍然是政府。再加上几乎所有矿产资源都掌握在国有企业手里，重要产业如金融、电信、交通、电力、能源、公用、基建都直接或间接地由国企垄断经营，中国政府所占有的资产不仅冠绝全球，也远远超过民众所拥有的财产。
还不止于此。中国政府不仅拥有最高的资产和收入，还是最大的储蓄者。2.8万亿美元外汇储备相当于中国去年GDP的56%。专家们总是批评中国人过度储蓄不爱消费，鼓励政府出台了很多拉动内需的政策，但消费率仍然连年走低。这是非常典型的中国式误会。中国储蓄率过高的最大原因，不是民众太喜欢储蓄，而是政府太喜欢储蓄。
其实，政府一般都是首富(可能只有索马里例外)。但政府富到中国这种程度，而普通民众的消费能力又低到中国这种程度的，的确至为罕见。在讨论收入分配问题的时候，一定要谨记这个前提，中国是国富民穷的国家。中国的收入分配问题，首先是财富在国家和民众之间如何分配的问题。眼睛盯着富人，当然也有必要，但肯定是搞错了重点。
恰恰在这个问题上，政府从未表现出让步的诚意。最近十几年，政府财政收入连续以数倍于GDP增速的速度快速增长，而民众的收入——主要是劳动者工资——却增长乏力。考虑到物价连年上涨，除公务员和国有企事业单位之外的其他劳动者的实际工资最近几年很可能完全没有上涨，甚至还有下降。当然，国家统计局肯定不认可这个说法。但统计局发布的工资数据只涵盖国有企事业单位，且不包括灰色收入，恐怕也不具备参考价值。
重要的是，在国民总收入这个大盘子里，政府和企业的份额在逐年上升，家庭的份额则连年下降；在企业的份额中，国有企业的分量在逐年上升，民营企业的分量则连年下降。这些不容辩驳的事实，才是收入分配严重失衡的真实表征。
要平均，还是要公平
政府调节收入分配，很容易令人联想到平均主义和大锅饭。政府的调控思路也不避嫌疑，直截了当地提出“限高、扩中、提低”的政策目标。这表明，建立公平的分配制度并不在政策制定者的考虑范围内，政府追求的很可能只是一个数字目标，例如基尼系数。从有关官员在研究制定《企业工资条例》的过程中透露出来的信息看，政府只是意图将企业工资增长法律化和制度化，使企业不得不定期为职工涨工资，以此实现工资与GDP的同步增长。
根据相关统计数据的分析，最近十年，在国民收入的分配中，政府和企业所得快速上升，家庭所得却不断下降。于是，专家们提出建议，只要让企业牺牲一点利润，工人的工资便一定能增加。这看起来是对的，事实似乎也佐证了这一点。今年全国各地发生了多起罢工事件，相关企业也都在压力下不同程度地提高了工资。在富士康，普工底薪一次就增加了一倍以上。
这表明，企业的盈利状况是允许提高工资的。如果《企业工资条例》将工资增长法律化，我相信大多数企业会遵守规定按时涨工资，中国劳动力工资长期大幅偏低的状况也会有所改善。
但这样的工资增长，是建立在企业利润让渡的基础上，是企业和家庭之间的财富再分配，它必然对企业的投资积极性构成打击。今后若干年，中国每年都会有600万以上的大学生毕业，还有数百万农民要进入城市。他们都需要工作。如果企业失去了投资扩张的兴趣和能力，城市将无法创造足够的就业岗位，那么，在就业压力下，执法者就很可能会放松甚至放弃《企业工资条例》的规定。我们在2008年已经见识了《劳动合同法》实施的结果，《企业工资条例》的立法层级低于《劳动合同法》，结果很难更好。
这正是问题所在。通过立法强制企业涨工资，当然可以达到目的，也很有可能在短期内就得到某个数字——例如基尼系数——获得改善的效果。但将具体数字设为政策目标，本质上仍然是一种机会主义策略。经济好的时候，强迫企业涨工资；经济不好的时候，企业又是否可以降工资呢？如果企业预料到工资不断上升的后果，而以更多的机器取代人力，或干脆取消投资扩产计划，而代之以不断提高产品售价，那时政府将何以应对呢？
这些年CPI没有伴随着货币供应量的快速上升而一同上升，主要原因在于企业投资和产量增长。如果强制的工资增长带来的是工资-物价的螺旋式上升，那么，毫无疑问政府又会作出妥协。《企业工资条例》迟早也会变成一纸空文。
政府必须认识到，公平分配和平均分配是两种完全不同的诉求。公平是一种心理感受，它取决于每个具体情境中的具体个人的主观感觉，与客观状态并没有必然联系；而平均是一个可以用数字表达的客观事实，与当事人的心理感受无关。
人们对收入分配反应强烈，不是因为基尼系数太高了，而是因为在经济活动中没有得到应有的公平对待。当人们看到，某些人不劳而获却极尽奢华，自己终日苦干却仅得温饱，自然会产生强烈的不公平感；而如果这样的现象随处可见，他们就会对社会失望，进而产生更强烈的负面情绪。人们是因为看到这些现象才觉得不公，而不是因为看到了统计专家发布的基尼系数才觉得不公的。
我不反对制定《企业工资条例》。但我不认为靠这个条例能改善或解决分配问题。要让人们觉得公平，就必须在劳动者的贡献和报酬之间建立起强相关关系，让人们觉得努力终有回报，冒险总有所值，才是解决分配不公的治本之道。如果只是凭立法强以为之，结果很可能反而强化了分配不公，令社会进一步被撕裂。
当然，公平和平均并不矛盾。在公平问题解决后，通过再分配追求适度的平均也未尝不可。但那只是锦上添花。目前的收入分配改革思路，标本皆不治。
GDP导向，还是福利导向
这里涉及到的不是分配政策问题，而是公共政策和政府行为的基本取向问题。中国政府是一个集立法、司法与行政三权于一身的超级政府，是游戏规则的制定者和执行者，因而，政府的价值取向必然成为社会的主流价值取向。只要政府将GDP摆在首位，那么，有利于GDP的政策，如强制储蓄、过度投资、偏低的利率和汇率、以及对企业有利的税收和管制政策，都会得到高效执行，而与之相反的有利于提高居民福利的政策，即使苦心积虑地制定出来，也不可能得到认真执行。
以保障性住房为例。为了抑制房价的飞速上涨，中央政府提出要加快保障性住房建设，以分流商品房的需求，减轻房价上涨的压力。这当然是很好的政策意图。但相关工作却推进得极其缓慢。城镇土地掌握在地方政府手里，卖地收入也连年大增，地方政府并不是不具备大规模建设保障性住房的能力，但在GDP的政绩导向下，他们完全没有这样做的积极性。事实上，假如哪个城市的市政府真的这么做了，那对当地官员的升迁反而是个威胁，因为开发保障性住房不仅占用财政资源，还要牺牲大量GDP。
政府以GDP为政绩导向，以“保8”为中心任务，相应的政策措施就一定是支持资本与企业，政府自身也会更深入地参与到经济活动中。由此，政府与资本便越来越强势，民众和劳动者则越来越弱势。这种强弱的失衡，反映在收入分配上，便是国进民退和贫富分化。因此，只要GDP导向不变，投资优先不变，贫富差距就一定会继续拉大，各种各样的经济失衡——投资与消费的失衡、进口与出口的失衡、汇率和利率的失衡、包括收入分配的失衡——也一定会继续失衡下去，直到突破临界点为止。
因此，收入分配失衡只是一个表象，根源不在分配本身。要改变目前这种处处失衡的状况，必须在政策导向上做一个180度的转弯，将GDP导向转变为福利导向。GDP导向将经济发展作为政府存在的唯一价值，迫使政府竭尽全力保增长，无暇顾及其他，这不仅导致了经济失衡，而且恶化了官民关系，加深了社会各阶层的隔阂与对立。
相反，如果政府以社会福利为导向，上述问题便可以迎刃而解。首先，政府不再需要深度参与经济活动，可以从各种行政垄断和管制中抽身出来，使市场竞争得以在更公平、更自由的条件下展开；其次，政府不再需要主导投资，财政资源可以主要用于为民众提供福利，这不仅可以改善收入分配，也有利于加强政府合法性；第三，政府摆脱了保增长的任务，也就不再需要通过暴力拆迁等直接与民争利的做法来保投资，这可以化解一大部分社会矛盾。
经济学界的老观点认为，经济问题只能靠发展来解决，只要把GDP做上去，福利问题自然会解决。这种逻辑是不能成立的，因为经济失衡本身不会自动得到纠正。人的行为都有惯性，政府行为更是如此，一旦进入某个路径，便很难再回头。纠偏的时机不常有，错过了哪怕前面是深渊也只好走下去。
导致收入分配失衡、贫富差距过大的原因还有很多，例如税制的不合理，政府管制的过多过滥，行政垄断的无处不在，社会保障体系的漏洞百出以及金融和土地基本制度的缺失。这些都是问题，但均属枝节。对中国来说，首要的问题是，先搞清楚政府的本分是什么，然后才能以此为基础实现收入分配的真正改善。