基层纪检监察机关组织建设问题刍议

2007-8-24 作者：西安市户县纪委副书记 李讲会
基层纪检监察机关是指区县、乡镇（街办）两级党的纪律检查委员会和行政监察机关，区县、乡镇（街办）两级纪委是党内监督专门机关的基层组织，是党和国家路线、方针、政策的执行者和监督者，也是区县、乡镇（街办）两级党委反腐倡廉的组织协调者和主力军。近年来，区县、乡镇（街办）两级纪检监察机构组织建设取得显著成效，基层党风廉政建设领导体制和工作机制初步形成，在县域经济发展和党的基层政权建设中发挥着重要作用。但是，也要看到区县、乡镇（街办）两级纪检监察机构组织建设还不能适应深入推进中国特色教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系建设的客观需要，不能适应基层党的先进性建设新形势、新任务的客观要求。因此，加强区县、乡镇（街办）两级纪检监察机构组织建设刻不容缓。
一、纪检监察机构组织建设的历史与现状
党中央一贯重视纪检监察机关组织建设，早在1949年11月9日，中央作出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，成立后的中央纪委在中央政治局领导下开展工作，朱德兼任中央纪委书记。1955年5月，中央决定各级纪律检查委员会改成监察委员会，由董必武任中央监察委员会书记。文革期间的“群众运动监督”影响了党的纪检工作。1978年12月，党的十一届三中全会后，中央恢复重建各级党的纪律检查委员会，陈云担任中央纪委第一书记。地方各级纪检监察机构相继设立，区县级纪委是同级党委工作部门，也是党的基层纪检机关。1984年初，根据中央决定，区县级纪委升格为副区县级单位，接受同级党委和上级纪委的双重领导。1987年后，国家行政监察机关相继设立，区县级政府监察机关至20世纪80年代中后期全部成立，成为国家行政监察机关的基层组织。同时，乡镇（街办）等基层党委也成立党的纪律检查委员会，乡镇党委副书记兼任乡镇纪委书记，或设专职纪委书记、副书记，使基层党内监督机构不断建立，在党风廉政建设和基层组织建设中发挥重要作用。
1993年初，党中央决定党的纪律检查机关与国家行政监察机关合署办公，实行一套机构，两个牌子，县级纪检监察机关发展成为基层党政监督专门机关，履行党的纪律检查和行政监察两项职能。乡镇党的纪律检查委员会也全部建立，有些村党支部设立纪检委员，有条件的村成立由一名副书记牵头负责的村民监督委员会或民主监督小组。区县级纪委和乡镇（街办）纪委（纪工委）领导班子建设日益加强，业务工作向纵深发展，使基层纪检监察组织建设呈现出新特点。一是各级党委高度重视，党内监督专门机关规格较高。二是区县纪委书记全部异地任职，乡镇（街办）纪委书记一般都由党委副书记兼任，有利于发挥监督作用。三是区县政府重要部门有的设立派驻纪检组，加强驻在部门和所属系统的反腐倡廉工作。四是村级监督组织开始设立，村党支部有纪检委员，村民小组有廉政信息员，有条件的村整合监督力量，设立村民监督委员会，使农村党风廉政建设有人抓，有人管。
二、基层纪检监察组织建设存在问题
尽管基层纪检监察组织建设取得显著成效。但是，与新形势下反腐倡廉工作的客观要求还有差距，反腐倡廉任重道远，基层监督组织力量仍很薄弱，存在问题有：
1、县级纪检监察机关编制相对较少，专职纪检监察干部人数很少，不能适应繁重工作任务的需要。一般情况下，50万人以下的县纪委不足20人，50万人以上的县纪委只有20-23人，除去领导班子成员7-9人外，只有13-16名专职纪检监察干部，远远不能适应工作的需要，使很多领域的权力运行处于缺乏日常监督的状况。
2、许多区县政府部门和直属单位，没有纪检监察机构，也没有专职纪检监察干部。区县级国家机关决策权和执行权的运行机制相对完善，主要领导有决策权，副职或分管领导、职能科室有执行权。但是，工作运行中监督的职责往往没有落实，或者处于从属地位，依靠办事的群众来监督。同时，大多数区县级国家机关没有专职纪检监察干部，监察工作往往由相关科室人员兼顾，客观上弱化了监督，不利于及时纠正决策失误和执行中的差错，容易产生违规问题。
3、区县、乡镇（街办）两级纪检监察机构设置，没有统一标准。一些县级国家机关重要部门和法院、检察院都没有派驻纪检监察机构。县级政府发展改革委、民政局、人事和劳动社会保障局、国土资源局，以及法院、检察院等人财物管理权限较大，审批权限相对集中，内设机构及下属单位人员较多，设置派驻纪检监察机构很有必要。同时，乡镇政府都没有专职行政监察干部，乡镇纪委委员也大多是兼职，监督力量明显不足。
4、对农村基层纪检组织建设没有统一规定和明确设置标准。村级监督“软瘫散”，村民监督渠道不畅，特别是非党员村委会主任很难监督，即使非党员村干部违纪违法但不犯罪，上级要启动村民代表会议或村民大会进行罢免很难操作。
三、加强基层纪检监察机构组织建设的对策和措施
要用发展的思路和改革创新的办法，进一步加强基层纪检监察组织建设，为保证和促进中央的各项战略决策真正落实到基层和群众中提供坚实的纪律保证。
1、适当增加基层纪检监察机构人员编制，工作重心下移和重点下移，加强区县、乡镇两级纪检监察工作。
对50万人以下的区县，专职纪检监察干部编制应为20-22人，50万人以上的区县编制23-26人，100万人以上的区县编制30人。乡镇（街办）至少要有1-2名专职纪委委员，设1名监察助理员。同时，落实《党内监督条例》有关规定，区县根据工作需要，合理组建派出机构，科学界定工作职责，严格编制规定，合理配备干部，探索区县派驻机构履行监督职责的新方式。在区县政府重要部门和直属单位设立派驻纪检组，由区县纪委统一领导和管理。在基层法院和检察院设立纪检组（监察室），归区县纪委直接管理，工作对区县纪委负责，行政后勤由区县纪委管理。
2、探索完善基层纪检监察领导体制和工作机制。
在各级党委的正确领导下，基层纪检监察工作逐步规范和完善，形成了“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，群众积极参与和支持”的领导体制和工作机制，基层党风廉政建设和反腐败工作取得显著成效。但是，监督难，难监督，反腐败是天下第一难。客观上由于大多数纪检监察干部和司法机关工作人员长期在本地区工作，大多数是本乡本土人，加上人情关系，领导说情，使许多违纪违法问题甚至犯罪案件无法查处，反腐败工作受到限制。同时，区县纪检监察机关也承担了很多其它工作，编制少，人员力量分散，流动性较强，疑难复杂案件很难突破，在群众中造成严重的负面影响。在目前领导体制下，乡镇（街办）纪委的职能作用也难以发挥，监督无力、无人监督的问题较为普遍，只有通过发展和改革的方法来解决。因此，建议借鉴工商、地税、质监等部门经验，在纪检监察机关实行省以下垂直管理，探索建立基层党风廉政建设和反腐败工作新机制。
3、切实加强农村纪检组织建设。
要高度重视村级纪检组织建设问题，一般情况下村党支部应有1名专职纪检委员或副书记负责纪检工作，设立党总支的村可成立村民监督委员会，由一名副书记牵头负责，其他成员由群众举荐，经村民代表会议选举产生，村级财务实行“双签制”，每月村务公开一次，村上重大事项“一事一议”，由村民代表参与民主决策，民主管理，民主监督，真正使农村党风廉政建设层层有人抓、有人管，实现工作重心下移。
4、加强纪检监察组织制度建设。
建议研究、起草、制定《党的纪律检查机关组织工作条例》、《行政监察机关组织建设管理办法》等法规制度，尽快明确区县政府部门和直属单位纪检监察派驻机构设置和管理的有关政策。对基层纪检监察机构设置情况进行调查摸底，查找监督盲区，提出在乡镇（街办）设置纪检监察机构的政策办法和具体标准。同时，根据当前区县机构编制普遍紧张的实际，加强与组织、人事、编制等部门的沟通协商，向党政主要领导汇报设置的依据和理由，争取领导重视和支持。
5、采取有效措施加强区县、乡镇（街办）纪委领导班子建设。
区县、乡镇（街办）是执行中央、省市部署和决策的重要组织，也是有一定相对独立性的政权机构，在构建社会主义和谐社会中有举足轻重的作用。区县、乡镇（街办）纪委是党内监督的基层机关，也是党和国家路线、方针、政策的直接执行者和监督者。加强区县、乡镇纪委领导班子建设，对深入推进中国特色的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系建设至关重要。因此，在区县纪委书记由上级“空降”的基础上，可考虑区县监察局局长实行异地交流，并兼任区县政府党组成员，使区县纪委监察局领导班子更加充满生机和活力。区县纪委常委会由7-9人组成，建议减少区县纪委专职常委人数，区县纪委一般由1名书记、2名副书记（其中1人兼任监察局长），1名常委和1名副局长组成，同时设立2-4名兼职常委，分别由同级组织（人事）、公安、检察、法院或审计等部门重要领导兼任纪委常委，使区县纪委常委会更能发挥组织协调职能。
在乡镇街办和区县政府重要部门、直属机构设立基层纪委（纪检组），一般由3-5人组成，基层纪委书记一律担任同级党委副书记，有条件的单位还可设基层纪委副书记或副科级纪检员。一般要求有1-2名专职纪委委员，区县政府重要部门的监察室主任或监察科科长同时由基层纪委副书记或专职纪委委员担任，负责纪检监察业务工作。还要注重为区县纪委机关注入新鲜血液，调配优秀年轻干部到纪委工作，从政治上关注纪检监察干部，提拔、交流、重用纪检监察干部，保持纪检监察干部队伍的连续性和稳定性，使在“清水衙门”长期工作的人也能享受到党的关怀和照顾。
6、关心纪检监察干部，大力加强纪检监察干部队伍建设。
胡锦涛总书记在中纪委第七次全会上强调，各级纪律检查机关要继续加强领导班子和干部队伍建设，不断提高队伍政治素质、业务素质和执纪能力，不断提高做好纪律检查工作的本领和水平，以过硬的素质、优良的作风、奋发有为的精神状态履行好党和人民赋予的神圣职责。我们一定要贯彻落实胡锦涛总书记的要求，大力加强纪检监察干部队伍建设，继续开展“做党的忠诚卫士，当群众的贴心人”主题实践活动，从政治上、工作上、生活上关心纪检监察干部，始终把纪检监察干部队伍建设摆在重要位置。长期的实践证明，纪检监察干部队伍是一支有强烈的事业心，有无私奉献精神和严明纪律的队伍，是一支党和人民完全可以信赖的公务员队伍。
加强纪检监察干部队伍建设，首先要集中学习培训，教育纪检监察干部自觉做到政治坚定、对党忠诚、业务精通、作风优良、纪律严明。其次，上级纪委要加强对下级纪委干部队伍建设的领导和指导，引导督促纪检监察干部勤奋学习，不断更新知识，转变观念，拓宽视野，做到为民、务实、清廉。三是要健全内部管理、制约和监督制度，严肃办案纪律和保密纪律，自觉增强拒腐防变能力，做到立党为公，一身正气，永葆本色，自觉接受群众监督，牢固树立可亲、可信、可敬的形象。四是要建立和完善激励、约束机制。加大纪检监察干部培养、交流、轮岗、提拔任用力度，严格教育、严格管理、严格要求、严格监督，建设一支不断适应新形势要求，让党放心、让人民满意的“忠诚卫士”队伍，以奋发有为的精神状态忠实履行好党和人民赋予的神圣职责。