创业环境转型与区域发展：杭州经验研究

2008-12-11  中共浙江省委党校学报
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白小虎
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摘要：创业环境是创业者群体普遍的行为约束条件，在经济社会广泛的领域里影响了创业主体及其行为的方方面面。在市场化和民营化的进程中，创业环境适应了杭州民营经济发展的需要，其内涵和类型的转型促进了区域发展。本文针对这一现象剖析了创业环境的内涵及完善创业环境的机制，以此来分析杭州的创业环境转型与区域发展的关系。
关键词：创业环境；民营经济；区域发展；地方公共物品
中图分类号：F061.5   文献标识码：A   文章编号：1007-9092(2007)05-0069-05
近年来杭州市城乡建设稳步推进，城乡社会稳定有序，多次在城市投资环境的评选中名列榜首。在市场化和民营化的进程中，民营经济主体的创业环境不断得到改善，其内涵和类型的转型促进了区域发展。本文针对这一现象剖析了创业环境的内涵及完善创业环境的机制，以此来分析杭州的创业环境转型与区域发展的关系。
一、地方公共物品与政府供给行为分析
创业环境是创业者群体普遍的行为约束条件，带有公共产品的某些特性，其内涵在不同时期是不断丰富的，包括制度、政策以及公共物品和公共服务等。创业环境作为一个区域内所有经济主体必须面临的直接与公共服务和公共物品相联系的约束条件，具备一些纯公共物品和准公共物品的特点，但对区域之外的主体的消费明显具有排他性，因此也是地方性的公共物品。
改革开放以来，我国自上而下实行了地方分权化改革。在财政分权的激励下，地方政府展开了发展区域经济的竞争。在我国体制转型的背景下，提供地方公共物品也是区域间政府竞争常见的行为。区域竞争下的地方政府是地方公共物品的主要供给主体。作为一个理性的竞争决策，公共物品的供给目标是区域经济和财政收入的增长，进而提高地方政府在区域竞争中的优势。地方公共物品并不完全是所有主体都能享受的纯公共物品，政府的理性决策要促使对区域经济和财政贡献能力的大小来分配公共支出。
在有关地方公共物品的理论模型中，“林达尔模型”和“蒂伯特模型”从不同的角度解释了地方公共物品的供求特点。“林达尔模型”是“用手投票”的机制，认为个体如果能表示对公共物品的真实偏好，不同的个体将为消费公共物品而分摊公共支付。“蒂伯特模型”是“用脚投票”的机制，尤其适用于地方性公共物品的供求行为。在一个开放流动的社区，经济主体根据支付水平在地区间选择公共物品的消费与私人物品消费的组合。如果一个社区的公共物品供给水平过低，经济主体选择迁移到其它社区。从以上两个模型来看，财政收入是地方公共物品供求双方共同的决策变量。在计划经济体制下，国有企业是地方财政的主贡献来源，地方政府倾向于为国有经济提供公共物品。但是随着农村部门民营经济的兴起，国有集体经济的财政贡献大幅减少，大面积亏损的国有集体经济甚至成为了地方政府的财政风险。在这种情况下，地方政府必然要根据“用手投票”的原则来调整公共物品的供给结构，由此而加大了对新兴民营经济部门的公共物品供给。如果存在地方竞争，经济主体可以“用脚投票”来选择公共物品。这样，政府不仅要加大普遍性公共物品的供给，而且更要吸引对区域经济增长作用显著的经济主体，并为其提供准公共物品。在转型过程中的地方分权、城乡分割的格局下，发源于农村的民营经济是自主的市场主体，城乡两级地方政府竞争提供公共物品以吸引民营经济部门。在区域竞争格局下，作为区域中心的城市，公共物品提供能力关系到对区域间民营经济的吸引力。具备了选择创业环境能力的民营经济，尤其是一些高新技术产业的民营经济，对城市公共物品和公共服务的需求大大提高，导致中心城市政府以改善创业环境的方式参与区域间竞争。
二、市场化、民营化进程影响了创业环境的需求与供给
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创业环境的需求方是在市场化进程中不断壮大的民营经济，创业环境的供给方是在市场化进程中不断转变职能的地方各级政府。杭州的和谐创业环境的形成与不断完善是一个渐进的过程，民营经济在区域经济中的地位不断上升，影响了创业环境的需求及供给方式。
改革开放之初，杭州市既是全省的政治文化中心，也是全省的经济中心，城市部门国有经济的比重占有绝对的支配地位。相比较而言，民营经济的比重和影响是很微弱的，但是作为改革的新生事物，市场化的创业环境是民营经济部门能否产生和发展的关键。从创业环境的供给来看，我国地方政府是竞争性的，不同级别的政府由于财政体制上的竞争性，将提供创业环境作为有效的竞争手段。从全国范围来看，杭州市区的国有经济是比较薄弱的，财政资源的增量还需要在计划体制之外实现。由于外围的民营经济尚处于起步阶段，不足以形成对中心的竞争压力，因此在城市政府来看，市场化的制度创新供给的必要性(收益)并不明显，但是也不需要遏制市场化的制度创新。而在外围政府来看，民营经济带来的财政收益增量却是明显的。地方政府是市场化制度供给的突破口，在计划体制与新生的市场体制间构筑交易的通道，为创业主体降低与计划体制内部要素交换的成本。当杭州的民营经济在外围和中心的比重存在较大的差别时，两级地方政府的供给方式很不同，自主自发的市场化创新在外围的农村部门迅速扩展。
杭州市的国有经济体制改革到1990年代末才基本结束。国有经济改革是一个渐进的过程，也是一个市场机制渐进的进入城市国有经济部门的扩展过程，创业环境的需求和供给方式也产生相应的变化。这一时期，民营经济的规模及其在区域经济中的地位得到了迅速的提高，中心和外围政府对市场机制的态度对比发生了转变。无论是外围的农村部门，还是中心的城市部门，政府与民间在制度创新的需求和供给上才开始真正地形成互动，政府和民间组成了创业环境创新的双重主体：一方是制度需求的创新主体，一方是制度供给的创新主体。而且在城市政府与外围政府之间，其制度供给的能力不同，城市政府开始占有了优势，创业环境的供给创新的速度超过了外围政府，从而改变了整体的创业环境的态势，这就预示着创业环境的中心地带开始从外围农村向城市中心转移。
当民营经济在城市和农村都占据了主导地位时，创业主体普遍民营化，这标志着市场化改革进入了新的阶段，培育市场主体的历史使命基本完成，进入了政府转型的历史阶段。根据同样的逻辑，创业环境的需求、供给的内涵与方式都将发生根本性的转变。公共设施和公共服务成为了创业环境的主要内容，城市的集聚效应使得城市政府在创业环境的供给上占据了主动优势。公共服务和公共设施的规模经济吸引民营经济的要素集聚，同时抬升了城市土地需求价格，城市政府在土地制度上的创新实现了土地租金向公共开支转变的有序路径。公共开支不仅投资于有形的基础设施，而且增加了无形的公共服务，在经济发展和环境保护的关系上，利用公共财政资源补贴于环境保护，大力支持社区治理改善，鼓励民间组织参与社区治理。
三、完善创业环境的过程分析
从工业的创业主体来看，改革开放以来杭州市国有集体经济比重不断下降，尤其是1992年以来比重快速下降，民营经济的比重不断上升。90年代末期杭州加快了国企民营化改革的力度，民营经济确立了在区域经济中的主导地位(参见表1)。国有集体经济比重的下降带来财政收入占国内产值比重的下降，到1995年该比重达到历史最低点。随着民营经济成为地方财政收入主要来源，财政收入开始逐年稳步提升(参见表1)。杭州市的民营经济发展、国企改革、财政收入、政府职能转变之间存在明显的相关性，民营经济发展伴随国企改革和国有经济部门产出的下降，财政收入占国内产出的比重不断下降，在1990年代末期民营化的国企改革取得阶段性成功后，财政收入的比重开始上升，公共物品的供给能力开始逐步提高。
表1民营经济的地位及其与财政收入的关系(1992—2001)
数据来源：杭州市历年统计年鉴。(A为国有集体工业的产值比重(％)，B为民营经济的产值比重(包括外资)，C为财政收入与GDP的比值(％))。
杭州创业环境的改善贯穿了改革开放以后的整个过程，大致可以划分为三个阶段，在不同的阶段创业环境内涵和供求发生了变化，创业环境不断得到完善。
(一)市场化创业环境的启动
在第一个阶段，杭州市政府从两个方面来改善创业环境。改革开放后杭州区域经济进入了起飞阶段，基础设施是创业环境的主要改善对象。杭州市大力投入基础设施和城市设施建设，全面改造沪杭铁路、浙赣铁路和萧甬铁路，整治疏浚了钱塘江、运河水系，新建、扩建了杭州中心城区的主干道路，改善城市生产生活条件。创业环境的另一个主要方面在于培育创业主体。财政分权使得地方政府展开区域竞争，激励着地方政府发展区域经济、以提高地方财力，外围农村地域的民营经济在体制外开始兴起。但国有经济占绝对的主体地位，是财政收入的主要来源。在国有经济内部，政府主导推行各种形式的经济承包责任制，扩大企业生产经营自主权；利用中心城市国有经济的设备、技术、产品等优势，扶持农村部门工业化，开展城乡经济合作，为农村部门的民营经济主体获取生产要素和销售市场提供了有效的途径。在“计划政府”的转型阶段，政府将资金主要投向了国有企业，企业改革逐步引入了市场机制。尽管民营经济还很弱小，但是通过市场机制加强与国有经济部门的竞争与合作，已具备了起码的培育创业主体的环境。
(二)市场化创业环境的形成
第二个阶段从1992年开始。党的十四大精神充分肯定了社会主义市场经济的改革方向，肯定了民营经济的地位。杭州市抓住机遇，在市场化改革先发的基础上，推进经济体制改革，加快经济发展，创业环境的结构得到优化。主要体现在两个方面：一是不失时机地推进体制改革，营造发展民营经济的体制环境；二是集中财力，加大交通、能源、供水等基础设施的投入。
在一个计划向市场转型的背景下，市场体制是民营化重要的创业环境，也是推动区域经济发展的创业环境。杭州作为一个计划经济下的中心城市，不仅要为外围的民营经济营造更优良的市场环境，还要实现中心的国有集体经济的民营化。地方政府从三个方面着手：一是完善市场体系，尤其是要素市场；二是推进社会福利制度改革，如住房制度、失业保险等；三是持续推进国有企业改革。
1993年杭州市的商品批发市场累计已达485个，年商品成交总额130亿元，其中成交额超亿元的市场有22个，有7个市场进入当年全国百强集贸市场之列。1993年，杭州技术市场、杭州货运交易市场、杭州房地产市场、杭州企业产权交易所等相继开业，全市有组织的生产要素市场增加到39个。杭州市在“九五”初期，基本形成“开放统一、规则健全、畅通有序、平等竞争”的生产要素市场体系。杭州市区从1992年开始探索住房制度改革，促进了房地产市场的形成，住房成为可交易的投资品将有助于激发居民的投资需求，政府从居民的房产投资行为中获得一部分基础设施的投资资金。
杭州市的企业改革起步较早，1992年以后全面开展以转换企业经营机制、把企业推向以市场为中心环节的企业改革。1995改革的重点是建立现代企业制度，由此进入了以产权改革为中心的民营化阶段。乡镇集体企业所有制改革也在同时进行，在明晰产权的基础上，大力推广以股份制形式组建现代企业制度。以产权为中心的企业改革有效地解决了国有集体企业长期困扰的产权问题，引导民营资本进入企业，以“强强联合”为重点，优质企业组建大公司大集团，吸引了更多的外地企业大集团进杭，以多种方式加入国有企业改革。
随着要素市场体系建设、国有集体企业产权改革、相关配套的社会福利制度改革的深入，进一步扫清了计划经济体制与市场经济体制之间的壁垒，加大了人员、要素的流动性，打通了中心城市与外围民营经济部门的通道。随着城市国有部门的体制转型，创业环境不断得到完善，杭州市制定了鼓励外地大企业集团公司总部迁入杭州并为其工作人员解决户籍关系等服务措施，1995年有5家民营大企业集团总部进入杭州，1997年又有15家民营企业集团迁入杭州。
民营经济创业环境改善的第二个方面来自于基础设施。在城市中心不断集聚区域外民营经济后，城市产业调整和空间调整推动着城市规模扩张，基础设施作为一种地方公共物品供给在这一阶段出现了一次不小的投资高潮。杭州市财政收入的增幅一度长期低于经济增长的幅度，但是同期用于道路、能源、通信、供水和社会服务的基础设施投资增长幅度一直高于经济增长速度(如图1)。1996年以后，财政收入增幅开始超过经济增长，在高速城市化扩张的背景下出现新一轮的基础设施投资高潮，投资增幅最高的年份(1998年)达到80％。显然，通过基础设施投资来完善创业环境在城市化进程中形成了两个不同的阶段。
图1财政收入、基础设施投资与经济增长
第一个阶段的重点是旧城改造的基础设施建设。这一阶段地方政府着力于国有企业改革，民营经济还比较弱小，财政收入增幅明显低于经济增长。杭州市从1992年开始探索市场机制下国有土地使用权有偿转让；政府投入道路等基础设施提高了城市土地的使用价值；通过向地产开发商转让土地使用权来弥补基础设施的投入。杭州市初步形成的土地市场解决了资金来源，地方政府将有限的财政资源重点配置于基础设施，大大改善了中心城区的面貌。杭州市庆春路、高新技术开发区、杭州火车站等一大批重大基础设施项目，都是通过土地收入来弥补的。
第二个阶段的重点是城市扩张的基础设施建设。2000年民营经济的比重已经上升到了70％，是城市化强有力的推动力。中心城区重点发展第三产业，第二产业向工业园区集聚，这些因素促使城市规模要突破旧城格局。1996年杭州市扩大市区行政区域范围，将萧山和余杭6个乡镇划入杭州市区，以此为基础成立了杭州市滨江区，杭州城市范围跨越了钱塘江，工业园区、城市道路等基础设施超出了旧城的承载能力。从1996年起，基础设施的投资大幅度上升。全长123公里的杭州绕城高速公路是杭州迄今最大的交通建设项目，主体工程大部分是在这一阶段完成的，初步形成了杭州市“大都市”的城市框架。
(三)走向和谐的创业环境
2000年后杭州的民营经济比重已经上升到70％以上，政府平等对待各类创业主体并提供公共服务，创业环境的供给方式和内容发生了较大的转变。2000年前，道路交通等基础设施投资的增速高于财政收入的增长速度，2000年以后，这一类投资的比重开始下降，而同期的财政收入相对比重也开始上升，财政收入增速高于经济增长速度(参见图1)。财政开支发生了明显的转变，政府的工作开始从单纯支持经济增长向完善政府的公共服务转向。政府实施精简机构以减少开支，改造整治西湖，治理和保护环境，支持高等教育事业，扶持高新技术产业，着力提高杭州市的城市形象和品位，提高开放度和吸引力，使得杭州更加适宜生活，更加适宜创业。
完善创业环境、吸引人才的第一步是政府职能向“公共服务型”转变。2000年杭州市政府提出为创业者提供适宜居住、适宜创业的环境的城市发展定位，表明政府职能的重点开始向提供公共物品转移。杭州市着力提高居民生活品质，提升城市形象。杭州市政府以西湖为重点，投入大量财政力量，取消西湖景区门票，使西湖成为了没有围墙的公园；2002年开始启动西湖综合保护工程，总投资达100亿，主体工程“西湖西进”开辟了大片自然山水供市民们休闲娱乐，杭州市民从中获益，城市形象也得到提高。
生态环境是典型的公共物品。杭州作为著名的旅游城市，环境质量相对较好。但是区域经济和城市化高速发展，环境污染的威胁不断增加。杭州的环境质量一度曾出现恶化的趋势，自90年代中后期以来，杭州市进一步加大了对城市环境基础设施建设的投资额。1999年全市环境保护投资和环境保护管理能力建设及全市工业污染治理设施运行费用共23.36亿元，占全市国内生产总值的1.91％；到2003年环境保护投入达到58.91亿元，占全市国内生产总值的比重为2.82％。通过加大治理和监督的力度，有效地控制了工业污染，环境质量得到了较大的改善。
高等教育也是地方公共物品的重要组成部分。由于长期以来地方政府集中有限财力满足生产性基础设施的需求，高等教育的需求没有得到相应的重视，滞后于经济发展。然而，杭州市高新技术产业发展需要有丰富的高素质技术人才的支撑，加大高等教育投入将有助于就地吸引和集聚人才，有助于提高未来杭州市的区域竞争能力，有助于加强区域竞争优势。从2000年起，杭州市开始在远郊兴建大学城，迁入普通高等学校30多所，接受在校生20多万。杭州市灵活运用较为成熟的土地市场，将高校在繁华市区狭小的校区通过土地的市场出让获得的资金在政府和高校之间分配，并按照高校和政府各自的职能来提供高等教育设施。杭州大学作为杭州市高新技术产业区域创新体系的一部分，提高了城市品位和人文素养，将有助于区域社会经济协调发展。
四、简短结论
杭州民营经济是改革开放以后在计划经济体制外形成的。民营经济主体的不断成长，促进政府进行相应的制度供给的创新，这使创业环境得以完善。民营化发展使政府退出市场，集中供给公共物品和公共服务，完善投资创业环境。良好的创业环境吸引高级要素和先进产业的集聚，扭转了农村工业化的发展格局而走上新型的工业化道路，进而使区域经济社会协调发展。
［参考文献］
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［4］ 赵自芳杭州市经济发展和生态环境的互动作用［R］研究报告，2006年
［5］ 杜立民制度变迁与制度创新——杭州大学城研究［R］研究报告，2006年
作者单位：中共浙江省委党校
责任编辑：郭茜琪