市场体系发育过程中有效政府的行为模式

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2008-10-14  中共浙江省委党校学报
——基于浙江义乌的个案研究
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何显明
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摘要:本文通过对浙江省义乌模式的个案研究,揭示出:转型国家的特殊社会历史背景决定了地方政府必须在中国市场体系的发育过程中发挥重要的积极作用,而不可能完全遵循西方古典经济学理想化的“守夜人”式的无为政府角色模式。因此,对政府角色模式和行为规则的探讨,应着眼于政府引导、扶持、增进市场体系的有效性,而不是简单地聚焦于政府规模和政府职能的最小化。有效政府运作的重要前提,是政府在运用公共政策积极引导、增进市场体系发育的同时中,恪守必要的行为边界,并自觉推进政府管理体系创新,避免政府的“扶持之手”蜕变为“掠夺之手”。
关键词:有效政府;市场增进;公共政策
中图分类号:C9332     文献标识码:A     文章编号:1007-9092(2007)06-0046-09
区域间经济发展不同模式的滥觞及其大相径庭的发展绩效,已使人们愈益深切地意识到,地方政府在市场体系发育和地方经济发展过程中的角色是至关重要的,“诺斯悖论”现象同样适用于地方政府。同样是致力于发展商品市场,一些地方政府虽然倾其所有,最终却只搞出了一些有场无市的空壳子[2];一些地方性市场虽然一度风光无限,时过境迁,却早已偃旗息鼓。地处浙江中部,既不沿边、靠海,又没有什么区位、交通优势可言的义乌,经过20多年的“兴商建市”,却不仅打造出了全球最大的小商品市场,而且形成了市场机制不断增强、市场秩序不断扩张的自我强化机制,成长为浙中地区的重要经济增长极,这一现象不能不引起人们的高度关注。
义乌发展模式明显不同于80年代温州那种具有鲜明的“自组织”或“自发秩序”色彩的发展模式[3],其中地方政府在市场体系发育和市场秩序扩展进程中发挥了至关重要的积极作用。义乌的实践表明,“政府对一国经济和社会发展以及这种发展能否将持续下去有举足轻重的作用。在追求集体目标上,政府对变革的影响、推动和调节方面的潜力是无可比拟的。[4](P155)令人感兴趣的是,义乌政府在市场经济发展过程中的角色定位和行为模式,虽然同温州模式中那种以“无为”著称的政府不同,但它与往日苏南模式中那种“公司”[5]或“厂商”[6]性质的,借助于集体产权模式对微观经济过程进行广泛细致干预的超强型政府,也有明显的区别。本文试基于有效政府的理念,运用相关理论对义乌模式中的政府角色,以及政府行为模式的特征进行初步的阐释。
一、市场增进:政府引导市场发展的空间及其行为边界
近年来在探讨地方经济发展过程中的政府角色问题时,日本学者青木昌彦的“市场增进”理论(market-enhancing view)受到了学术界的广泛青睐。[7]“市场增进论”超越了东亚模式研究中的两大传统解释模型,即“亲善市场论”(market-friendly view)与“国家推动发展论”(developmental state view)。前者按照新古典经济学的理论预设,将东亚的成功归因于政府在为市场运作提供稳定的法律制度框架的同时,没有对市场机制的运作进行过多的干预;而后者则恰恰将东亚的成功归结为政府对市场强有力的干预。“市场增进论”反对将政府与市场看作资源配置的两个相互替代、非此即彼的机制,认为民间部门(企业组织、金融中介、农业组合等)的优势在于能提供适当的激励,及时处理获得的信息,但民间部门自身并不能解决所有的重大市场缺陷,政府的优势正在于“能够为市场经济的发展提供稳定的制度框架,最充分地利用人们的动力和信息”。[8](P13)如果政府能够将政策目标定位于改善民间部门的协调性能力和克服其他市场缺陷上,致力于不断地促进和完善市场机制,并逐步弱化政府的资源配置功能,就能够有效地发挥“市场增进”的作用。
一般来说,“国家越落后,一个开拓性政府的作用范围就越大。”[9](P520)作为一个转型国家,高度集中的计划体制和高度集权的政治体制背景,决定了中国市场体系的发育不可能是一个纯粹的“自生自发”过程。沉重的赶超压力,也决定了政府不可能耐心地等待市场体系和市场秩序按照自生自发的逻辑,缓慢地在“试错”中演进。从某种意义上说,转型、转轨本身就意味着市场体系的发育,在很大意义上是政府推动、培育的结果,政府必须,也必然会在市场体系发育过程发挥一系列重要的作用。就此而言,由计划经济迈向市场经济的过程中各地形成的种种区域经济发展模式,都具有相当强的政府主导色彩。但“政府主导”是一个相当宽泛的概念,它既可以体现为政府直接支配整个市场体系的发育,政府强制性地干预微观的经济过程,也可以体现为政府以政策引导和扶持市场的发育,以及在中观层面对经济发展的适度调控。从某种意义上说,“市场增进”模式可以理解为政府主导(引导)型发展模式的一种特殊表现形式。在此,政府的作用不仅仅是对市场机制的一种补充,更重要的是对市场机制的增进,政府功能的发挥以不人为扭曲市场机制为前提,而且其目标正在于通过政策的引导、扶持来强化市场机制。在我们看来,义乌市场的发展过程,就为我们理解转型国家的政府如何发挥市场增进作用,提供了一个很有价值的案例。
义乌地处浙江中部,改革开放以来一直坚持“兴商建县(市)”发展战略。从“鸡毛换糖”、马路市场起步,在短短的20多年里,义乌小商品市场从无到有、从小到大, 已经发展成为全国性的小商品流通中心和国际性的小商品采购基地。 2005年,义乌市场拥有营业面积210多万平方米,经商摊位5万多个,经商人员18万人,市场汇集了41个行业、1900余个大类的40多万种商品,成为名副其实的“小商品海洋、购物者天堂”。2005年全市实现商品市场成交额389亿元,其中中国小商品城成交额达289亿元,连续15年稳居全国专业市场榜首。
更值得关注的是,从最初的地方性市场,到全国性商品交易市场,再到联合国有关组织所称 誉的全球最大的小商品市场,义乌市场形成了市场交易秩序不断扩展的态势。就国内而言,市场辐射范围越来越广,已逐步形成了一个极具扩展潜力的“义乌商圈”的雏形[10] 。义乌周边地区、长三角乃至西北、东北、西南、华中、华南等国内其他地区许多轻工企业的发展与成长过程,都与义乌小商品市场有着千丝万缕的联系。义乌市场的商品来源几乎遍及整个中国大陆,同时上千家国内知名商场和流通企业每年直接到义乌市场采购商品,总值达数十亿元。就国际性而言,1997年以来,中国小商品城市场的商品60%以上为出口,出口额每年翻一番。目前,义乌平均每天出口商品600多个货柜,出口交货额约9000万元,年出口额达300多亿元人民币,商品已销售到212个国家和地区。义乌这个远离大都市的内陆小城正在迅速成长为国际性的商贸城市,境外企业经登记批准在义乌设立办事处(代表处)达648家,8000多名来自100多个国家和地区的外商常驻义乌从事采购贸易。中国义乌国际小商品博览会2005年实现成交额80.98亿元,其中外贸成交额占65.3%,已成为继广交会、华交会之后的全国第三大经贸类展会。
小商品市场的长期繁荣,有力地推动了义乌市场化、工业化、城市化的发展进程,使义乌从一个相对落后的农业小县迅速发展成为实力雄厚的经济强市。从 1982年到2005年,义乌的生产总值、财政收入、金融机构存款余额的年均增幅分别高达24%、25%、36%。2005年,全市实现生产总值300.1亿元,人均生产总值超过5400美元;财政总收入35亿元,其中地方财政收入19.6亿元。2004年义乌综合实力排在全国百强县(市)的第15位,城市综合竞争力已跃居浙江省县级市首位。
政府在义乌市场经济的发展过程中扮演了至关重要的角色,这是义乌模式关注者的一个基本共识。就浙江区域范围而言,义乌模式中政府的积极有为,的确同温州模式中的政府角色模式形成了鲜明的对照。但这种积极有为,不是表现为对微观经济过程的全面干预,更不是越俎代庖,替代市场主体去直接从事经营活动,而主要表现为通过政策的扶持、引导,来催生市场、规范市场,促进市场体系的发展和市场秩序的扩张。
顺乎民意开启市场,释放区域内的市场要素,营造义乌市场的先发优势,是义乌政府最初的,也是关键性的市场增进行为。义乌市场的开启,是特定条件下不具有合法性的市场主体的集体行动与地方政府大胆决策相结合的产物。[11]在传统意识形态和相关政策还将小商小贩的经营活动理解为“投机倒把”行为,不少地方惟恐肃之不净的情况下,义乌县委县政府在民众的强烈吁求下,于1982年 9月大胆地作出了开放小商品市场的决策,明确提出了“四个允许”:允许农民经商、允许从事长途贩运、允许开放城乡市场、允许多渠道竞争。这一决定比党的十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》发布早了两年多,义乌市场的开放也因此比其他地方领先了3—5年。这一历史性的决策,开启了义乌市场经济的闸门,超越了区位条件的限制,铸就了对于义乌市场来说至关重要的先发优势。
对市场主体长期不懈的培育,是义乌政府增进市场的最重要的方式之一。市场主体是市场体系生成和扩展的核心。义乌的市场主体虽然是由政府“放”出来的,但自第一代市场诞生以来,政府的种种积极作为却都可以归类于“扶持者”的角色,通过政策扶持来培育和引导市场主体是义乌政府政策行为的基本模式。在市场培育初期,义乌对市场经营户采取了五项扶持政策,确保大多数经营者有利可图,即政治上鼓励,资金上照顾,技术上指导,税收上优惠,法律上保护。在地方政府的引导下,80年代初义乌稠城信用社成为全国最先向个私经济贷款的银行机构。在税收上,小商品市场在经营者与管理部门的互动下采用了最为简便、宽松“定额征税”制,以50个摊位为一个小组,按营业额大小由经营户评议纳税额,各个摊位按确定的等级纳税。为了放宽市场准入门槛,政府鼓励各类投资者开展合资、联营、特许经营等多种合作。在入场前,摊位进行公开招标,尽量让有经营能力的人进入市场;入场后允许商位转让、出租,对本地和外地经营者在政策上一视同仁,以吸纳较高素质的经营者,实现市场摊位资源的优化配置。为稳定经营人员长期在市场经营,政府还想方设法帮助他们解决户籍、购房、子女入学等问题,解除他们长期创业的后顾之忧。直到今天,降低商务成本依然是政府关注的焦点之一。2005年义乌市出台了《关于加快市场发展、促进市场持续繁荣的若干意见》,提出了一系列建设国内外商品交易成本最低、信用最好、信息最灵、手段最新、服务最佳的现代化市场的对策。
通过有效的制度供给,为市场交易和市场发展提供稳定的制度框架,是政府增进市场的核心机制。没有一个政府的行为是天然符合市场经济条件下有限政府的角色模式的。在从计划经济到市场经济的“试错”性变革中,民众需要通过实践学习成为合格的市场主体,政府更需要学习掌握市场运作的“实践知识”,并根据市场发育的客观要求不断调整自身的角色。在义乌市场的发育过程中,我们同样可以清晰地看到政府行为模式所经历的“试错”性学习过程。义乌的第一代市场建设是由区工商所完成的,第二代市场是由稠城镇、区工商所和县工商局共同完成的,第三代市场建设也是由政府直接出面协调和组织的。相比较而言,前三代市场的建设,政府的介入是比较具体的。在第四代小商品市场的建设过程中,政府不再直接介入,而是通过新组建的由政府控股的“商城集团”,作为市场主办者来兴建各类专业市场和专业街区,从事市场的硬件建设、配套服务、经营开发和物业管理。随着义乌市场体系发展的日益成熟,政府的角色定位,更是越来越明显地集中到为市场发展创造更好的环境上。概括地讲,政府所致力的市场环境的营造主要集中在以下几个领域:
一是为市场的发展创造良好的硬件环境,克服义乌市场区位优势相对不足带来的影响。如政府积极培育发展公路、铁路、航空等多形式的货运市场,整顿规范联托运市场经营秩序,降低运输成本,提高物流效率,以不断扩大义乌市场的辐射面;政府出面率先进行跨地区的水权交易,利用市场机制解决要素供应不足的矛盾等等。
二是为市场交易活动提供稳定、规范、公正、透明的制度环境。为规范市场内部的交易,政府建立健全了重点经营商品准入制度、经营户主体信用记录和惩罚制度、市场经营主体准入机制等等,并不断强化违规行为查处力度。市场摊位的租赁或转让的规定,是市场交易活动涉及的最重要的制度安排之一。最初义乌实行禁止市场摊位出租和转让的做法,当这一做法不利于市场摊位资源优化配置的问题暴露出来时,政府很快改变了这一做法,明文规定摊位可以合法流转。1994年建立义乌产权交易所之后,摊位使用权的交易,更是有了严格的交易规范。
三是加强市场的软环境建设。政府除加强对经营户的教育培训,不断提高市场主体整体素质外,针对小商品市场可能存在的质量、信用问题,确立了“质量立市”策略,深入开展创建“信用市场”活动,坚持不懈地打击各类假冒伪劣行为,整顿规范市场秩序,有效地维护了市场美誉度。在内部管理上,市场规定每个经商户必须挂证经营,以便于政府管理和客商的监督。为避免交易双方的信息不对称而产生“质量、价格欺诈”、“强买强卖”、“假冒伪劣”、“合同违约”等现象,政府强制实行明码标价和质量监督,坚持用法制、法规建立和维护市场交易规则,严厉打击各种欺诈行为。通过坚持不懈的努力,义乌市场在20多年的发展历程中始终没有因为信用问题而发生市场经营和扩张的危机,成为国家工商局命名的全国唯一的“重质量、守信用市场”。
通过培育支撑产业,形成制造业与专业市场发展的良性互动,是义乌政府增进市场最具特色的方式之一。义乌市场之所以能够保持长盛不衰,一个重要的原因就在于,义乌没有孤立地建设专业市场,而是在推进“兴商建市”战略的过程中,大力发展小商品制造业,形成了与专业市场紧密联动的工业产业体系。1993年义乌政府制订实施了“以商促工、贸工联动”战略,引导民营企业家和经商户,利用所掌握的市场信息和销售网络,向工业扩展,大力发展市场关联度大的产业和产品,以商促工、引商转工、工商联动,推动市场与产业、城市联动发展,从而逐步形成了市场带动工业、工业支撑市场,两者双向互动、相互依存、共同繁荣的局面,避免了许多专业市场因为孤立发展,缺乏源头活水而逐步走向衰亡的命运。到2005年底,全市共培育了2.5万家工业企业,20多个特色鲜明的小商品加工产业,形成了针织袜业、饰品、拉链等20多个优势行业,实现工业总产值600亿元,自2000年以来,全市工业总产值保持了年均14.4%的增长率。
积极推进城市化进程,促进区域内产业集聚和经济要素空间布局的合理化,实现城市发展与市场扩张良性循环,是义乌政府增进市场的又一重要途径。城市化是市场体系发育和市场秩序扩展的重要动力,义乌市场发展的每一次历史性突破,几乎都是在城市形态的某种重要变化过程中实现的。为适应小商品市场规模及其经济辐射力的日益扩大的趋势,义乌政府不断加大推进城市化进程的力度。 1998年政府提出了建设35平方公里、35万人口的中等城市的发展规划。近几年来,义乌进一步把城市发展目标定位为国际性商贸城市,提出了建设国际性小商品流通中心、国际性小商品制造中心、国际性小商品研发中心和国际购物天堂的目标。2003年义乌政府正式实施“一体两翼”发展战略,新建以商贸服务业为主体的100平方公里中心城区,同时在城区西南和东北面开发建设两个各100平方公里的产业带,以此推动工业园区整合,促进企业向工业园区集中,进一步强化城市中心的商贸服务业和城市外围的制造业之间的良性互动。到2005年底,义乌城市中心城区面积已达50多平方公里,并已形成100平方公里的城市道路框架,城市功能日臻完善,城市对国内外创业者和投资者的吸引力不断增强。
综上所述,在义乌小商品市场的培育过程中,政府的确“做了很多”,政府的角色行为是相当积极的。但一个不可否认的基本事实,是当地政府的行为基本上都可归类为“扶持”或“增进”的定位,政府始终没有越俎代庖地直接充当市场经营主体,也没有拔苗助长,对市场主体的经营活动横加干涉,政府在充分发挥“扶持之手”的作用的同时,相当理性地恪守了自己的行为边界,同政府的积极引导相映成趣的,是民间部门(企业、市场经营户及各种行业协会[12])相当活跃的自主经营、自主创新。从市场制度创新的角度来讲,虽然地方政府在其中扮演了至关重要的角色,但义乌小商品市场的制度变迁却无法归类为“强制型制度变迁”。一方面,政府推进制度创新的行为不是基于对权力中心行政命令的顺从,而是出于地方政府自担风险的自主创新。另一方面,无论是市场的开启,还是市场交易制度化水平的不断提高,小商品市场的制度变迁过程都交织着丰富的“需求诱致型的制度变迁因素”[13]。大体上,义乌小商品市场的制度创新过程可以理解为需求诱致基础上的“中间扩散型的制度变迁”[14]。地方政府在制度创新中的主导作用,克服了单纯自发“诱致型制度变迁”的内在局限,极大地缩短了市场交易制度化的过程,但这种主导作用又是建立在市场主体迫切的制度需求和利益诉求之上的,是一种“顺势而为”的引导性行为。
二、政策调控:有效政府的行为机制
从表现形式上看,义乌政府无疑是一个“强政府”。但在这里,政府之“强”,不是表现为行政权力强制干预微观经济过程的力度,不是行政权力不受约束的任意性,而是表现为政府引导市场发展的强有力的政策调控能力。在这方面,英国学者迈可•曼(Michael Mann)对国家权力两个层面的界分,为我们理解义乌式的“强政府”提供了有益的启示。
迈可•曼将国家权力区分为两种表现形式:一是国家的专制权力(despotic  power),即国家精英可以在不必与市民社会各集团进行制度化讨价还价而自行行动的范围(range);二是国家的基础性权力(infrastructural power),即国家能力,指的是国家在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力(capacity)[15]。“专制权力”与“基础性权力”的区别,可以简单地理解为政府权力与政府能力的区别。拥有强大的“专制权力”的政府并不一定具有相应的政府能力;反过来“专制权力”受到很大约束的政府,在其职能范围内也可能拥有很强的政府能力。[16]从某种意义上说,中国各级政府面临的一个重大现实挑战就在于:一方面,由于行政权力的刚性制约机制不健全,政府依然拥有强大的行政强制权力,可以轻易地超越其职权范围,对微观经济和社会生活进行广泛的干预;另一方面,与此形成鲜明对照的,却是政府贯彻实施公共政策的能力,政府提供公共产品和公共服务的实际能力往往又非常低。因此,当代中国的行政体制和政治体制改革,面临着双重任务,“即在缩小国家权力范围的同时增强国家的能力,在限制国家专断权力的基础上强化国家提供公共产品的能力”。[17]公共政策是政府实现行政意图最重要的手段,制订和实施公共政策也是政府最主要的行政内容。因此,所谓政府能力,在很大意义上就是政府制订和实施有效的公共政策的能力。美国政治学家阿尔蒙德就曾将政府能力直接界定为:“建立政治行政领导部门和政府行政机构,并使它们具有制定政策和在社会中执行政策,特别是维持公共秩序和维护合法性的能力。”[18](P433)美国回归国家学派的学者乔•米格达尔在阐释国家能力概念时也明确提出,“国家能力是国家通过种种计划、政策和行动实现其领导人所寻求的社会变化的能力”。[19](P152)对于转型国家来说,由于政府职能的转变处于一个“试错”性的调整过程中,政府的行为边界有着很大的弹性空间,公共政策可能发挥的功能领域也大得多。这样,政府能否通过制订和实施有效的公共政策,推动地方经济发展和体制改革创新,就成为衡量政府能力,以及政府有效性的重要尺度。
对于转型国家来讲,政府职能的转变和政府角色的调整,一味向市场体系和法治秩序为成熟的西方国家看齐,片面追求政府规模和政府职能的最小化,可能并非是一种最优的选择。世界银行1997年的世界发展报告提出的“有效政府” (Efficient Government)[20]的理念,更切合转型国家政府角色调整的功能定位。所谓“有效政府”,强调的不是单纯政府职能的有限性和政府规模的最小化,而是政府促进经济社会发展的有效性。一个规模较大却“有效”地发挥了促进经济社会发展作用的政府,决不会比一个规模很小、行政成本很低,但行政却相当无能的政府更坏。政府管理模式和政府行为逻辑总是在特定的行政环境中形成,并随着环境的变化而变化的。世界上不存在一种绝对的,适用于市场经济发展各个历史阶段的政府管理模式的评判标准,而只能将政府行为的“有效性”作为基本价值取向。衡量一个地方政府的角色模式是否合理,政府规模、政府职能的大小,不是决定性的,关键是要看政府能否根据地方经济社会发展的客观要求,制订和实施有效的公共政策,推动地方经济社会的健康发展。
义乌作为一个县级市,政府机构和人员编制基本上都是按照县级市标准配置的,相对于其160余万的人口规模(其中外来人口在100万以上), 以及经济繁荣和国际化程度而言,义乌政府的规模无疑是相当小的。但义乌政府的有效性,最突出的还不是表现在以相对较小的政府规模保持了较好的经济社会管理绩效,而是体现在政府因势利导,通过公共政策卓有成效地规范、引导市场的发展,表现出了在中国现行体制下相当罕见的政策调控能力。
表现之一,是义乌政府持之以恒地贯彻实施区域发展战略的能力。政府是否能够根据比较优势,制订和实施适合本国国情的产业发展战略是后进国家能否实现跨越式发展的关键所在。[21]如何制订有效的产业政策,形成区域竞争的比较优势,是改革开放以来各级地方政府关注的焦点之一。但地方政府在此最容易发生的失误,就是区域发展战略过多地受制短期发展绩效的追求,甚至一再发生“一届政府一套思路”的“届别机会主义”现象。“兴商立市”、“兴商立县”的发展思路并非义乌之独创,义乌的独特之处就在于,尽管其“兴商立县”的发展战略存在着诸如区位优势不明显等不利因素,但一旦确立了这一发展战略,它的主导性地位几乎就没有被动摇过。义乌各届政府都把小商品市场作为义乌经济社会发展的命脉,及时地根据市场发展的需要,赋予“兴商建市”发展战略新的内涵,先后提出了“以商促工”、“以商强农”、“以商兴城”、“国际性商贸城市”等一系列支撑性发展策略,使“兴商立市”的发展战略得到了长期延续,并形成了市场体系不断完善、市场秩序不断扩张的自我强化机制,实现了市场在升级换代中的日益繁荣。
表现之二,是义乌政府在市场发展的各个重要环节,审时度势,充分利用政策的导向功能,有效地发挥了政府作为市场发展的引导者和助推器的作用。义乌市场的发展,经历了多个发展阶段,其之所以在各个关键性环节,都能抓住发展的机遇,超越一般商品市场在发展过程中可能遇到的“其兴也勃,其亡也忽”的命运,不断实现市场的升级换代,政府的政策引导发挥了最为关键的作用。
义乌市场创建之际,在经营者资本短缺,地方工业技术水平低下的情况下,政府瞄准改革开放之初广大农村商品短缺的时机,将义乌市场定位于批发销售农村市场所需要的价廉物美的小商品上。由于市场定位准确,经过近10年的发展,义乌小商品市场克服了种种不利条件,成功地发展成为全国重要的区域专业市场。进入90年代以后,顺应城市经济发展的机遇,在巩固农村市场的同时,政府引导市场积极拓展城市市场,把城市工薪阶层作为商品销售的重要对象,义乌市场也由此逐步从区域性的小商品批发市场发展成为全国性的小商品流通中心。其间,1993年政府还制订、实施了“以商促工、贸工联动”战略,引导义乌市场带动义乌本地产业的发展,促成了与专业市场紧密联动的工业产业体系的建立。其后,政府又积极推动各项现代服务业的快速发展,使义乌逐步形成了集小商品交易、会展、金融、物流、中介、旅游购物等为一体的产业体系,有效地提高了市场水平。进入新世纪以来,面对内需不足的新形势,以及市场发展自身面临的升级要求,2002年10月,政府又适时地制订了建设国际性商贸城市的战略目标。除投资50多亿元建设国际商贸城外,政府还通过承办中国义乌小商品国际博览会,大力发展会展业。在政府的积极引导下,义乌小商品市场的发展呈现出了市场组织形态从传统的集贸市场向现代化、商场化、国际化的新型专业市场演进,市场功能从单一的商品交易向商品展示、信息汇集、价格形成、产品创新等方向拓展,市场的交易方式从传统的现金、现货、现场交易为主向洽谈订单、电子商务、物流配送等现代方式演变的态势。
表现之三,是义乌政府强有力的规范、引导市场的政策执行能力。义乌小商品市场的发展,先后五易其址,经历九次扩建,市场的每次升级换代,不仅涉及市场发展目标定位、战略重点的调整,而且涉及大规模的征地、拆迁和规划调整,隐含着复杂繁多的利益调整。但令人诧异的是,市场的每一次大的调整,从提议到完成,最多只用一两年时间,整个过程基本畅行无阻。2003年国际商贸城一期建设工程,从建设到将分散在老市场和专业街上的1万多户经营者迁入,仅仅用了一年时间,期间没有发生过一起群体上访事件。这在许多地方几乎是难以想象的。借助于政府超强的政策执行力,义乌市场的发展克服了市场机制自身无法解决的一个个难题。毫无疑问,政府的调控,在一定程度上改变了市场体系自生自发的演进逻辑,但政府的这种强有力的引导、调控,不仅极大地减少了市场升级的社会交易成本,而且大大加快了市场升级换代的进程。
除了在交易场所建设、市场定位规划等方面发挥主导作用外,义乌政府强有力政策导向作用还表现在其实施的“划行归市”的管理模式上。上世纪90年代以来,义乌根据各个市场的不同特色,对市场进行整合,先是分为农贸、副食品、服装、棉布、小商品等五大市场,后又在市场内部对商品按不同行业进行分类,同类商品集中在同一区块,形成市场之间的合理分工。市场的整合,既为客商采购提供了方便,减少了客商掌握商品价格信息的难度,又促进了市场的充分竞争,形成了义乌市场特有的整体竞争优势。“划行归市”同样涉及复杂的利益调整,靠市场主体之间的自发调整,即使可能也将经历一个漫长的过程,政府在此恰恰利用其政策调控能力有效地弥补了市场机制的缺陷。
义乌政府强有力的市场调控能力,得益于政府对关键性资源的控制。基于对市场的经济命脉意义的深切体认,义乌政府在推进市场发展的过程中,没有将各个交易市场的产权一卖了之,或者完全放开市场建设,让私人资本来建设和经营市场,而是始终坚持政府控股专业市场和物流场站的产权,以保持政府对市场发展主导权。义乌政府之所以能够在市场扩建、市场搬迁、“划行归市”、摊位管理、优化交易环境等方面发挥市场主体难以做到的作用,在许多地方政府面对市场管理混乱或成本高居不下却无能为力的情况下,实现对市场的有效调控,离开其对市场关键性资源的控制,是很难设想的。这一点无疑为我们思考市场经济发展过程中有效政府角色行为的多样性,提供了有益的启示,丰富了我们对于政府与市场合理关系的想象力。
三、政府自主性:缚住掠夺之手
政府主导型发展模式的一大难题,是政府在广泛介入微观经济和社会运作的过程中,政府机构及其工作人员的驱利性冲动,极易诱发出大量的寻租行为,而高额的交易成本和扭曲的市场机制,最终有可能导致市场逐步走向衰亡。同时,在社会利益格局分化的过程中,政府的深度介入,也有可能形成公共权力与资本力量的合谋,政府的政策行为为资本力量所“俘获”(captured)的现象,致使政府行为严重偏离公共性的轨道。
政府在市场经济发展过程中的作用,大体上可以归结为“三只手”的作用,即“无为之手”、“扶持之手”和“掠夺之手”[22]。福利经济学强调政府“扶持之手”(helpin hand)的意义,认为面对普遍的市场失灵,政府的干预是必不可少的。但政府的干预、调控终究是不能没有边界的,特别是在政府行为为其自利性或强势利益群体所左右时,“扶持之手”恰恰可能演变成“掠夺之手”(grabbing hand)。新加坡南洋理工大学的陈抗和以色列学者阿依•希尔曼等人根据中国财政体制的约束条件,提出改革开放之初中国地方政府基于自身利益的经济干预行为具有“扶持型”的特点,地方政府的利益与地方利益的一致性,决定了地方政府行为具有地方利益最大化的趋向,其种种行政干预行为往往能够促进地方经济的发展,这同俄罗斯和某些前社会主义国家“攫取型”政府行为形成了鲜明对照。但随着约束条件的改变,中国地方政府的行为也表现出了从“扶持型”向“攫取型”转变的迹向。[23]
如何防止政府的“扶持之手”演变成“掠夺之手”?在这个问题上,曼瑟•奥尔森在去世前提出的“强化市场型政府”(market-augmenting government)概念,为转型国家提供了有益的借鉴。奥尔森认为,小商小贩式的市场经济,从古至今世界各地都有,但它们在绝大多数地方都没有能够保持持久的繁荣,并演变为现代市场经济。一个国家到底需要什么样的政策和制度,才有可能使小贩和集市式的市场经济演化为可以产生很多富人的市场经济?奥尔森提出了两大先决条件:“有可靠而界定清晰的个人权利”;“不存在任何形式的强取豪夺”[24](P152)。这两个条件在很大程度上都取决于是否拥有一个“强化市场型政府”。根据查尔斯•卡德韦尔的阐释,一个政府如果有足够的权力去创造和保护私有产权并去强制执行合约,同时自身又受到有效的约束,不会去剥夺这些个人权利,那么,它就可以称之为“强化市场型政府”。[24](P4)
80年代中期以来全国各地兴办的各类交易市场,夭折的,胎死腹中的,短期内由盛转衰直至关门歇业的,可以说不知其数。这其中,地方政府竭泽而鱼,
随意侵害市场主体的权益,以及无节制的“三乱”现象,往往正是造成市场衰竭的重要根源。值得庆幸的是,义乌政府在规范、引导市场,为市场交易创造良好的外部环境的同时,也高度重视对政府自身行为的规范和控制,其行为表现出了较强的自律性和规范性。至少有几个基本事实可以支持我们这一判断:
一是义乌政府1991年在全省率先实行了城镇国有土地有偿使用制度改革,所有经营性用地都采取招、拍、挂等形式公开出让。其后,义乌又在进一步完善土地市场和土地资产管理制度的基础上,建立了土地交易市场,实现了土地使用权交易向集中、公开、有序的转变,既提高了土地的利用价值,也减少了土地使用过程可能发生的权钱交易现象。土地制度是市场发展最重要的外部制度安排之一,土地出让也是90年代以来腐败案件,特别是大案要案的高发领域。义乌规范土地出让行为的一系列制度性建设,对减少滋生权钱交易行为的制度空间无疑起到了十分重要的作用。
二是义乌在全国最早、最彻底地推行了综合财政预算管理改革。从市场管理的角度讲,以“三乱”现象为代表的形形色色的微观寻租行为,往往是抬升市场实际交易成本的重要祸根。把市场看作地方经济发展命脉的义乌政府,对此是比较清醒的。义乌政府很早就规定,凡是向小商品城商户收费,只准工商部门一家收缴,其他任何部门一概不准插手。2000年,义乌以推行综合预算改革为核心,开始实行彻底的“收支两条线”,形成了“一个笼子管收入,一个口子管支出,一个盘子编预算,财政监督全过程”的财政运行机制。政府各部门的奖金福利待遇按照统一考核的实绩核发,不再与罚多罚少、收多收少挂钩。这一改革,从制度上割断了部门的“权”与“利”的联系,有效地抑制了政府部门寻租性“创收”的内在冲动,较好地缚住了政府的“掠夺之手”。
三是义乌推行了较为彻底的行政审批制度改革。据统计,近几年义乌通过多轮审批制度改革,共清理出涉及43个行政职能部门的499个项目,废止78项。为进一步降低企业营运成本,优化投资环境,2005年义乌又取消了103项行政事业性收费项目。此外,义乌还在全市实行收费公示制度,让群众来监督行政收费过程。
在严格规范政府自身行为的同时,义乌政府还保持了较强的自主性。地方政府自主性(The Discretion of Local Government),是笔者借鉴政治学中“国家回归学派”的“国家自主性(The Autonomy of the State)”[25]概念提出的。除了相对独立于上级政府的利益结构和行为逻辑外,地方政府自主性的重要内涵,是地方政府在区域内部超越各种利益群体的制约,特别是地方强势利益集团的控制,在地方公共事务的治理上保持公正性。在社会利益格局急剧分化的今天,地方政府自主性面临的最大挑战,就是政府行为如何摆脱地方强势利益集团的制约,避免政府行为为地方强势资本力量所俘获。在中国现行政府绩效考核体制下,政府的效用目标往往与地方强势资本力量存在较大的利益共容性,因而地方政府的政策行为在“重商、亲商”的旗号下向资本力量所代表的利益过度倾斜,已成为现实生活中屡见不鲜的现象。作为一个市场活跃,民营经济高度发达的地方,政府与市场之间相对清晰的边界,政府行为的相对规范,以及主政者以市场为命脉的强烈意识,使义乌政府的政策行为表现出了较强的超越性和公正性取向。
一是注重保持普通劳动者与资本所有者利益的相对均衡。一方面,政府相对较强的市场调控能力,强烈的维护市场繁荣的责任意识,以及义乌建立在民营经济高度发达基础上的资本力量的多元化格局,使得政府的政策行为较好地避免了为地方寡头资本“俘获”的现象;另一方面,政府也高度重视普通劳动者权益的保障,积极探索党委领导、工会牵头、政府各部门支持联动的维权机制,并创造出了在全国得到普遍推广的工会“社会化维权”机制,使普通劳动者的权益得到了较好的保障。
二是注重保持外来人员与本地人员利益的相对均衡。作为一个外来人员的聚集地,义乌市高度重视外来务工经商人员的权益保障,积极推行“外来人口本地化”政策,落实流动人员市民待遇,使流动人员在社会保障、医疗、住房、就业、子女上学、职业介绍、劳动保护等方面享有了与本地人口同等的待遇。2002年义乌还首开外来人员参与地方人大选举的先河,在全国产生了很大的反响。
三是注重保持城乡之间利益的相对均衡。通过实施“以商促工、贸工联动”战略,义乌较为成功地走出了一条城乡协调发展的路子。在良好的经济基础上,义乌积极推进城乡一体化进程,2003年率先制订和实施了全国第一个区域城乡一体化行动纲要,编制完成了全省第一个城乡一体化社区布局规划,将全市800个行政村统筹规划为290个社区,争取到2020年基本完成城乡一体化任务。目前,义乌在城乡道路、公交、垃圾处理、污水处理和饮用水供应城乡一体化方面均已走在全国前列。
作为一个县级市,义乌经济规模及其人流、物流规模,市场的活跃程度和辐射力,城市发展的国际化程度,以及人口与文化的异质性程度,都远远超过了全国绝大多数地级市。义乌政府以一个县级市的权限和政府规模,来管理这样一个特殊的地方,在经济高速发展的同时实现了社会的长期稳定,和谐,多年没有发生重特大刑事案件、重特大安全事故和恶性群体性事件,刑事发案率增幅低于全省平均水平,人民群众安全感满意率达到943%,政府的有效性不能不说是相当突出的,而构成政府有效性的一个重要前提,正是政府行为所保持的相对自主性与公正性。
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[1] 本文系作者承担的浙江省哲学社会科学重点研究基地“科学发展观与浙江发展研究中心”2006年度规划课题“市场化进程中的地方政府行为逻辑”研究成果的部分内容。
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[12] 义乌的各种市场中介组织,如个体劳动者协会、保护名牌产品联合会,以及各种专业协会和行业协会都相当活跃,在权益维护和内部管理上发挥了有效的作用。目前义乌作浙江行业协会改革的试点城市,正在进行行业协会管理体制的改革,所有行业协会均摘掉“红帽子”,实现政企分开,在行业协会兼职的官员或辞去公职或退出协会,以彻底褪去“官方半官方”色彩,还行业协会以民间身份。
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[14] 杨瑞龙认为中国在向市场经济的过渡中,制度变迁的转换依次经过了“供给主导型”、“中间扩散型”和“需求诱致型”制度变迁三个阶段。参见杨瑞龙我国制度变迁方式转换的三阶段论[J]经济研究,1998(1)
[15] Michael Mann,States War and Capitalism,Oxford:Blackwell,1988参见李强国家能力与国家权力的悖论——兼评王绍光、胡鞍钢〈中国国家能力报告〉[J]中国书评,1998(11)
[16] 美国著名学者林德布洛姆曾经对此进行过很好的阐述。他指出:政府权力的强弱,可以从两个方面来观察。一方面可以从政府权力的范围,即从政府权力所涉及的广泛程度以及对社会各个领域涉及的深度看;另一方面,也可以从政府权力的有效性来看。比如从政府权力的范围看,中国政府是很强的,相比之下,美国政府权力的范围则非常有限。在许多具体领域,法律规定政府不能干预。但是,在自己权限范围之内,美国政府的权力却是非常有效的。仅从税收一点来讲,美国政府的税收能力非常强,基本上能够把自己所设计的税收都能够收上来。所以,从权力的有效性看,美国政府是很强的。参见王书昆、安平市场规则与政府行为——访美国著名学者林德布洛姆教授[J]新视野,1996(1)
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[21] 参见林毅夫、蔡方、李周中国的奇迹:发展战略与经济改革[M]上海:上海三联书店,1994
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[24] 曼瑟•奥尔森权力与繁荣[M]上海:上海世纪出版集团,2005 [25] Scokpol,T,State and Social Revolution,New York,Cambridge University Press,1979
作者单位:中共浙江省委党校)
责任编辑:胡建