外来人口大量涌入大城市 人大教授称政府控制非常必要

2010年01月26日 07:52经济参考报【大中小】 【打印】共有评论102条

1月21日，旅客们从郑州火车站的地下出站口出站。新华社记者王颂摄
编者按：近年来，我国城镇化进程的加快在极大激发我国经济活力的同时，也给城市的管理与发展提出了严峻挑战，由此伴生的一系列问题如流动人口管理、户籍制度、城乡结合部等也逐步成为我国城市管理与发展的新课题甚至新难题，处置不当，甚至可能成为社会矛盾的爆发点、激发点。本报特组织记者分赴京、沪、粤、皖、鲁、苏、川等省份的多个城市，对相关问题进行了一系列调研，从今天起连续刊发，以飨读者。
35岁的陈志明是山东菏泽人，目前租住在广州市海珠区。刚到广州时给人开出租车，有了一定积蓄后，开始自己做水产生意。近些年陈志明的生意越来越好，把老婆孩子也接到广州住，陈志明的愿望就是“当城市人”。为此，他工作之余竭力融入广州，努力学讲广东话。
《经济参考报》记者在一些大城市采访时发现，越来越多的流动人口观念更新，与以前一心想着“打工”、“流动”不一样的心态，现今许多流动人口已经不再频繁流动，导致近年来我国流动人口在布局上开始呈现严重的不平衡性。北京、上海、广州、深圳等一些大城市聚集了更多的社会资源，形成对流动人口吸引的“盆地效应”。目前，超量的外来人口，使这些城市土地、环境、水资源难以承受，社会稳定压力极大。
外来人口大量涌入大城市不堪重负
北京市公安局户籍处宣传科副科长关玺华感慨地说“现在北京的大街快成了全国最大的停车场了。”
近年来，流动人口过度集中在大城市的问题非常突出，不少城市已感到不堪重负《经济参考报》记者近日在深圳市采访时了解到，深圳土地面积只有1952.8平方公里，但是建市不到三十年的时间，实有人口已经从几十万迅速增长到1200多万(其中流动人口占85%)，迅速步入全球特大城市的行列，人口密度位居全球第五、全国第一。目前全市已面临土地、空间资源、水资源和环境资源等四个难以为继的局面。深圳市副市长李锋说：“深圳已背上了沉重的人口包袱，成为制约深圳经济建设和 城市发展的突出‘瓶颈’”。
北京市近年来也面临外来人口的巨大压力。北京市流管办流动人口指导协调处处长刘玉成介绍，近几年，北京市外来人口迅速增加。据估算，北京外来人口已由过去的500多万迅速突破1000万，加上本地人口，总人口达到2200万，已大大突破了北京市政府提出的“2010年将常住人口控制为1600万左右的目标。”
目前，北京市土地、水源、环境、交通等资源承受重压。欧洲太空总署公布的卫星数据曾显示，北京汽车废气污染一度居世界之最，是“全球最大的汽车废气污染沉积中心”。北京市公安局户籍处宣传科副科长关玺华感慨地说：“现在北京的大街快成了全国最大的停车场了。”
据中国人民大学人口与发展研究中心调查，北京市加上南水北调的供应量，未来自有水资源供水能力约为35.6亿至37.1亿立方米。而以现在人口增长趋势看，未来十年内，北京市人均水资源量将不足300立方米，而300立方米是国际上公认的不应突破的底线。
上海、广州等大城市的外来人口压力也是不堪重负。据上海市旅游局分析，内外环线之间是上海的人口新集结地区，人口密度在急剧上升；特别是居住半年以上的外来人口数以百万计，他们在参与城市建设的同时，与户籍人口共享城市设施。目前，中心城区交通阻塞、管线老化、社会经济高密度、紧运行，使得上海市民中约有20%的人处于心理亚健康状态。据广东省流动人口管理办公室介绍，广州全市流动人员已接近600万，几乎与户籍人口773.48万人相当。外来人口的增多，城市人口的极大扩容，给广州带来了繁荣，也带来了一系列隐患。
融入大城市的愿望强烈
很多打工者表示“不会拿挣的钱到老家盖房”，而是准备在当地买便宜的房子，他们手里的钱有更多的选择：一是置业；二是做生意。
记者在一些大城市调研发现，大城市优质的社会公共资源对流动人口形成了强大的吸引力，一些流动人员到大城市后就不愿离开，融入大城市的愿望强烈。这使得大城市人口流动形成盆地聚集效应。
记者在一些大城市采访时发现，越来越多的流动人口观念更新，与以前一心想着“打工”、“流动”不一样的心态，现今许多流动人口已经不再频繁流动，而是追求与现居住地的文化融合，他们打工所得不再一味寄回家。
据专家分析，大城市在经济、文化、医疗、教育、公共设施等各种社会资源方面具有明显优势，对流动人口的吸引力不言而喻。卫生部部长陈竺在今年的一次新闻发布会上坦言，中国目前的医疗资源配置不合理，优质医疗资源过多集中在大城市。目前北京市各大医院普遍存在患者住院难的现象，医院的床位非常紧张。患者在病情允许的情况下，一般只能在医院住半个月左右。
同样，大城市的教育资源集聚也更加突出。北京、上海等大城市聚集了全国最优质的教育资源，一旦拥有这些城市的户口，就可享受到这些优惠。山东高考生数量是北京的6倍，而北大、清华下达给北京市的招生指标却是山东的五六倍。北京约一百多名考生中就有1人有机会上北大、清华，而在山东，4000多名考生中才有1个人有此机会，机会相差30多倍。山东一些教育界人士感叹：“这难怪很多外地人挤破头也要去北京！”
对外来人口的控制是一大难题
中国人民大学国际关系学院教授张惟英教授认为，“通过政府政策控制人口规模，非常必要。”
北京、上海、广州等一些大城市的公安和人口管理部门表示，大量外来人口不仅造成了资源压力，而且给社会稳定带来了巨大压力。特别是人口流动带来的犯罪问题十分突出。目前，北京市70%的犯罪是外来人口，违法犯罪被侵害人中有70%是外地人口。上海有72%以上的犯罪为非本地户籍人口所为，杭州已经突破了90%，而深圳近10年来抓获的犯罪嫌疑人和被犯罪侵害的对象中，非深圳户籍的分别占到98%、95%以上，作案人员和受害对象“两头在外”的特点非常突出。
据深圳市公安局介绍，近几年，深圳形成众多以内地一些地区“老乡”为纽带的聚居地，属于“同乡村”概念的群体有643个近200万人。这些“同乡村”中，不时发生群体性、暴力性、突发性的事件，给社会管理带来很大冲击。
采访中，一些大城市管理部门普遍感觉对外来人口的控制是一大难题。北京市公安局关玺华说：“现在我们还没有找到很好的管控办法，如果实行限制外地人进京的政策，恐怕会面临巨大的社会舆论压力。”一些城市的人口管理部门表示，人口控制管理手段主要是行政和经济手段，户籍是过去主要使用的行政手段，现在作用已不大，而暂住证目前也没有强制执行了；至于经济手段，对于低收入人群而言，似乎也不灵验，还需要探索新的方式。
中国人民大学国际关系学院教授张惟英教授认为，目前北京甚至全国的市场调节机制还不完善，没有足够的能力解决人口过多和资源稀缺之间的矛盾“这种情况下，通过政府政策控制人口规模，非常必要。”
专家建议，控制大城市外来人口可采取两个方面的措施，一是大力提高中小城市的吸纳力，为大城市减压分流；另一方面，可通过经济杠杆来减少大城市的人口压力，如价格手段，水资源缺乏，可以提高水价。水价提高后，自然会有很多解决紧缺的方法，比如海水淡化、南水北调等。堵车的问题，也可以通过提高私家车上路的成本解决。
长期以来，受传统的二元制户籍制度制约，我国对流动人口的管理仍然只偏重于“管理”，“服务”意识比较淡漠，远不适应新形势的要求。
采访中，各方专家对如何做好新形势下流动人口服务管理提出如下建议：
一是积极引导流动人口合理流动，防范流动失衡。目前，我国流动人口在区域分布上极不均衡，过度集中在一些大城市和加工制造业城市，部分城市本地人口与外来人口倒挂严重，使得当地面临巨大的人口压力。为此，一方面应通过经济和行政手段，适当限制大城市人口的无限流入；同时，应适当分流高度集中的大城市社会资源，引导制造业集聚区产业转移，着力发展中等城市和小城镇的人口吸纳力，通过政策引导，促进农村劳动力就地、就近转移，避免过度集中到大城市。
二是积极探索户籍改革，逐渐打破二元体制约束。目前，城乡二元户籍制度，不利于人口的合理有序流动。但完全取消户籍一步到位仍有难度，一些体制性问题还无法解决。深圳等一些城市开始探索居住证管理方式，在一定程度上打破了二元户籍的制约，已收到良好效果。我国应积极总结各地实施居住证制度的探索，淡化“户籍”、“乡土”概念，强化“居住”身份共识，增强流动人口对城市的归属感。以居住证为载体，逐步建成与户籍居民接轨的民生福利保障体系。
三是积极构建流动人口全国服务平台。目前，流动人口管理分属多个部门，分别涉及公安、劳动保障、医疗、计生、房管等等，这些部门大多没有实现信息的共享和协调。同时，各地区之间、各省区之间、同一系统的不同层级之间，信息共享机制也未建立，不利于及时准确全面掌握流动人口情况。因此，应积极建立各部门参与、全国联网的流动人口信息服务平台，一方面全面掌握流动人口的各项信息，精确把握流动人口轨迹，为流动人口的管理和合理流动提供支持；同时，全国流动人口信息平台的建立，有利于续接各项社会保障政策，有利于提供就业信息等各方面的社会服务。
四是加强对流动人口的服务，积极维护农民工等流动人口的合法权益。当前，流动人口引发的违法犯罪和社会稳定问题突出，很重要原因在于各地在对待农民工问题上更多的是进行管理，而为农民工提供基本的住房、教育、医疗方面的服务严重不足。因此，各级政府应强化服务和社会保障力度，为流动人口解决后顾之忧。
如加强流动人口的住房保障，在工业向园区集中的过程中，配建一定比例的农民工集体宿舍。目前，东部沿海地区正在进行工业企业进园区建设，一些工业园已经为农民工集中修建了大型的集体宿舍，一些大企业也给农民工修建了集体宿舍。但是对于量广面大的中小型企业来说，政府可以考虑集中建宿舍出租的方式，解决农民工居无定所的问题。
再者是给农民工子弟提供教育优惠。江苏宿迁市给本地没有进入高中的农民工子弟提供免费的职业教育，就收到了很好的效果，今年吸引了10多万农民工子弟在当地就业。苏州市义务教育阶段的学校因为本地人口下降，近年来开始大规模招收农民工子弟，但是因为税收等费用过高，每年财政要投入上亿元。有关专家建议，农民工子弟在城市阶段，如果进入城市的中小学就读，国家是否能考虑在税收上对这部分学生给予减免，或者考虑向农民发放教育券的方式，凭教育券减免学费。对于无能力进入高中阶段的农民工子弟，给予减免职业教育收费的优惠。
另外，可考虑给农民工办理大病医疗保险。目前农村实行新型农村合作医疗之后，解决了农民看大病的负担。但是农民工在城市里普遍没有大病医疗保险，一旦得大病往往导致农民工生活陷入极端困难的状态，应该设计农民工大病医疗保险，为他们解决这一难题。
流动人口不“流动”“移民”倾向渐趋明显
记者在调查中发现，当前流动人口的利益诉求正在发生变化，表现在流动性上呈两极分化态势，部分就业和收入稳固的群体，移民化倾向明显，出现“流动人口不流动现象”。另一部分收入水平较低且不稳定的群体，呈现加速流动趋势。
农民工是流动人口主体，近些年，越来越多的农民工开始注重家庭成员的团聚。山东省公安厅户政管理处处长张广桐、广西壮族自治区就业服务中心副主任涂永森等认为，现在农民工正从以前男劳动力外出“独闯”，逐渐演变成现在夫妻二人同时外出务工以及携子女外出流动的形式，农民工“家庭化”的趋势明显。另一方面，农民工居住形态的稳定性也在不断提高。据浙江省的统计数据显示，农民工中居住在出租房屋和单位内部宿舍的比例逐年增加，并且已经占到农民工总数的86.37%。
《经济参考报》记者在调查中发现，部分流动人口开始追求融入当地，长期生活在一个城市，并开始购房安家。这些群体除了大学生、白领人员和企业管理人员外，也有一些事业发展较为成功的农民工。各地情况显示，流动人口在现居住地稳定居住的持续时间逐年增加，“移民”倾向渐趋明显，相当一部分已经成为事实“移民”。上海市近些年流动人口中，大约有10%左右的人口会在城市逐步沉淀下来，稳定居住在城市中。
而另一部分呈现加速流动趋势。江苏省苏州市公安局户政处处长黄清介绍，苏州市每半年就有50%以上的打工者流动走，暂住半年以下的54%，半年到一年的31%。广东省公安厅治安管理局户政处处长黄成龙介绍，广东省出租屋内的外来人口几乎一年之内发生一次流动。深圳市宝安区民治派出所所长陈小彪告诉记者，他们辖区流动人口流动更快，每季度就有30%流动走了，当地企业富士康公司由于员工基数很大，有时候短期内就有上万人进出。
据一些城市人口管理部门介绍，流动性强的群体大多集中在制造业发达地区，在一些企业打工的农民工流动性大，他们也不愿在城市安家落户。山东省临沂市木材加工业比较发达，记者在当地木材加工企业了解到，有的工人每天的工作就是把木头抬到机器上剥树皮，因为只是简单的体力劳动，农民工不需要掌握多少技术，稍加培训就可以成为熟练工。而同样是体力劳动，农民工在建筑工地打零工一天也至少可挣六七十元，多的一两百元。因此，简单加工企业工人流动性极快，许多农民工都抱着随时走人的想法。
流动人口在全国流向呈现三个趋势
长期以来，我国流动人口主要聚集在东部沿海一些大城市、加工制造业产业聚集区，珠三角地区尤为密集。近两年，流动人口在全国流向呈现三个趋势，一是开始由东部沿海向中西部欠发达地省分散；二是在东部沿海地区，开始由珠三角向长三角，再向京津等北方地区流动；三是在一些省区内，流动人口开始由大城市向中小城市分散。据中国社会科学院研究员李成贵分析，目前，我国流动人口的主体仍是农民工，而制造业和建筑业仍然是农民工的主要就业领域，这种流动人口构成格局，决定了流动人口大的流向受产业布局影响很大。
去年以来，受国际金融危机的影响，东部沿海地区尤其是珠三角地区人力资源需求下降。据广东省劳动部门调查，当地一些劳动密集型产业正向相对落后的地区转移，不少原来在珠三角地区务工的农民工不断转向全国其他地区。作为农民工输出基地的安徽、湖南、江西、四川等地的经济发展较快，也成了农民工的有力吸纳地，农民工流向将呈多元化发展的趋势，中西部地区就地就近转移逐步加快。农业部和国家统计局的调查显示，近几年，广东、福建等传统流入大省的比重有所下降。而在中西部地区、东部其他省份和境外就业的比重都有所上升。
记者在山东的滨州、菏泽、江苏宿迁、淮安等地采访时了解到，2008年底以来，外出农民工纷纷回乡就业。一是原先东南沿海企业打工部分企业倒闭停业，再是本地区招商引资，承接产业转移，企业新增加较多，用工猛增。而且这些新投资企业工资待遇较高，一些农民工算账，到外省就业成本较高，不如在当地就业。
30岁以下的农村劳动力供求明显偏紧
记者在一些劳动力输出大省了解到，近些年，各地不断加强劳动力转移力度，许多地方农村可转移的劳动力已大部分实现非农就业，转移潜力已经很小。因而，我国流动人口总体数量将保持稳定。由于农民工群体文化水平偏低，一些较高层次人才的需求不足，流动人口供需的结构性矛盾突出，一些地方的“民工荒”现象加剧。
据一些劳动力输出大省介绍，经过近30年的持续转移，越来越多的地区农村青年剩余劳动力正在被吸纳殆尽。第二次全国农业普查数据表明，30岁以下农村劳动力有近80%已转移到非农产业。30岁以下的农村劳动力供求明显偏紧。
广西是广东省第二大劳动力输出省区，自治区就业服务中心副主任涂永森介绍说，全区80%的外出农民工在广东就业，现在劳动部门到各地组织农村劳动力输出，举办招聘会参加的人越来越少，各地反映农村青年出去的都差不多了，剩余的人已很少“最近，广东一家世界500强企业请求我们帮他们招人，给出了相当优惠的条件：月薪1500到2000元，还包吃包住，光一天的伙食费就有21元，而且农民工可签长期合同。我们在全省发布了信息，还在《南国早报》登了广告，计划招8000人，但报名的只有300多人。近几年，农村可新增转移的劳动力一直维持在六七十万，现在应该到顶点了。”
记者在沿海地区调查发现，接受过职业培训、有一技之长的农民工供给严重不足。从2002年开始，劳动力市场出现了熟练技术工人供不应求的现象。2003年以后沿海地区开始出现“民工荒”现象，2005年以后“民工荒”现象开始蔓延到内陆一些地区。在今年经济逐渐回暖后，东部沿海地区“民工荒”更加突出，而且呈现“普工荒”与“技工荒”并存局面。
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