防止制度成为腐败的孵化器

作者：何　伟
对于腐败问题，人们历来是深恶痛绝。我国目前所揭发的腐败问题越来越严重，人数越来越多、数额越来越大、级别越来越高。这就表明，我国的腐败问题不只是犯罪人的品质问题，还有制度问题。如果只是个人品质问题，那只是个案，没有什么可怕的。如果是制度问题就带有普遍性，这才是可怕的。
根据《现代汉语词典》讲：制度是“要求大家共同遵守的办事程序或行动准则。”这就表明它是维持社会秩序正常运行的一个规则，人人都必须遵守，不依规矩不能成方圆。这种制度规定要尽量完善，公平、公正、公开、合情合理，不应有任何偏颇；在执行中要依法行政、廉洁，不应有任何私情。所以，制度本身就有一种防止腐败的作用。如果制度不完善或在执行中不公正，又缺乏强有力的监督，制度不仅不能防腐，反而会成为腐败滋生的温床。所以，反腐不仅要抓大案要案，还应从制度上找原因，使其不断完善，使制度起到反腐的作用。
（一）无制度容易产生腐败
目前有许多腐败问题与部门的经济利益有关，如乱收费、乱罚款，这与制度外的奖励提成有关；一些事业单位的收入不上交，成为单位或上级福利基金的来源。如各级学校利用名牌的社会资源，办各种培训班、特长班、研究生班、考研培训班等。这些收入都没有明确制度规定，其收入有的进入私人腰包，有的作为单位福利，有的与上级主管部门分成，成为腐败的一种来源。再如各大机关，利用手中掌握的公权，建培训中心、宾馆、疗养所，出租公房、拥有出版社，研究院和研究所进行咨询、培训等等一切收入，都不上交国库，作为本单位的制度外的收入。以上仅列举两项，其他一些创收方式可以说是五花八门，不胜枚举。全国这种制度外的收入是多少，谁也说不清楚。这些无制度创收的危害太大。一是鼓励各机关占用公有资源，多多益善；二是各单位发的补贴互相攀比，有的单位收入太多，不敢过高发给个人，就用各种名义把它花掉，如以出国考察之名进行免费旅游，限额消费，甚至进行私分；三是一些下级单位，为迎合上级，就设法满足上级这种欲望，做得冠冕堂皇，无任何纰漏可击；四是以小单位的利益而损大公；五是发现问题不好治罪，因他是为单位的利益，而没有进入私囊；六是所有这些制度外的收入均不纳税，每年流失多少无法统计，等等。对这些制度外收入大家都心知肚明，责任管理者也从中获利，形成无人揭发，无人制止，无人问津，大家都心照不宣的坐享其成，形成一种无法制度。这样各单位就把创收作为追求的目标，使一些清水衙门的水也浑了。这种腐蚀作用非常普遍，下至乡政府，上至国家领导机关，范围很广，党、政、军、警，监察、法院、监狱等，无所不包，凡吃皇粮的，不论是公务员，还是事业单位，不论是在职的、还是离职的都人人多少有份。如果领导上认为公务员的工资低，可以光明正大的提工资，不应让各单位在制度外私筹资金，进行机关补贴，既形成苦乐不均，又为腐败大开方便之门，造成严重后果，应该赶快制止，使其不再蔓延和继续。
（二）应尽快使一些制度完善
应当肯定，我国从十一届三中全会以来，所制定的许多制度和政策是正确的，对促进改革开放起了决定性的作用，获得重大成就。但是我们也应看到它的不足和不完善之处。
（1）制度不配套，有的方面滞后，使腐败有机可乘。最近揭发上海和湖南郴州市的社保基金大案，就表明改革的制度不配套。对社保基金的管理，虽然改掉了中央的“五龙治水”，但没有建立起一套完善有效的管理制度，实际上归各级地方党的一把手管，无人监督，就容易出问题。
现代社会的组织有三大支柱，一是政府，一是市场，一是社会组织（NGO）。三者互相分工，相互联系，组成一个有机整体，推动社会正常运行。过去在计划经济体制下，政府包揽一切，既代替市场，又管社会，结果管不了，也管不好。进行经济体制改革，市场从政府中分离出来，依据市场原则进行运行，取得很好成就。而对社会组织，政府还基本没有放手，有许多还在政府管辖之下，就容易出问题。对社保基金的管理本来应有一套完善的制度，应有一个独立社会机构来管，政府进行监督，就可避免上海、郴州问题的发生。现在是各级领导者都重视市场建设，而忽视社会机构的建立，许多中介机构，不是没有，或者是半官方组织，不能独立、公正、客观的来发挥作用，还不是一个独立、自治的机构，这就表明制度不健全，社会在运行中会出现半身不遂，使腐败有机可乘。
（2）一些制度“破”的彻底，而“立”的不够，会使腐败容易滋生。对教育制度、医疗制度、住房制度的改革都是必要的，破除了供给制度的弊端，提高效益。但在旧的制度破除之后，而新的制度立的不够，结果形成了以创收为目的的弊病，出现了看病难、上学难、住房难，形成新的三座大山，群众怨声载道。这些问题的出现，一是新的、有效的管理制度没有形成，或不完善，或者有制度没有严格监督执行，形成虚设。二是市场不是万能的，也需要政府管理，特别一些公益事业，其改革是为了克服平均主义，引进竞争，提高效率。如果制度不完善，管理不到位，完全交给市场，就会把国家的包袱转嫁到群众头上，一些人或单位会混水摸鱼，从中获利，产生腐败，这样就事与愿违，改革是不会成功的。
最近国务院八部委联合发文，要求对北方城镇居民供暖进行改革，必须在今年冬季到来之前落实改革措施，如不能落实者，必须在今年9月份前以报告形式向中央说明理由。看来，这比公车改革的决心大的多。本来将原来的“单位包费，福利供热”向“用热商品化，供热社会化”转变，这对于提高供热效益，节约能源，降低消耗，减少污染，是有意义的。如果政策考虑的不周严，会适得其反。这一制度改革所引起每家每户的管道改造，装阀门、买计热表等等费用，增加群众多少负担。按国家有关部门规定，改革后的供暖费，单位负担80％，各户要负担20％，这一项又增加了群众的负担。而那些没有单位的，以及下岗失业人员，谁来补80％。东北已经改革的地区，群众普遍反映：室内温度降低了，家庭开支增加了。许多居民关闭阀门，又用火炉取暖。这样做反而增加了资源耗费，加大了污染，加重群众负担，政府受埋怨，只有企业获利。应注意到：商品化是一视同仁的，不能照顾困难户，对富人是“锦上添花”，对困难群体是“雪上加霜”，政府的责任应该“雪中送炭”，扶持弱势群体，而不是放手不管。否则这种改革就会失败，引起群众不满，所带来的后果不亚于经济上的腐败。
所以，在改革中“破”和“立”必须统一起来，建立新制度从某些方面讲，可能比破旧制度还难。旧的破了，新制度没有建立或者不完善，就不能避免腐败现象的产生。
（3）一些制度单项看是成功的，而综合看来就会产生腐败。从改革开放以来，全国城市建设取得重大成就，有的已达到现代化。可是这其中也隐藏腐败。过去在计划经济体制下，对楼、堂、馆、所的建设都有限制，而现在完全放开，全国各地党、政、军、社会团体，以及事业单位的办公大楼，越盖规模越大，越盖档次越高，越盖越豪华，广场有许多已超过天安门广场。形成横向攀比，纵向上行下效，最典型的是媒体曝光的郑州市一个区盖的办公大楼如同美国总统办公、居住的白宫一样。一个进行干部培训的学校，用绿琉璃瓦、大理石盖了两座高级楼，他们学校自己人嘲笑地说：“远看像座庙，近看是××，没有和尚和老道，腐败分子在深造。”这还不够讽刺吗？过去在清朝，一些王公贵族的住宅建筑都有标准，超过者即为犯法。现在各地盖办公大楼的钱都是用农民的土地换来的，应想一想，失地农民的困难。为什么我们不可以对不同级别的办公大楼也有一个制度规定，应反对豪华奢侈、追求享受，提倡艰苦朴素，勤俭节约。
（4）有一些制度没有与时俱进，腐败也会应运而生。有人说：政府的公车、出国、宴请三项费用年耗9000亿元，如果属实，这也是腐败。其中公车弊端人人皆知，但改革迟迟不动，为什么涉及到官员的改革这么难。离退休领导干部保留公车，这在当时是对的，退下来待遇不变，能减少干部制度改革的阻力。另外，当时退下的这些干部基本上都是一些老同志，在职时薪水很低，对他们有些照顾也是应该的。但现在不同了，退下来的已经是比较年轻的干部，他们在职时收入不少，却和原来的老同志享受同样待遇，这就不合理，能否采取老人老办法，新人新办法。特别是那些曾担任国有大企业的领导者，在位时享受企业的高薪，退下后又享受政府的部长级待遇，这是非常不合理的。这就说明，一些制度也应与时俱进，应不断改进不断完善，才有利于减少腐败现象。
（5）执法不公是产生腐败的一个重要原因。这种现象，如权钱交易，以权谋私、行贿受贿、乱罚款、乱摊派等等，所造成的腐败不言而喻。这些都是明知故犯，是有令不行，有禁不止，这种组织腐败比经济上犯罪危害还大，因为它所腐蚀的是组织神经，会使整个机体麻痹和瘫痪。
（三）应赶快纠正执法中的不公之风
应该赶快纠正 一些政府官员在执行政策时以权谋私，把执法与创收结合起来的腐败现象。
（1）、政府官员要有一个正确定位，即自己不是群众头上的官员或老爷，而是为纳税人服务的公务员，因为自己的薪俸是纳税人提供的。我们现在许多官员在口头上讲为人民服务，其骨子里我是长官，一切都应当听我的，否则就用手中权来处理，不能和群众站在一起。这是一种腐朽思想，会脱离群众，导致党群对立。
（2）、在政策的制定和制度的完善上，不能完全由主管部门说了算，应由各级人大来主持，广泛举行听证会，由人大通过，政府执行。这样就能避免制度的不完善或偏颇。
（3）、对官员的监督要有一个定位。对官员的监督应以群众监督为主，上级监督为辅。2006年中央加大了反腐败的力度，揭发出几个高级干部的大案，群众拍手称快，但感到不足。他们说：“中央监督太远，同级监督太软，中纪委监督太晚，群众监督太难。”道出了群众要求监督的心声。如果能发动群众监督，就不会出现云南某县花了47万元用油漆去绿化一个荒山头，来蒙骗上级检查的荒唐事。没有群众监督是一种典型的腐朽。
（4）、如何加快社会主义民主政治建设的进度，这在当前来说是最重要的。各级人大是民意机构，如何发挥人大监督政府及其官员的作用，是目前当务之急。一是人大代表应减少政府官员的比例，因为自己当代表无法监督自己。二是人大代表应当专职化，才有利于发挥监督的作用。三是人大代表要真正代表民意，能起到群众无法起到的作用。
（5）应发挥社会舆论的监督作用，一些媒体在有利于舆论导向的前提下，应有较大的自由报道的空间，这对腐败是一种威慑力量。
总之：制度是一个十分重要的问题，应严肃对待。应确认制度建设是反腐之本，治罪腐败是反腐之末。因为好制度能使坏人变好，坏制度能使好人变坏；制度执行的好，使坏人无机可乘，执行的不好，就自我打开腐败之门；上级遵守制度是根本：腐败虽然在下边，但根子在上面，不能正己，焉能正人。如在拨付经费时留有缺口，允许下边自筹，等于自我打开防腐的篱笆。应该提倡廉洁光荣，腐败可耻的道德观，在每一个人的心灵中筑建一座反腐的长城，这应成为我们追求的最高境界。
（二○○七年二月于阳春光华家园）
（作者系中国人民大学教授）